Межгосударственное сотрудничество в области прав человека: аксиологические и нормативные аспекты [1]

М.В. ШУГУРОВ,

доктор философских наук, профессор Саратовской государственной академии права

В статье рассматривается межгосударственное сотрудничество как один из основных гарантов соблюдения прав человека; определяются основные задачи межгосударственного сотрудничества; обосновывается необходимость в условиях глобализации и глобальных угроз правам человека формировать доктринально выверенную и безупречную в правовом плане стратегию сотрудничества.

Ключевые слова: межгосударственное сотрудничество, права человека, гуманитарное сотрудничество, международные правовые акты.

В  современных условиях государства, имеющие общие международно-правовые обязательства, объективно заинтересованы в ситуации с правами человека в других государствах. То, что современные государства должны оказывать посильную помощь друг другу в целях улучшения ситуации с правами человека, — аксиоматично. Весь вопрос в том, каковы механизмы и формы подобного направления сотрудничества, затрагивающего очень щекотливый вопрос соблюдения принципа государственного суверенитета. В последнее время к числу наиболее обсуждаемых тем в международно-правовой доктрине относится проблема согласования идей государственного суверенитета и всеобщего соблюдения и уважения прав человека. Учитывая то обстоятельство, что данное соотношение является самостоятельным предметом доктринального анализа, лишь отметим, что ключом к оптимальному соответствию данных принципов является гармонизация принципов уважения государственного суверенитета и сотрудничества. Именно данной проблематике уделили самое серьезное внимание участники симпозиума, проведенного 23—26 мая 2001 г. Кильским университетом международного права, что нашло свое отражение в материалах симпозиума[2].

Полноценное международно-правовое сотрудничество государств исходит из их суверенного равенства и есть фактор гармонизации вышеуказанных принципов международного права. Подтверждением этому является осуществляемый в ходе международного сотрудничества комплекс усилий по определению круга вопросов, остающихся в суверенной компетенции государств, и выделению круга проблем, которые становятся предметом общего ведения. Иначе говоря, международное право прав человека как право сотрудничества строится на основе принципа субсидиарности. «Принцип субсидиарности дает нам концептуальное средство для того, чтобы связать воедино такие противоположности, как плюрализм и общественное благо в глобализировавшемся мире, помогает нам наполнить смыслом международное право прав человека»[3]. Принцип субсидиарности стоит  на страже как прав человека, так и государственного суверенитета. Доказательством этому также является комплекс усилий по эффективной координации национальных, международно-универсальных и международно-региональных правозащитных систем.

Принимая участие в международно-правовом сотрудничестве, конкретное государство имеет за плечами национальную правозащитную систему, вырастающую из национально-правовых ценностей, эффективность которой определяет ее авторитет на международной арене. Международно-правовое сотрудничество не только опирается на принцип суверенного равенства государств со всеми вытекающими отсюда последствиями, но и исходит из уважения национальных законов и существования определенных суверенных прав государств в области прав человека. Как отмечалось в социалистической доктрине прав человека, международное сотрудничество состоит «не в навязывании кому-либо собственных представлений о демократии и правах человека, а, во-первых, в содействии осуществлению этих прав в максимально возможном в существующих социально-экономических условиях объеме и, во-вторых, в борьбе с массовыми и грубыми нарушениями прав человека»[4]. Выводы социалистической доктрины прав человека о природе международного сотрудничества соответствовали условиям биполярного миропорядка и предусматривали, что интеграция государств в сфере прав человека ни в коем случае не нацелена на изменение их социально-политического строя. Вместе с тем фактическая абсолютизация идеи государственного суверенитета в противовес выделяемому особо западными странами принципу прав человека оказывала на международно-правовое сотрудничество сдерживающее воздействие. Несмотря на эти негативные моменты, мировому сообществу при опоре на особую технику согласования позиций удалось выработать основной массив международных актов в области прав человека.

