Международно-правовой анализ возможности приостановления и выхода России из Договора об обычных вооруженных силах в Европе

А.С. ПУРТОВ,

аспирант Всероссийской академии внешней торговли

В  послании Федеральному собранию РФ Президент России сделал заявление, наделавшее немало шума не только внутри страны, но и в Европе и США. Глава государства заявил о том, что считает целесообразным объявить мораторий на исполнение Россией Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ).

ДОВСЕ подписан в 1990 году 16 государствами—участниками НАТО и шестью государствами—участниками Организации Варшавского договора (ОВД). Основной целью ДОВСЕ являлось сокращение количества вооружений на европейском континенте посредством введения ограничений на их размещение для различных групп государств, входивших в НАТО и ОВД. Для этого в нем прописаны конкретные количественные показатели и установлены определенные этапы претворения в жизнь его положений. ДОВСЕ предусматривает периодичность обмена информацией, порядок подсчета вооружений и квоты инспекций.

На Стамбульском саммите ОБСЕ в 1999 году было подписано Соглашение об адаптации ДОВСЕ (далее — Адаптированный договор). Этот шаг был вызван нарушением баланса военно-политического равновесия в Европе в связи с прекращением существования ОВД и распадом СССР.

Одновременно с подписанием Адаптированного договора на встрече ОБСЕ принят Заключительный акт конференции государств-участников, не требующий ратификации. К нему прилагались заявления европейских государств, в частности Венгрии, Польши, Чехии и Словакии (о будущем понижении их территориальных уровней вооружений), Белоруссии, Германии и Украины (об отказе от использования механизмов, позволяющих увеличивать количество своих вооружений) и Молдавии (об отказе принимать на своей территории иностранные обычные вооружения на условиях временного развертывания).

К Заключительному акту присоединялось также российско-грузинское заявление, в котором зафиксированы обязательства России относительно вывода (утилизации) вооружений и техники, находящихся на российских военных базах в городах Вазиани и Гудауте и на ремонтных предприятиях в г. Тбилиси. В Заключительном акте содержались, кроме того, обязательства России вывести (уничтожить) к концу 2001 года российские вооружения и технику, находящиеся на территории Молдавии.

При заключении Адаптированного договора стороны договорились о его последующей ратификации. По словам Президента РФ, Россия не только подписала, ратифицировала этот акт, но и на практике выполняет все его положения. Существенно было сокращено количество войск, из европейской части страны выведены практически все виды тяжелых вооружений, даже в условиях обострения ситуации в Чеченской Республике Россия продолжала выполнять свои обязательства и согласовывать свои действия с другими государствами-участниками. Наши партнеры даже не ратифицировали Адаптированный договор, ссылаясь на стамбульские договоренности, предусматривающие вывод российских подразделений с территории Грузии и Молдавии, которые вообще юридически не связаны с Адаптированным договором.

Не прошло и суток после заявления Президента РФ, как последовала реакция европейских стран и Вашингтона. Зазвучали в основном заявления политического характера, а представитель американской администрации, помимо прочего, отметил, что Россия не имеет права приостановить или выйти из ДОВСЕ, так как сам договор такой возможности не предусматривает.

И ДОВСЕ, и Адаптированный договор являются многосторонними международными соглашениями в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года (далее — Венская конвенция). Оба соглашения предусматривают обязательную процедуру ратификации и вступают в силу через 10 дней после сдачи на хранение ратификационных грамот депозитарию всеми участниками.

ДОВСЕ ратифицирован всеми государствами-участниками, Адаптированный договор — лишь четырьмя странами (Россией, Украиной, Белоруссией и Казахстаном). Наша страна полностью выполнила все обязанности, не только предусмотренные ДОВСЕ, но и возложенные на нее Адаптированным договором, хотя с юридической точки зрения делать этого не обязана, поскольку соглашение не вступило в законную силу ввиду предписаний, содержащихся в самом документе.

Ни одно из соглашений не содержит положений, позволяющих стороне приостановить исполнение своих обязательств или выйти из него в одностороннем порядке. Невключение оговорки о такой возможности понятно: какой смысл в подписании документа, если любое из государств-участников вправе отказаться от взятых обязательств, тем самым ущемляя интересы других? Однако является ли отсутствие такой возможности в международном договоре абсолютным правилом?

Согласно Венской конвенции прекращение договора, его денонсация или выход из него участника могут иметь место только в результате применения положений самого договора или на основе применения Венской конвенции (п. 2 ст. 42). В соответствии с п. 1 ст. 56 договор, не содержащий положений о его прекращении и не предусматривающий денонсации или выхода из него, не подлежит денонсации. Выход из него не допускается, если:

· не установлено, что участники намеревались допустить возможность денонсации или выхода; или

· характер договора не предусматривает права денонсации или выхода.

Согласно ст. 60 Венской конвенции существенное нарушение многостороннего договора одним из его участников дает право:

· другим участникам — по соглашению, достигнутому единогласно, — приостановить действие договора в целом или в части или прекратить его либо: а) в отношениях между собой и государством, нарушившим договор, либо б) в отношениях между всеми участниками;

· любому другому участнику, кроме нарушившего договор государства, ссылаться на это нарушение как на основание для приостановления договора в целом или в части в отношении самого себя, если договор носит такой характер, что существенное нарушение его положений одним участником коренным образом меняет положение каждого участника в отношении дальнейшего выполнения им своих обязательств, вытекающих из договора.

