Международно-правовой статус СНГ

О.Ж. САМАТОВ,

кандидат юридических наук, докторант Института государства и права РАН

Сложнейшие процессы глобализации породили ряд тенденций, обусловленных консолидированным стремлением некоторых групп государств противостоять разрушительным факторам, сопутствующим глобализации и  направленным на существенное ослабление государственного суверенитета (так называемое размывание государственных границ), а также на навязывание стандартов чуждого образа жизни и ценностей чужой культуры.

В условиях возрастающей глобализации межгосударственных отношений независимое государство обладает суверенитетом, носящим дуальный, «гибридный» характер: относительный — во внешнем измерении, абсолютный (т. е. полный) — во внутреннем. Исходя из этого нами предлагается следующая формулировка (точнее, формула) государственного суверенитета на современном этапе развития мирового сообщества: суверенитет государства — это относительная независимость во внешних отношениях и абсолютная самостоятельность внутри страны.

Другими словами, традиционное определение государственного суверенитета в условиях глобализации нуждается в корректировке, сущность которой заключается в том, что смысловое «расщепление» рассматриваемого понятия на внешний и внутренний суверенитет получает свое дальнейшее логическое развитие: внешний суверенитет характеризуется ярко выраженной относительностью, границы которой (в теоретическом и практическом контексте) лимитируются, с одной стороны, нейтралитетом, ведущим к изоляционизму и автаркии, а с другой — нивелированием традиционных признаков национального государства (вплоть до полной утраты национальной государственности); внутренний суверенитет (при условии усиления относительности внешнего) приобретает все более абсолютный характер, требующий полного контроля над ситуацией внутри страны, полной самостоятельности.

Развивая содержание тезиса о дуальной природе государственного суверенитета, следует отметить, что этот феномен позволяет современным государствам в процессе участия в различных интеграционных объединениях «суммировать» относительные суверенитеты, что в конечном итоге дает толчок развитию синергетического эффекта консолидированного суверенитета всего интеграционного объединения во внешнем измерении. На основании этого мы предлагаем ввести в научный оборот термин «консолидированный суверенитет» межгосударственного интеграционного объединения различного уровня (регионального, общеконтинентального и т. п.).

Перенося суть изложенного на интеграционную модель СНГ, можно говорить о том, что в рамках международной региональной организации нового типа государства — члены Содружества «суммировали» свои относительные (внешние) суверенитеты и получили синергетический эффект консолидированного относительного внешнего суверенитета, который играет весьма существенную имиджевую роль в процессе восприятия СНГ мировым сообществом.

В контексте обострившихся в последнее время взаимоотношений государств — членов Содружества этот подход к определению правового статуса СНГ представляется наиболее конструктивным. В этой связи развитие и совершенствование международно-правового регулирования межгосударственных отношений в СНГ должно базироваться на результатах комплексного научного исследования сложившейся системы.

В отечественной юридической литературе развернулась дискуссия по поводу определения сущности, т. е. международно-правовой природы Содружества. Словарь-справочник по международному праву дает следующее определение СНГ: «Содружество Независимых Государств (СНГ) — межгосударственное объединение, созданное на основе соглашения об образовании Содружества Независимых Государств...»[1]. С нашей точки зрения приведенное определение носит слишком общий характер. Действительно, само название «Содружество Независимых Государств» свидетельствует о том, что это межгосударственное объединение, однако оно не содержит логического определения понятия, не позволяет детализировать ключевые смысловые компоненты.

Думается, что в первую очередь необходимо определить семантику слова «содружество». Различные словари толкуют его как синоним слова «союз»[2], откуда следует, что словосочетание «Содружество Независимых Государств» будет идентичным словосочетанию «Союз Независимых Государств». А если это действительно так, тогда создатели СНГ в свое время, видимо, сознательно пошли на замену слова «союз» словом «содружество», поскольку первое, с их точки зрения, несло в себе определенный негативный оттенок.

Таким образом, понятие «содружество» в полной мере является синонимом понятия «союз». Тогда возникает вопрос: почему латинское понятие «confederatio» (конфедерация, союз, объединение) нельзя рассматривать в качестве одного из вариантов определения СНГ? Ведь тот же словарь-справочник трактует понятие «конфедерация» как «союз государств, при котором входящие в него государства сохраняют свой суверенитет в полном объеме»[3]. Разве государства — участники Содружества Независимых Государств не сохраняют свой суверенитет в полном объеме?