В настоящее время международно-правовое сотрудничество вступило в принципиально новую фазу согласования усилий, направленных на реальную имплементацию достигнутых соглашений и совершенствование правозащитного механизма. Одним из условий активизации сотрудничества стало общее признание необходимости отхода от абсолютного суверенитета государств, в том числе и в сфере прав человека, а также освобождения от узкого понимания международного сотрудничества, когда оно сводилось либо к созданию международных механизмов защиты прав индивидуума, либо к появлению способов противодействия массовым нарушениям прав человека.

Формирование современной доктрины сотрудничества государств в рассматриваемой сфере не может не учитывать предшествующего опыта теоретических разработок. В условиях биполярного миропорядка существовало два основных подхода к международному сотрудничеству государств в области прав человека[5], которые были производными от общих доктрин прав человека. Каждая сторона абсолютизировала свой подход и выдавала его за единственно верный. Основные ориентации социалистической доктрины, определявшие основы сотрудничества, как известно, имели классовый, а не индивидуалистический характер и были ориентированы на модель абсолютного государственного суверенитета и отнесения прав человека исключительно к сфере внутренней компетенции. Согласно социалистической концепции прав человека первоочередная задача государственной политики в области прав человека — это закрепление прав человека в национальном законодательстве. Международный уровень считался важным, но вторичным. «Международно-правовой аспект проблемы прав и свобод человека имеет производный характер. Он представляет собой продолжение деятельности в этой области на международной арене в форме взаимного сотрудничества с другими государствами на основе Устава ООН и при содействии ООН»[6]. Такой подход исходил и опирался на государственно-центрированную идеологию, в том числе в международном праве. Влияние данных доктринальных положений, не обязательно воплощавшихся исключительно в социалистической форме правовой идеологии, ныне ослабевает. В связи с этим компетенция государства по закреплению прав человека в национальном законодательстве становится открытой международным соглашениям, которые в последнее время регламентируют не только обязательства, но и средства их осуществления (что закреплено, в частности, в Европейской социальной хартии 1961 года), чего не наблюдалось в классическом международном праве. Вследствие этого конвенции регулируют основополагающие отношения во всех сферах общественной жизни, совпадая по сфере действия с системой конституционного права, будучи далее имплементированы в отраслевое законодательство.

В соответствии с социалистической версией единственным содержанием международного сотрудничества, осуществляемого на базе принципов международного права и без силового давления, была ликвидация и искоренение грубых и массовых нарушений. «Советский Союз исходит из того, что международное сотрудничество государств в области прав человека должно быть направлено прежде всего на борьбу с массовыми и грубыми нарушениями прав и свобод, происходящих в результате политики агрессии, фашизма, колониализма, геноцида, апартеида и расизма»[7]. Доктрина международного сотрудничества западных стран расценивалась с этих позиций как подрыв международного сотрудничества. В советской международно-правовой литературе более распространенным был термин «международное сотрудничество», а не «международная защита». Доктринально это объяснимо тем, что права человека, как уже указывалось, были отнесены исключительно к компетенции государств и непосредственно международным правом якобы не регулировались. По такой логике международное право прав человека регулировало не сами права человека и не отношения человека и государства, а отношения между государствами. Современная российская международно-правовая доктрина скорректировала данное положение. Как отмечает В.А. Карташкин, «государства все чаще и чаще принимают нормы, которые не только регулируют их взаимоотношения, но и адресованы неправительственным организациям и индивидам. Такие нормы применяются к индивидам как опосредованно, через нормы внутригосударственного права, так и непосредственно. Они не только обязывают государства обеспечить основные права и свободы личности, но в ряде случаев наделяют индивида правами и обязанностями»[8].

