Межгосударственный механизм правового обеспечения деятельности пограничных органов в условиях Таможенного союза

 УДК 341.222

Страницы в журнале: 155-159

К.А. Косиков,

адъюнкт войсковой части 2462 kirillkosikov@rambler.ru

Рассматривается межгосударственный механизм правового обеспечения деятельности пограничных органов в условиях Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Автором обосновывается предложение по созданию структуры межгосударственного механизма правового обеспечения деятельности пограничных органов в условиях экономической интеграции.

Ключевые слова: межгосударственный механизм, экономическая интеграция государств, правовое обеспечение, пограничные ведомства, Таможенный союз.

Анализ обстановки на внешней границе Таможенного союза (далее — ТС, Союз) свидетельствует о том, что проявления международного терроризма и экстремизма, незаконного перемещения через государственную границу наркотических веществ и их прекурсоров, активизация организованной трансграничной преступности, контрабанда оружия и боеприпасов, материальных средств, незаконная миграция, а также вооруженные конфликты и их возможная эскалация вблизи границ некоторых государств—членов ТС представляют существенные угрозы пограничной безопасности ТС [1]. Однако оценка современного состояния правового обеспечения деятельности пограничных органов в условиях ТС показала, что в настоящее время в органах управления Союза отсутствует механизм, обеспечивающий согласованную деятельность пограничных ведомств государств—членов ТС.

Вместе с тем результаты изучения опыта правового обеспечения деятельности пограничных ведомств в Североамериканской зоне свободной торговли — НАФТА (государства-члены США, Канада и Мексика) и в Европейском союзе позволили выявить основную тенденцию правового регулирования общественных отношений в пограничной сфере: чем выше ступень экономической интеграции государств, тем прочнее и эффективнее правовая модель обеспечения пограничной безопасности государств—членов экономического сообщества. Так, в ЕС по мере укрепления политических и экономических связей были осуществлены организационно-правовые мероприятия по разработке и проведению единой пограничной политики. Для ее реализации созданы единая нормативная правовая база и соответствующий межгосударственный механизм правового обеспечения деятельности пограничных ведомств, в том числе наднациональный координирующий орган — Европейское Агентство по оперативному сотрудничеству на внешних границах ЕС (ФРОНТЕКС) [2, с. 242—245].

В рамках ТС вопросы единой пограничной политики в правовом и организационном плане его участниками не рассматривались и соответствующие координирующие органы не были созданы. Таким образом, для согласованной деятельности пограничных органов государств—участников ТС возникает объективная необходимость создания соответствующего межгосударственного механизма правового обеспечения. На наш взгляд, под ним следует понимать систему межгосударственных институтов, последовательно организованных, действующих на основе официальных нормативных установок, осуществляющих деятельность по поддержанию правовых и институциональных механизмов, ресурсных возможностей государств—членов ТС и общества на уровне, отвечающем национальным интересам в пограничной сфере.

Правовые основы структурирования и взаимодействия элементов межгосударственного государственного механизма обеспечения деятельности пограничных органов в условиях ТС должны составлять межгосударственные договоры государств—членов ТС, унифицированное национальное законодательство, разграничивающее институциональные сферы, закрепляющее их соотношение, а также определяющее юридический статус пограничных и других властных органов и должностных лиц (представителей власти), очерчивающее пределы их компетенции, круг функциональных обязанностей и полномочий в рамках системы пограничной безопасности ТС. При этом реализация функций в сфере обеспечения пограничной безопасности, осуществление деятельности пограничных органов по основным стратегическим направлениям реализуется за счет консолидации усилий и ресурсов государств—членов ТС, институтов гражданского общества, направленных на отстаивание интересов ТС путем комплексного использования политических, организационных, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер.

Рассматриваемый межгосударственный механизм правового обеспечения деятельности пограничных органов представляет собой систему средств, с помощью которых осуществляется результативное воздействие на подвергшиеся угрозам общественные отношения и социальные процессы с целью защиты жизненно важных интересов общества и государства в пограничной сфере. В качестве таких средств помимо собственно институциональной (организационной) составляющей — организаций, осуществляющих функцию обеспечения деятельности пограничных органов, выступают:

— нормативно-правовая база, лежащая в основе формирования и функционирования соответствующих организаций и их взаимодействия по достижению цели обеспечения деятельности пограничных органов, — нормативная составляющая;

— различные инструменты (методы, способы, приемы), используемые субъектами обеспечения деятельности пограничных органов для решения стоящих перед ними задач, — инструментальная составляющая.

