Лоббизм и право: опыт США

И.Ю. БОГДАНОВСКАЯ,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ИГП РАН
 
Лоббизм, с одной стороны, стал частью функционирования современного конституционного механизма, с другой — продолжает вызывать неоднозначные оценки[1]. Лоббизм как сложное явление имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Провести между ними грань можно только законодательным путем.
 
В США поступательно предпринимаются попытки определить законодательные рамки деятельности лоббистов. Лоббистская деятельность изначально связывалась с демократическим правлением. Конституционной основой деятельности лоббистов считается 1-я поправка к Конституции США, согласно которой каждый гражданин имеет право на свободу слова, собраний и подачу петиций.
Одно из направлений законодательного регулирования лоббизма направлено на то, чтобы определить незаконные формы лоббизма и установить ответственность, которая наступает в случае подобных действий.
Американская практика развивалась по пути запретов конкретных форм незаконной деятельности лоббистов. Легислатуры штатов предприняли такие шаги еще в XIX веке. В 1873 году к Конституции штата Алабама принята поправка, согласно которой запрещался подкуп членов законодательного органа, или должностных лиц штата, или муниципальных органов под угрозой штрафа или тюремного заключения. Штаты Джорджия, Калифорния и другие также признали незаконное лоббирование преступлением. В последующем подобные шаги были предприняты и на федеральном уровне. Эти нормы со временем ужесточались.
Обращает на себя внимание, насколько конкретизированы нормы. Согласно правилам, принятым резолюцией Сената США в 1995 году, сенаторам, а также служащим Сената разрешается получать подарки только из источников, определенных в самой резолюции. Правила допускают получение любых подарков, включая обеды, на сумму не более 50 долл. США. Подарки членам семьи сенатора, чиновнику Сената рассматриваются как подарки самому сенатору или чиновнику, если последние были поставлены в известность об этом и имели основание полагать, что подарки были сделаны из-за их положения. Исключения сделаны для родственников (круг лиц, которые к ним относятся, определен законом об этике в правительстве) и близких друзей. Однако если подарок от друзей превышает по стоимости 250 долл., на получение подарка должен дать согласие Комитет Сената по этике. Чтобы исключить возможные «лазейки» в толковании понятия «друг», правила устанавливают критерии, по которым определяется это понятие. В частности, учитывается продолжительность личного знакомства, насколько между ними практиковался обмен подарками, платил ли друг за подарок.
Правовое регулирование лоббизма шло путем определения не только незаконной лоббистской деятельности, но и форм и методов контроля над законным лоббизмом. Цель лоббизма — установить прозрачность этого института, открытость как для государственных (лоббируемых) структур, так и для общества.
Закон о федеральном регулировании лоббирования 1946 года (далее — Закон 1946 года)  вызвал критику фактически после принятия, что снижало его эффективность. Численность национальных ассоциаций сразу возросла (в 1956 году — 4900, 1965 — 8900, 1975 — 12 900, в 1989 году — 23 000), а численность зарегистрированных лоббистов росла медленно (с 3000 в 1976 году до 8500 в 1992 году). Вопрос о дальнейшем развитии законодательства о лоббизме возникал неоднократно, но попытки были неудачными.
Наконец в 90-х годах XX века наметился прорыв в области законодательного урегулирования лоббистской деятельности. После долгих дебатов был принят Закон о раскрытии лоббирования 1995 года (далее — Закон 1995 года), а в 1997 году — Закон о технических поправках. Внесены изменения в понятие «лоббист», уточнен перечень лоббируемых органов и лиц, определены особенности различных форм лоббирования, установлены контроль над регистрацией и ответственность за нарушение законодательства о лоббизме.
Законодательное регулирование лоббизма потребовало выработки юридических критериев этого понятия. В юриспруденции это определение отличалось от определений лоббизма, принятых в политологической литературе.
В Законе 1995 года под лоббистом понимается любое лицо, которое нанято клиентом за денежное или иное вознаграждение оказывать услуги, заключающиеся в осуществлении более чем одного лоббистского контакта, при условии что лоббистская деятельность занимает более 20% времени в течение 6 месяцев. Введено понятие «лоббистский контакт». Лоббистская деятельность имеет место в форме лоббистских контактов, действий по достижению контактов, их подготовке и планированию. Через это понятие законодатель стремился определить правовое содержание лоббизма, что конкретизирует правоприменение. Лоббистский контакт определяется по форме, цели и сторонам, между которыми происходит, по основаниям возникновения.
Лоббистская деятельность осуществляется на основе гражданско-правового или трудового контракта между клиентом и исполнителем. Договор о лоббизме (лоббистский контакт) может быть только возмездным.
Клиентом (заказчиком) может быть любое лицо (лоббистская деятельность от имени иностранных клиентов регулируется отдельно). Исполнитель (лоббист, лоббистская фирма), используя понятия континентального права, — юридическое или физическое лицо. Юридическое лицо может быть создано с целью оказания лоббистских услуг. В такой фирме должен быть один или более нанятых работников, осуществляющих лоббистскую деятельность от имени клиента, а не лоббистской фирмы.