В современной отечественной доктрине международного права произошли значительные изменения в соотношении понятий «международная защита прав человека» и «международное сотрудничество в области прав человека». Ранее считалось, что в Уставе ООН и соглашениях о правах человека «речь идет не о “международной защите прав человека”, а о развитии международного сотрудничества в целях содействия всеобщему уважению и соблюдению прав и основных свобод человека»[9]. Как во внутренней, так и во внешней политике социалистические государства делали акцент не на защите прав человека, а на создании условий для их фактической реализации. Последнее являлось антиподом подходу западных государств, настаивавших на защите. С позиции сегодняшнего дня гарантии защиты и гарантии фактического осуществления ни в коем случае не должны абсолютизироваться и противопоставляться друг другу. При комплексном подходе к сотрудничеству его следует рассматривать как систему гарантий фактического осуществления прав и свобод человека, которая включает в себя защитные процедуры и механизмы. В этом контексте нельзя не отметить и значительных изменений в зарубежной международно-правовой доктрине. В последнее время в ней все большее внимание стало уделяться «повышению эффективности сотрудничества в целях полного осуществления человеческих надежд»[10]. Более того, происходит признание необходимости повышения эффективности международно-правового сотрудничества и в целом международного права как инструмента сотрудничества в целях содействия правам человека[11].

В современных условиях международное сотрудничество в области прав человека не может быть однонаправленным. Еще в Хельсинском акте СБСЕ 1975 года в качестве цели сотрудничества в гуманитарных областях была сформулирована не только задача укрепления мира, но и проблема достижения взаимопонимания между народами. Отсюда следует, что разработка общепризнанных стандартов прав человека и стандартов их защиты не адресована исключительно отдельной личности. Напротив, расследование массовых нарушений и совместные усилия по их устранению по-прежнему остаются актуальным направлением сотрудничества.

С включением в систему принципов международного права идеи всеобщего уважения и соблюдения прав человека возникла целая серия конкретизирующих ее положений[12]. На наш взгляд, как содержание системообразующего, так и смысл конкретизирующих принципов вполне можно отождествить с обязанностями государств, которые существуют в форме международно-правовых обязательств. Всеобщее уважение и соблюдение прав человека — не только принцип, но и принципиальная обязанность. При этом не следует забывать и о других обязательствах, таких как поощрение и развитие уважения прав человека, а также развитие прав человека и их обеспечение. Следовательно, можно говорить об основных направлениях сотрудничества государств в гуманитарной сфере — соблюдении, поощрении, развитии, защите, признании, обеспечении прав человека во всемирном масштабе. В последних документах по правам человека принципиальная обязанность сформулирована в терминах поощрения и защиты. Участие государств в международном сотрудничестве, которое именно сегодня наиболее интенсивно становится объемным и многоплановым, нацелено в конечном счете на то, чтобы человек мог в максимальном объеме осуществить свои права. Государства не могут сделать это за человека, но только совместно с самим человеком. То же самое следует сказать и о защите международно признанных прав, среди которых одним из важнейших является право на защиту.

Эффективность межгосударственного сотрудничества зависит от модели миропорядка и соответствующего стиля международного общения. Государствам гораздо легче сотрудничать, если они обладают сходными формами правления и социально-экономическим строем. Однако в любом случае само сотрудничество возможно только в условиях функционирования механизма компромисса, который по-разному проявляется в биполярном, многополярном и однополярном мире. В современных условиях многообразного мира требуется не только сохранение и развитие механизма компромисса, в свое время проявлявшегося со стороны СССР в 1986 году на Общеевропейском совещании экспертов по контактам между людьми, но и дальнейшее развитие механизма консенсуса в направлении его расширения. Расширение сотрудничества предполагает совершенствование его международно-правовых форм и конкретизацию его целей. Сотрудничеству следует быть более осмысленным, содержать моменты рационального планирования, а его эффективность должна достигаться путем сочетания усилий на универсальном, региональном и национальном уровнях. Ценность совместной деятельности государств определяется ее эффективностью, т. е. достижением реальных конечных результатов, ради которых ведется такая деятельность[13]. Однако из того, что международное сотрудничество не всегда дает ожидаемые результаты, не следует делать вывод о том, что сотрудничество является малоценным. Все дело в неэффективной политике выстраивания сотрудничества.