Исходя из этого, для образования в органах ТС механизма, обеспечивающего принятие решений по вопросам пограничной безопасности и пограничной деятельности, в первую очередь необходимо создать соответствующую правовую основу. Практика решения подобных задач в Содружестве Независимых Государств и Евразийском экономическом сообществе (ЕврАзЭС) показывает, что основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы пограничной деятельности на внешних границах ТС, может быть Договор о сотрудничестве в охране внешних границ государств—членов ТС (далее — Договор).

В Договоре целесообразно установить правовые нормы, регулирующие общие вопросы сотрудничества пограничных ведомств государств—членов ТС в обеспечении пограничной безопасности, направления гармонизации законодательной базы, порядок проведения взаимных консультаций по вопросам охраны внешних границ, сотрудничество в оперативно-розыскной деятельности, пограничном контроле и материально-техническом обеспечении.

Принятие Договора позволит дополнить ст. 3 Договора о Евразийской экономической комиссии 2011 года положением о том, что, наряду с санитарными, ветеринарными и фитосанитарными мерами, в сферу деятельности Евразийской экономической комиссии (далее — ЕЭК) входят пограничные меры. Внесение данной поправки будет являться правовой основой создания в ЕЭК структур, обеспечивающих принятие решений по вопросам пограничной деятельности и их реализацию. Учитывая достаточно тесное взаимодействие таможенных и пограничных органов, целесообразно такое направление деятельности Коллегии ЕЭК, как «таможенное сотрудничество», переименовать в «таможенное и пограничное сотрудничество». Это изменение в Договоре позволит создать в структуре Коллегии ЕЭК Департамент пограничного сотрудничества.

В настоящее время при Коллегии ЕЭК идет работа над созданием Консультативного Совета (в составе секций по таким направлениям деятельности, как общие вопросы интеграции, таможенно-тарифное и техническое регулирование, торговая и инвестиционная политика, сельское хозяйство, финансово-кредитная и транспортная политика, регулирование рынков труда и др.), предназначенного для обеспечения эффективного процесса принятия решений по различным направлениям деятельности ЕЭК [3]. Для выработки общих вопросов пограничной деятельности и рекомендаций по ее осуществлению в создаваемом Консультативном Совете целесообразно иметь Секцию по вопросам пограничной политики ТС. Данный консультативный орган должен состоять из представителей руководства пограничных ведомств государств—членов ТС (на уровне заместителей руководителей) и экспертов.

Механизм ТС, обеспечивающий принятие решений по вопросам пограничной деятельности и их практическую реализацию, может быть представлен в виде схемы (см. схему 1).

Предлагаемая структура межгосударственного механизма правового обеспечения деятельности пограничных органов в условиях ТС может способствовать реализации следующих функций в рамках ТС.

Секция по вопросам пограничной политики ТС Консультативного Совета ЕЭК:

1) вырабатывает и рассматривает концептуальные подходы к обеспечению охраны внешних границ ТС;

2) готовит предложения и проекты документов, рассматривает проекты договоров по пограничным вопросам для принятия решений Коллегии ЕЭК;

3) вносит в Коллегию ЕЭК предложения по вопросам охраны внешних границ ТС, обеспечения деятельности пограничных ведомств государств—членов ТС;

4) координирует деятельность пограничных ведомств государств—членов ТС по вопросам, требующим совместных действий;

5) рассматривает и вырабатывает предложения по вопросам подготовки офицерских кадров, научных исследований, всестороннего обеспечения пограничных ведомств государств—членов ТС.

На Департамент пограничного сотрудничества ТС надо возложить следующие функции:

1) организацию разработки и совершенствования нормативно-правовой базы по пограничным вопросам;

2) организацию и осуществление пограничного контроля на внешних границах ТС, содействующего созданию благоприятных условий для экономической деятельности через государственную границу;

3) обеспечение сотрудничества в борьбе с трансграничной организованной преступностью, международным терроризмом, всеми видами контрабанды, незаконным оборотом оружия, наркотических и психотропных веществ, незаконной миграцией и другими правонарушениями в пограничной сфере;

4) разработку форм и способов участия пограничных ведомств государств—членов ТС в обеспечении военной безопасности Союза;

5) организацию и проведение совместных специальных пограничных операций (ССПО) по выявлению, предупреждению и пресечению контрабанды через границы государств—членов ТС;

6) проведение совместных научных исследований в области пограничной политики, представляющих взаимный интерес и вопросов обеспечения пограничной безопасности государств—членов ТС;

7) организацию тесного сотрудничества и установления постоянных контактов Совета командующих Пограничными войсками СНГ с другими органами ЕврАзЭС и взаимодействующими региональными структурами в сфере обеспечения пограничной безопасности на внешних границах ТС.