Е.Г. Моисеев приводит различные точки зрения на проблему правового статуса Содружества[4], и среди них такие, согласно которым СНГ является «обыкновенной конфедерацией». На наш взгляд, определение СНГ, данное Е.Г. Моисеевым[5], не в полной мере раскрывает международно-правовую сущность Содружества, поскольку формулировка «региональная международная организация» слишком обтекаема и не точно передает основное содержание рассматриваемого понятия.

Думается, в настоящее время Содружество Независимых Государств правильнее было бы назвать квазиконфедерацией[6]. Почему? Да потому, что большинство признаков конфедерации[7] совпадает с теми признаками, которыми обладает Содружество Независимых Государств.

Более того, СНГ представляет собой союз государств с весьма широкой сферой совместной деятельности, включающей внешнюю политику, коллективную безопасность и оборону. К данным классически присущим конфедерации сферам совместной деятельности необходимо добавить и область экономики. Кроме того, в процессе практической деятельности СНГ было создано большое количество координирующих органов. Содружество относится к той же категории, что и международные межправительственные организации (т. е. является производным от воли создавших его государств). Международная правосубъектность СНГ составляет его главное свойство, неотъемлемый атрибут существования. Эта правосубъектность не нуждается в дополнительном признании со стороны третьих государств или со стороны иных международных организаций.

Однако признание СНГ квазиконфедерацией вовсе не означает позитивной или негативной оценки уровня институционного оформления отношений между государствами-участниками, а также фактического состояния дел в Содружестве. Невозможно отрицать, что в основополагающих соглашениях о создании Содружества содержится ряд положений, позволяющих вести речь о том, что СНГ присущи определенные конфедеративные начала. В первую очередь оно представляет собой объединение, созданное для достижения определенных общих (совместных) целей. Содружество координирует действия государств-членов в ряде направлений их деятельности, тем самым в некоторой степени ограничивая суверенитет входящих в него государств, и  соглашения СНГ могут быть расторгнуты исключительно по воле его членов.

Конфедерация, согласно упомянутому словарю-справочнику,  сочетает в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации. В настоящее время в мире существует только одно образование, обладающее признаками конфедерации, — Европейский союз. В разное время конфедерациями были Австро-Венгрия (до 1918 года), Швеция и Норвегия (до 1905 года), США (с 1781 по 1789 год), Швейцария (с 1815 по 1848 год). С 1958 по 1961 год конфедерацию составляли Египет и Сирия, с 1982 по 1989 год — Гамбия и Сенегал[8].

Содружество в широком смысле слова представляет собой синтез различных видов связей. Для определения этого понятия желательно было бы опираться на уставные положения СНГ, и таковые должны содержаться исключительно в основополагающих документах, принятых всеми двенадцатью участниками Содружества при помощи консенсуса. Однако ни одного такого документа в рамках СНГ нет. Это относится даже к Соглашению о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. (Правда, Верховный Совет Украины при ратификации этого соглашения 10 декабря 1991 г. сделал целый ряд оговорок, в том числе принципиального характера. Более того, в текст соглашения в одностороннем порядке были внесены изменения.) Нет таких положений ни в Уставе СНГ, ни в Договоре об Экономическом союзе СНГ, ни  в Договоре о коллективной безопасности стран — участниц СНГ.

Устав СНГ[9] по своей правовой природе является многосторонним договором стран-членов, которые выразили желание закрепить сложившуюся практику экономического, военно-политического и научно-технического взаимного сотрудничества и решимость в дальнейшем всесторонне развивать сотрудничество в других областях. Цели учредительных договоров и Устава СНГ выражают интересы народов заключивших их государств-членов. Создавая юридическую основу для дальнейшего развития дружбы, сотрудничества в различных областях и взаимной помощи государств СНГ, международные договоры являются гарантией независимости этих государств.

Статья 1 Устава СНГ гласит: «Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права.

Содружество служит дальнейшему развитию и укреплению отношений дружбы, добрососедства, межнационального согласия, доверия, взаимопонимания и взаимовыгодного сотрудничества между государствами-членами.

Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями»[10].

Таким образом, в ключевой статье Устава СНГ ничего не сказано о том, что Содружество представляет собой международную организацию, является субъектом международного права, правомочным заключать международные договоры. Однако в процессе своей практической деятельности СНГ заключает подобного рода договоры, в частности, Соглашение между СНГ и Республикой Беларусь об условиях пребывания Исполнительного секретариата СНГ на территории Республики Беларусь, а также соглашения о сотрудничестве с рядом секретариатов других международных организаций. Кроме того, следует подчеркнуть, что Содружество было создано по волеизъявлению суверенных и равноправных государств при помощи заключения соответствующего международного договора, придающего самой сущности рассматриваемого объединения международно-правовую основу, являющуюся предметом регулирования международного права.

Сложность ситуации с дефиницией «Содружество Независимых Государств» усугубляется еще и тем обстоятельством, что общепризнанного определения понятия «международная межправительственная организация» в настоящий момент не существует. Квинтэссенция многочисленных доктринальных определений этого понятия включает следующие основные элементы:

· это должно быть объединение суверенных государств;

· данное объединение должно быть учреждено договором межгосударственного характера на постоянной основе;

· объединение обязательно должно иметь постоянные органы;

· объединение должно быть наделено международной правосубъектностью;

· объединение должно действовать для достижения совместных целей в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Многолетняя (14 лет) практическая деятельность Содружества (было принято более тысячи документов международного характера, создано несколько десятков координирующих органов, проведено большое количество встреч на высшем уровне) доказала, что СНГ является международной (межгосударственной, межправительственной) организацией, жизненно важные интересы которой лежат в соответствующем регионе мира и международно-правовую природу которой можно охарактеризовать одним емким понятием —«квазиконфедерация».

С нашей точки зрения, содержащаяся в ст. 1 Устава СНГ формулировка, гласящая о том, что Содружество «...не обладает наднациональными полномочиями», требует особого уточнения.

Известно, что уже с момента образования СНГ консенсуальный способ принятия решений вошел в практику в качестве основополагающего принципа деятельности всех органов Содружества. Так, ст. 23 Устава СНГ гласит о том, что «решения Совета глав государств и Совета глав правительств принимаются с общего согласия — консенсусом. Любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения»[11].

Таким образом, консенсус возможно определить как метод принятия решения, при котором отсутствует официальное возражение хотя бы одного из государств-участников, выдвигаемое им в качестве представляющего препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу.

А.В. Куликов, говоря о методах принятия решений в международных организациях, отмечает, что любое государство — участник такой организации до введения в действие процедуры консенсуса может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе и таким образом отказаться от участия в обсуждении и вынесении решения по этому вопросу, что, по общему правилу, не может служить препятствием для принятия решения[12].

Наделение сторон подобным правом является существенным новшеством в понятии консенсуса (это право было унаследовано от экономических организаций бывших социалистических стран, в которых аналогичный порядок применялся в рамках метода единогласия). Данное положение не ущемляет ничьих прав, ибо все стороны презюмируются заинтересованными и согласие их обязательно для одобрения решения до тех пор, пока они сами добровольно и по своей инициативе не заявят о противном. А.В. Куликов замечает также, что в соответствии с данной концепцией консенсуса круг государств, для которых принятое таким образом решение обязательно, последовательно сокращается до того количества государств, которое явно или молча с решением согласились («решение обязательно для всех государств-участников, участвовавших в его принятии»). На те государства, которые отказались от этого участия, решение не распространяется.

К сожалению, форма, в которой государство-участник может заявить о своей незаинтересованности, не регламентирована, очевидно, именно поэтому многие решения, принимаемые, например, Советами глав государств и глав правительств, оформляются так же, как и международные договоры, т. е. «подписываются главами государств или главами правительств, в них указывается, какие государства это решение не подписали либо сформулировали оговорки и в чем их суть»[13]. (Заметим, что формулирование оговорок государств к решениям, принятым консенсусом, не предусмотрено. Если же такой факт все-таки имеет место, то оговорки не признаются таковыми, а считаются либо заявлениями общего характера, либо выражением незаинтересованности государства в решении в какой-либо его части, или же эти оговорки объявляются «несовместимыми с объектом и целью международной договоренности».)