Международное сотрудничество на сегодняшний день представлено значительным перечнем не только направлений сотрудничества, но и его видов, которые зависят от содержательного наполнения его направлений. Так, поощрение прав человека заключается в формировании в международно-правовом сознании ценности прав человека, что предполагает соответствующее информационно-образовательное сотрудничество. Обеспечение прав человека предполагает сотрудничество в политической, военной, экономической сферах в целях построения миропорядка, соответствующего правам человека.

Небезынтересно остановиться и на тесно связанных друг с другом формах, в которых осуществляется обязательство по сотрудничеству в сфере прав человека. К первой форме следует отнести участие в создании норм в области прав человека. С ней тесно связана такая форма, как имплементация (претворение) обязательств. Имплементация, сущность которой по-прежнему вызывает дискуссии в международно-правовой доктрине, связана с обеспечением прав человека национально-правовыми средствами. Реализация конкретными государствами мер по имплементации взятых на себя обязательств демонстрирует их фактическое уважение и соблюдение прав человека, что является их вкладом в международно-правовое сотрудничество по правам человека. К одной из актуальных для нашего времени форм международного сотрудничества относится оказание содействия и участие в работе международного контрольного механизма за выполнением норм международных соглашений. Контрольный механизм предусмотрен уставными документами международных организаций и иными международными соглашениями. Отметим, что данная форма международного сотрудничества тесно связана с первой — законотворческой, ибо именно государства принимают участие в разработке и принятии тех документов, которые учреждают конвенционные органы, и, соответственно, контрольно-имплементационных механизмов и их процедурно-правовой регламентации.

Универсальный характер принципа прав человека предполагает и универсальность самого международного сотрудничества государств. Это означает право и обязанность государств оказывать содействие в осуществлении прав человека в других государствах, которые могут и не являться участниками тех или иных международных соглашений. Уважение и соблюдение прав человека стало в современном мире международно-правовым обычаем, имеющим силу для всех государств. Однако регламентация данной формы международного взаимодействия отстает от регулирования вышеупомянутых форм. Еще одной формой межгосударственного сотрудничества является участие в коллективных действиях, которые предпринимаются по решению Совета безопасности ООН (гл. 7 Устава ООН) в случаях возникновения реальной угрозы миру или акта агрессии, когда их причиной выступают систематические грубые и массовые нарушения прав человека. В последнее время расширение международного сотрудничества предполагает особое внимание международного сообщества не только к фактам нарушения прав достаточно большой совокупности людей, но и к фактам нарушения индивидуальных прав. Данное направление вполне может рассматриваться как международная защита, которая исконно в западной концепции международного сотрудничества рассматривалась именно как защита индивидуальных прав и свобод конкретного человека.

В последнее время в условиях бифуркации миропорядка политика сотрудничества претерпевает изменения в направлении политизации. Целью становится максимальное обеспечение полной реализации прав человека в тех или иных государствах, подчас посредством изменения существующего в нем политического и социально-экономического строя. Подобные тенденции негативно влияют на участие некоторых государств в международно-правовом сотрудничестве. Политизация (подчинение права политике) выражается и форме заострения внимания на соблюдении прав человека в тех или иных государствах при замалчивании их нарушения в других. Политизация проникла и в структуры органов ООН, что привело к расформированию Комиссии по правам человека. В целом сотрудничество государств никогда не было ровным и гладким процессом. Взаимодействие государств по поощрению, защите и развитию прав человека облечено во вполне традиционную форму борьбы и сотрудничества. Отсутствие не только интегральной доктрины прав человека, но и интегральной доктрины сотрудничества является существенным фактором снижения эффективности осуществляемых совместных действий.