Для успешной реализации указанных функций Департамент пограничного сотрудничества должен иметь полномочия решать такие задачи, как:

1) гармонизация национальных законодательств по вопросам обеспечения пограничной безопасности;

2) обеспечение реализации и соблюдения принятых в рамках ТС нормативных правовых актов в пограничной сфере;

3) расширение и активизация совместных форм служебной деятельности пограничных ведомств государств—участников ТС;

4) содействие решению вопросов обустройства внешних границ ТС и оптимизации пограничных структур на внешних границах ТС;

5) заблаговременная разработка комплексных мер по оказанию всесторонней помощи по усилению охраны внешнего  участка границы ТС при возникновении такой необходимости у одного из государств—членов ТС;

6) развитие сотрудничества пограничных ведомств государств—членов ТС  в интересах создания  необходимых условий для формирования единого пограничного пространства;

7) создание механизмов обмена информацией  и реагирования по пресечению актов терроризма, незаконного перемещения оружия и боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, наркотических и психотропных веществ и иной противоправной деятельности на внешних границах ТС.

Алгоритм принятия и реализации решений по вопросам правового обеспечения деятельности пограничных органов в предлагаемой структуре межгосударственного механизма может быть следующим. Секция пограничной политики на уровне руководства пограничных ведомств государств—членов ТС разрабатывает концептуальные основы охраны внешних границ ТС, вырабатывает согласованные мнения пограничных ведомств государств—членов ТС по наиболее важным вопросам пограничной политики ТС, проводит экспертные оценки подготавливаемых Департаментом пограничного сотрудничества решений, участвует в подготовке проектов решений Коллегии ЕЭК по направлению деятельности Департамента пограничного сотрудничества.

Департамент пограничного сотрудничества участвует и готовит решения Коллегии ЕЭК по всем вопросам обеспечения пограничной деятельности на внешних границах ТС. Коллегия ЕЭК обеспечивает реализацию следующих функций и полномочий по вопросам правового обеспечения пограничной деятельности в условиях ТС: принимает решения и рекомендации, исполняет решения, принятые Высшим Евразийским экономическим советом, и решения, принятые Советом Комиссии, осуществляет мониторинг и контроль за исполнением государствами—членами ТС решений Комиссии, направляет государствам-членам ТС обязательные для исполнения уведомления об устранении нарушений при исполнении международных договоров и решений Комиссии, а также осуществляет в пределах своих полномочий взаимодействие с пограничными ведомствами государств—членов ТС.

ЕЭК в пределах своих полномочий принимает нормативные правовые акты по пограничным вопросам, имеющие обязательный характер для государств—членов ТС. Пограничные ведомства государств—членов ТС практически реализуют решения, принятые ЕЭК. Департамент пограничного сотрудничества Коллегии ЕЭК осуществляет контроль за реализацией принятых решений.

Таким образом, предлагаемый межгосударственный механизм ТС позволит осуществить весь функциональный процесс от принятия нормативных правовых актов по вопросам деятельности пограничных органов до их практической реализации.

Список литературы

1. Косиков К.А., Некрасов А.А. Зарубежный опыт правового обеспечения деятельности пограничных ведомств в экономической интеграции государств // Евразийская интеграция: экономика, право и политика. 2014. № 15.

2. Косиков К.А. Трансграничные угрозы безопасности Таможенного союза, проявляющиеся в пограничной сфере, и тенденция их изменения // Развитие форм и способов противодействия трансграничной преступности на государственной границе и приграничной территории в условиях деятельности Таможенного союза: сб. мат. VI межрегион. науч.-практ. конф. — Курган: Курганский пограничный институт ФСБ России, 2013.

3. Тезисы доклада Председателя Коллегии Евразийской экономической комиссии Виктора Христенко на Международном экономическом форуме государств—участников СНГ. URL: http://www.tsouz.ru/ eek/VII/Pages/28-04-2012-2.aspx