А.В. Куликов также пишет о том, что новшеством в мировой практике является и законодательное закрепление в СНГ приоритетности совместных решений, принятых на основе консенсуса, в качестве одного из принципов межгосударственных отношений как внутри Содружества, так и с государствами  за его пределами[14].

А.В. Куликов определяет консенсус как метод разработки и принятия решения без проведения голосования, представляющий собой процедуру достижения общего согласия, выражающегося в отсутствии формально внесенных возражений  со стороны любого участника по существу рассматриваемого вопроса[15]. Особо подчеркивается, что выработка взаимоприемлемого решения осуществляется путем согласования позиций при помощи различных согласительных процедур, разного рода дискуссий, переговоров и неофициальных консультаций. Принятые таким образом документы обязательны и обладают высшей силой для всех участников форума. В случае невозможности достижения общего согласия (в качестве крайней меры), несоблюдения особых требований, предусмотренных правилами процедуры в отношении данной формы волеизъявления государств, или по соответствующему требованию любого полноправного участника вопрос ставится на голосование или передается в вышестоящий орган.

Консенсус — понятие неоднозначное, многообразно воплощающееся в практической деятельности международных организаций и конференций, каждая из которых вносит какие-либо новшества или сообщает определенные особенности конкретной модели данного метода. Следует согласиться с А.В. Куликовым в том, что в Содружестве консенсус выступает в качестве главного принципа работы всех органов и ключевые особенности этого принципа — право сторон заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе (что не является препятствием для принятия решения) и недопустимость формулирования оговорок к таким решениям, а также признание их приоритетности[16].

В результате напрашивается вывод, что формулировка ст. 1 Устава СНГ, гласящая о том, что Содружество «...не обладает наднациональными полномочиями», носит условный характер. С одной стороны, Содружество действительно не обладает наднациональными полномочиями в том смысле, что объединение (как общее) не может диктовать (навязывать) свою волю государству — члену СНГ (как части указанного общего). Однако в результате применения консенсуального механизма в процессе принятия решений, которые (после момента их принятия) становятся обязательными для всех членов Содружества, СНГ в действительности приобретает (и реализует!) наднациональные полномочия.

По нашему мнению, наблюдается уникальное в международно-правовой практике явление, когда в основополагающем документе (Уставе) международной организации декларируется тезис об отсутствии наднациональных полномочий, а в реальности при помощи консенсуса достигается обратное. Следовательно, опыт СНГ дает весьма ценный материал для осмысления того, что консенсус как метод принятия решений в международных организациях еще не исследован с исчерпывающей полнотой на теоретическом уровне и, думается, потенциальные возможности данного метода еще не в полной мере использованы в урегулировании взаимоотношений субъектов международного права.

Углубление партнерства в рамках СНГ идет в русле общемировых тенденций и отвечает национальным интересам государств-участников. Очевидно, что процесс этот длительный, сложный и многообразный и параметры его определяются степенью заинтересованности участников в тех или иных формах взаимодействия. В частности, касаясь концептуального положения об обеспечении инвестиционного климата для развития предпринимательства, в том числе деловых структур негосударственных форм собственности, мы предлагаем позиционировать данный процесс в контексте использования потенциала государственно-частного партнерства.

Сущность государственно-частного партнерства заключается во взаимодействии государства и частного сектора в сфере экономики, базовой чертой которого является сбалансированность интересов, прав и обязательств сторон, а также консолидация их активов при четко выраженной общественной направленности поставленных целей  и решаемых задач.

Одной из наиболее развитых и перспективных форм государственно-частного партнерства в ходе экономической интеграции в пределах СНГ является концессионная модель. Особый импульс для развития концессионных форм экономического взаимодействия в пределах Содружества (особенно на двусторонней основе) призван придать вступивший в силу в январе 2006 года Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

Суть концессионного механизма состоит в том, что государство (концедент) передает частному сектору (концессионеру) во временное владение и пользование имущество, являющееся собственностью концедента, при обязательном условии инвестирования концессионером в целях качественного улучшения передаваемого имущества или создания нового имущества. За право распоряжения таким имуществом концессионер уплачивает концеденту так называемую концессионную плату. Концессионное соглашение реализуется на возвратной основе, т. е. после окончания срока соглашения имущество возвращается собственнику. Собственность концедента передается концессионеру для осуществления последним того вида деятельности, для которого и предназначено передаваемое имущество, либо, как правило, для реализации вида деятельности, являющегося прерогативой концедента (например, производство психотропных препаратов или наркотических веществ).