Вместе с тем на фоне известных трудностей нельзя умалять и значимость полученных в ходе сотрудничества результатов. Так, в течение последнего десятилетия ХХ века не только совершенствовались уже имевшиеся, но и были приняты новые международные стандарты ООН и Совета Европы[14]. Важнейшим достижением последних лет межгосударственного сотрудничества, демонстрирующим его инструментальную ценность, стало принятие на универсальном уровне под эгидой ООН ряда ключевых международных правовых актов: Проекта норм, касающихся обязанностей транснациональных корпораций и других предприятий в области прав человека (E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.1 от 4 августа 2003 г.); Основных принципов и руководящих положений, касающихся права на правовую защиту и возмещение ущерба для жертв грубых нарушений международных норм в области прав человека и серьезных нарушений международного гуманитарного права (A/RES/60/147 от 16 декабря 2005 г.); конвенций о правах инвалидов (А/61/106 от 13 декабря 2006 г.) и о защите всех лиц от насильственных исчезновений (А/RES/61/177 от 20 декабря 2006 г.); факультативных протоколов к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (А/С.3/63/L.47) и Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (декабрь 2002 г.). Следует отметить, что в новых конвенционных документах, а также в протоколах к уже действующим конвенциям предусмотрено создание новых конвенционных органов. Это еще раз подтверждает направленность сотрудничества на расширение и укрепление контрольно-имплементационного механизма.

Межгосударственное сотрудничество на всех уровнях направлено сегодня главным образом на достижение глобальной гуманитарной безопасности. Об этом свидетельствует ориентация международного сообщества на противодействие практикам, уничтожающим права человека. Под гуманитарной безопасностью следует понимать состояние предельной отдаленности прав человека от практик, содержащих в себе угрозу их необоснованного ограничения и уничтожения (расизма, ксенофобии, международной преступности, международных военных конфликтов, терроризма). В условиях глобализации и масштабных угроз правам человека необходимо формирование доктринально выверенной и безупречной в правовом плане стратегии сотрудничества, которая разделялась бы всеми государствами и иными субъектами современного правозащитного сообщества. Данная стратегия предполагает гарантию фундаментального условия сотрудничества — обеспечение демократического миропорядка, соответствующего демократическому по своему духу и основным установкам международному праву. В расколотом и поляризированном мире международное сотрудничество ослабевает. Напротив, в мире, интегрированном на основе верховенства права, происходит накопление интернационального опыта противодействия практикам, от которых исходит угроза не только правам человека, но и самому человеку.

Библиография

1 Окончание. Начало см. в № 12’2009.

2 См.: International Law of Cooperation and State Sovereignty / еd. by J. Delbruck. — Berlin, 2002.

3 Carozza P.G. Subsidiarity as a Structural Principle of International Human Rights // American Journal оf International Law. Vol. 97. 2003. № 1. Р. 38.

4 Черниченко С.В. Международно-правовые аспекты социалистической концепции прав человека // Правоведение. 1979. №. 5. С. 12.

5 См.: Международное сотрудничество государств в области прав человека. — Киев, 1987. С. 12—20.

6 Недбайло П.Е. Международная защита прав человека // Советский ежегодник международного права. — М., 1968. С. 39.

7 Международные пакты о правах человека и советское законодательство. — М., 1986. С. 7.

8 Карташкин В.А. Международные механизмы защиты прав человека. — М., 2003. С. 18.

9 Куликов Р. О международно-правовой ответственности за нарушения прав человека. — М., 1979. С. 5.

10 Moore J.N. Solving the War Puzzle // American Journal of International Law. Vol. 97. 2003. № 2. Р. 289.

11 Slaughter A.-M. A New World Order. — Princenton, 2004. P. 20.

12 См.: Карташкин В.А. Международные механизмы защиты прав человека. С. 8—9.

13 См.: Обеспечение прав и свобод человека в международном праве. — М., 1987. С. 6.

14 См.: Российская юстиция. 2003. № 2. С. 75—78.