Предмет договора составляет выполнение лоббистских контактов. Лоббистский контакт заключается в устной, письменной, в том числе электронной, форме.
Закон 1995 года четко устанавливает перечень лиц, с которыми совершаются лоббистские контакты. В него включены лица, влияющие на процесс принятия государственного решения в органах как законодательной, так и исполнительной власти. К ним относятся:
· Президент США и вице-президент США;
· должностные лица и служащие аппарата Президента США;
· служащие, участвующие в формировании политики, список которых законодательно определен;
· члены Конгресса США;
· выборные должностные лица палат Конгресса США;
· чиновники, работающие на конгрессмена или в комитетах палат Конгресса США, включая объединенные комитеты палат, в партийных фракциях, рабочих группах, оказывающие юридическую или иную помощь конгрессменам, другие законодательно определенные чиновники.
Определяя цель контактов, Закон 1995 года отграничивает лоббистские контакты от иных видов контактов с вышеперечисленными лицами. Цель лоббистских контактов — принятие или изменение федерального законодательства (включая законодательные предложения), федеральных актов исполнительных органов, программ, политики, позиции Правительства США; исполнение федеральной программы и политики, включая переговоры, премии, или исполнение федерального контракта, гранта; назначение или выдвижение лица на должность, утверждаемую Сенатом США.
Несмотря на столь детальные перечни, во избежание расхождения в правоприменительной практике Закон 1995 года дополнительно оговаривает, какие контакты по характеру близки к лоббистским и, вероятно, соответствуют их политическому значению, однако с правовой позиции таковыми не являются. Так, под понятие лоббистского контакта не подпадает деятельность средств массовой информации по сбору материалов; свидетельские показания в комитетах палат; деятельность должностных лиц в пределах их компетенции; материал, представленный должностному лицу или агентству на основе судебного предписания или в ходе расследования; контакты от имени лица в его интересах, для решения других частных вопросов, затрагивающих данное лицо. Не рассматриваются лоббистами и не подлежат регистрации должностные лица международных организаций (ООН, НАТО).
Лоббистские контакты имеют еще два критерия — временной и финансовый. Если затраты на лоббистские контакты менее установленной суммы, лоббисты не обязаны регистрироваться.
Существенным аспектом контроля над лоббистами является их регистрация. Не позднее чем через 45 дней после того, как лоббист заключил первый лоббистский контакт или был нанят для оказания этой услуги (или лоббистская фирма, в которой он работает), он должен зарегистрироваться в секретариате Сената и у клерка палаты представителей. При регистрации указывается информация о регистранте, в том числе дается описание его бизнеса, информация о его клиенте, о других организациях, вложивших более 10 000 долл. в лоббистскую деятельность в установленный период. Регистрация включает также общую информацию о вопросах лоббирования от имени клиента.
Согласно Закону 1995 года в определенные сроки лоббист должен представить отчет. Кроме общих сведений, в отчете указывается перечень особых вопросов, по которым осуществлялась лоббистская деятельность, в том числе номера биллей, действия исполнительных органов, ставшие целью лоббирования.
Секретарь и клерк отвечают за то, чтобы информация о зарегистрированных лоббистах и их клиентах была общественно доступной. Хранится зарегистрированная информация в течение 6 лет. Секретарь и клерк не наделены расследовательскими полномочиями. В случае обнаружения правонарушения они в письменной форме информируют лоббистов о нарушении законодательства. Если в течение 60 дней не последует ответа, они ставят в известность об имевшем место нарушении атторнея федерального округа Колумбия.
Закон 1995 года изменил ответственность за нарушение норм законодательства о лоббизме. Деятельность лоббистов не может быть запрещена (ранее это допускалось на срок до 3 лет). Однако в 10 раз усилены штрафные санкции (с 5000 до 50 000 долл.).
Законодательство о лоббизме стало новым шагом в регулировании этого непростого для права института. Регулирование лоббизма осуществляется на стыке частного и публичного права. В основе выполнения лоббистской деятельности лежат договорные отношения, однако сама деятельность претворяется в специфической сфере публичной власти. Закон 1995 года интересен тем, что юридически определяет сферу лоббистской деятельности посредством детальных формулировок, значительно исключающих спорное толкование.
Вопросы, ставшие предметом законодательного регулирования, — результат сложного социального компромисса, обеспечившего принятие Закона 1995 года в том объеме, который реально исполняется на практике. Сразу после его принятия и вступления в силу в 1996 году было зарегистрировано более 12 000 лоббистов, что в 2 раза превышает число лоббистов, зарегистрированных в 90-х годах XX века в соответствии с Законом 1946 года.
 
Библиография
1 См.: Лоббизм: зарубежные теории и российская практика // Предпринимательство. Политика. Наука. 1996. № 2. С. 50—57; Боголюбов С.А. Как регулировать лоббизм? // Законодательство и экономика. 1994. № 15—16. С. 7—10; Малько А.В. Лоббизм и право // Правоведение. 1995. № 2. С. 18—28; Смирнов В.В., Зотов С.В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Гос-во и право. 1996. № 1. С. 112—120.