С нашей точки зрения, концессия как форма сотрудничества государств Содружества относится к группе форм взаимодействия, связанных непосредственно с совместной инвестиционной деятельностью. К этой группе можно также отнести:

· межгосударственные целевые комплексные программы и проекты, носящие инвестиционный характер;

· соглашения о разделе продукции (СРП);

· международный лизинг.

Безусловно, каждая из приведенных форм имеет свою специфику, и разумное и гибкое использование таких форм может обеспечить в одних случаях скорейшее получение необходимых финансовых ресурсов (концессионные соглашения), в других — форсированное освоение выпуска новой конкурентоспособной продукции без значительных первоначальных затрат, а иногда и развитие перспективных направлений промышленного производства (межгосударственные программы и проекты).

Думается, что в перспективе организационно-структурное развитие Содружества пойдет по пути тяготения к федерации, однако очевидно, что определенная часть государств — членов СНГ выйдет из состава Содружества (свидетельство тому — заявление Туркменистана как ассоциированного члена и ряд высказываний официальных лиц Грузии и Украины).

Однако заслуга СНГ в том, что размежевание бывших союзных республик прошло упорядоченно и не вызывало глубоких геополитических потрясений, несомненна. Содружество выступило структурообразующим фактором создания принципиально новых межгосударственных отношений, таких как Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Единое экономическое пространство (ЕЭП), Организация Центральноазиатского сотрудничества (ОЦАЭС) и других, образованных на основе норм и принципов международного права при сохранении складывавшейся веками дружбы народов государств-участников.

Библиография

1 Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Международное право. Словарь-справочник / Под общ. ред. В.Н. Трофимо-ва. — М., 1997. С. 302.

2 «Содружество — дружеское единение, союз». (См.: Современный толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. — М., 2004. С. 770); «Союз — тесная связь, дружба, условное согласие... Союзные державы... жить союзно — в согласии, в дружбе». (См.: Даль В.И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. — М., 2000. С. 614.)

3 Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 111.

4 Моисеев Е.Г. Указ. соч. С. 54—60.

5 Е.Г. Моисеев считает, что «...Содружество Независимых Государств является региональной международной организацией» (см.: Моисеев Е.Г. Указ. соч. С. 58, 60). Однако, по нашему мнению, это дефиниция, которая «лежит на поверхности», поскольку сам же Е.Г. Моисеев приводит в своей работе факт предоставления (при помощи резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 48/237) СНГ статус наблюдателя ООН именно в качестве международной региональной организации (см. там же)).

6 Квази... (от лат. quasi) — якобы, как-будто, часть сложных слов, соответствующая по значению словам «мнимый», «почти», «близко». (См.: Универсальный энциклопедический словарь. — М., 2000. С. 557—558.)

7 Для конфедерации характерны признаки, перечисленные в словаре-справочнике В.Н. Додонова, В.П. Панова, О.Г. Румянцева (С. 112).

8 См.: Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 111.

9 Устав Содружества Независимых Государств // Содружество. 1993. № 1 (9). С. 23—27; Бюллетень международных договоров. 1994. № 1. С. 4—14; Международные акты о правах человека: Сб. документов / Сост. В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева. 2-е изд., доп. — М., 2002. С. 834—843.

10 Устав Содружества Независимых Государств // Международные акты о правах человека: Сб. документов... С. 834.

11 Устав Содружества Независимых Государств // Международные акты о правах человека: Сб. документов... С. 839.

12 См.: Куликов А.В. Методы принятия решений в международных организациях и на международных конфедерациях // Московский журнал международного права. 2000. 3 (39). С. 204.

13 См.: Куликов А.В. Указ. ст. С. 205.

14 См.: Куликов А.В. Указ. ст. С. 205.

15 Там же.

16 Там же.