Существенным нарушением будет нарушение положения, имеющего существенное значение для осуществления объекта и целей договора.

Поскольку ДОВСЕ не содержит положений, позволяющих выйти из него или приостановить его, сделать это можно на основе предписаний Венской конвенции. Она же содержит механизм, в определенных случаях позволяющий прекратить действие договора в целом или в части по единогласному соглашению участников или участнику многостороннего договора приостановить его действие в отношении самого себя при допущении существенного нарушения со стороны другого участника. Поскольку единогласное соглашение всех участников отсутствует, Россия обладает правом действовать в соответствии с последним вариантом.

Раздел V Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее — Закон)  посвящен прекращению и приостановлению действия международных договоров России. В силу оговорки в самом Законе его действие распространяется на международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства—продолжателя СССР. Поскольку ДОВСЕ предусматривает процедуру ратификации, Федеральное собрание РФ как орган, выражающий согласие на обязательность договоров для нашего государства, наделено полномочиями принять решение о приостановлении или прекращении действия международного договора.

В исключительных случаях, требующих принятия безотлагательных мер, Президент РФ  может приостановить действие международного договора с обязательным информированием об этом Совета Федерации и Государственной думы и внесением в Государственную думу проекта соответствующего решения (ст. 37 Закона). Президент РФ подписал Указ от 13.07.2007 № 872 «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров» и внес соответствующий законопроект в Государственную думу. В качестве обстоятельств, которые могут быть расценены как существенные нарушения обязательств по ДОВСЕ, что требуется в соответствии с предписаниями Венской конвенции (положения, имеющие существенное значение для осуществления объекта и целей договора), в справке, прилагаемой к Указу, в частности, названы уклонение Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии, Словакии и Чехии от оформления изменений в составе групп государств—участников ДОВСЕ в связи с присоединением этих стран к НАТО, а также негативным воздействием планируемого размещения обычных вооружений США на территориях Болгарии и Румынии на соблюдение «групповых» ограничений ДОВСЕ. Среди причин приостановления действия ДОВСЕ называется невыполнение Венгрией, Польшей, Словакией и Чехией обязательств по корректировке территориальных предельных уровней вооружений, а также отрицательное воздействие неучастия Латвии, Литвы и Эстонии в ДОВСЕ на выполнение российских политических обязательств о военной сдержанности на северо-западе России.

Нашим европейским партнерам дано 150 дней на ратификацию Адаптированного договора, в противном случае Россия выйдет из участия в ДОВСЕ. Представим, что события будут развиваться не по предложенному нами сценарию и российские власти примут решение о выходе из состава участников ДОВСЕ. Каким образом это может быть сделано с точки зрения внутреннего и международного права, ведь Венская конвенция не предусматривает такой возможности применительно к многостороннему договору, в котором отсутствует соответствующее положение?

Россия вправе оперировать к подпунктам «a» и «b» п. 1 ст. 62 «Коренное изменение обстоятельств» Венской конвенции, в соответствии с которыми на коренное изменение, произошедшее в отношении обстоятельств, существовавших при заключении договора, нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него, за исключением случаев, когда:

· наличие таких обстоятельств составляло основание согласия участников на обязательность для них договора; и

· последствие изменения обстоятельств коренным образом изменяет сферу действия обязательств, все еще подлежащих выполнению по договору.

В любом случае нельзя ссылаться на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения, если договор устанавливает границу или коренное изменение, на которое ссылается участник, является результатом нарушения этим участником либо обязательства по договору, либо иного международного обязательства, взятого им на себя по отношению к любому другому участнику.

В качестве обстоятельств, составлявших основание согласия сторон на обязательность для них договора, можно назвать существование на тот момент в течение нескольких десятилетий двух противоборствующих в военно-политическом и экономическом отношении блоков на европейском континенте — НАТО и ОВД. В условиях продолжающейся «холодной войны» заключение такого рода соглашения являлось средством военного сдерживания, которое создавалось посредством установления баланса количества вооруженных сил в Европе на востоке и на западе. Выполнив обязанности, участники НАТО и ОВД до минимума снижали возможность начала военных действий ввиду отсутствия численного превосходства в количестве вооружений, что было бы необходимо для ведения наступательной войны.

Окончание «холодной войны», распад СССР и ОВД повлекли перемены в военно-политической ситуации в Европе, что привело к нарушению баланса вооруженных сил на Западе и Востоке. Адаптированный договор был призван разрешить эти проблемы, снова вернув баланс в прежнее русло.

Сложилась ситуация, при которой Россия выполняет обязательства, обусловленные существовавшими ранее обстоятельствами. Несостоятельна ссылка европейских государств на невыполнение Россией договоренностей с Грузией, поскольку они носят двусторонний характер и юридически не связаны с Адаптированным договором. Последствия изменения военно-политической ситуации на европейском континенте меняют сферу действия обязательств, подлежащих выполнению по ДОВСЕ, требуют ее существенного пересмотра. Нежелание европейских партнеров ратифицировать Адаптированный договор, тем самым приспособив ДОВСЕ к новым реалиям, ставит под сомнение смысл участия России в этом соглашении и позволяет ссылаться на доктрину коренного изменения обстоятельств как на основание для выхода из него.

Таким образом, с точки зрения международного права и своего внутреннего законодательства Россия имеет все правовые основания не только для приостановления действия ДОВСЕ, но и для выхода из состава его участников.