Международно-правовые аспекты регулирования деятельности по «удобрению» океана и принцип предосторожноcти

УДК 341.225 

Страницы в журнале: 122-126

М.А. РЫЛОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. mkoss@yandex.ru

Принцип предосторожности, сопутствующий сотрудничеству государств в области борьбы с изменением климата, стал основой для правовой оценки деятельности по фертилизации океана. Этот правовой подход, воспринятый рядом международных органов, ведет к созданию новых ограничений для свободы научных исследований, закрепленной Конвенцией ООН по морскому праву, в частности тех, которые исходят от толкования Лондонской конвенции 1972 года и Протокола к ней.

Ключевые слова: принцип предосторожности, охрана окружающей среды, фертилизация океана.

International Legal Issues of Activity on Fertilization of the Ocean and Principle of Precaution

Rylova M.

Principle of precaution accompanying cooperation of the states in the field against climate change became a basis for a legal assessment of activity on an ocean fertilization. This legal approach apprehended by a number of the international bodies, conduct to creation of new restrictions of freedom of scientific research consolidated by the United Nations Convention on the Law of the Sea, in particular what proceed from interpretation of the London Convention and the Protocol to it.

Keywords: principle of precaution, environmental protection, fertilization of the ocean.

Уже несколько десятилетий одним из направлений межгосударственного сотрудничества в области охраны окружающей среды является борьба с изменением климата. Практически одновременно с появлением этого направления в международном праве охраны окружающей среды начинает закрепляться берущий начало в Германии принцип предосторожности[1]. Озабоченность мирового сообщества проблемой климатических изменений влечет развитие идей и технологий, направленных на устранение неблагоприятных последствий деятельности человека, в частности уменьшение выброса парниковых газов. Киотский протокол 1997 года пока не получил существенного развития, в то же время научные технологии предлагают обществу варианты решения проблем с климатом, оценить последствия применения которых не всегда возможно.

В средствах массовой информации можно встретить сообщения о проводимых климатических экспериментах. Так, в 2012 году у берегов Канады был проведен крупный эксперимент: сброс в океан 100 тыс. т железа с целью искусственного «удобрения» расположенного в 300 км от западного побережья Канады участка Тихого океана и форсированного размножения планктона в этом районе[2]. Оценить такую деятельность затруднительно не только с точки зрения последствий для природы и человека, но и с правовых позиций. В то же время ситуация с подобной деятельностью продемонстрировала, что принцип предосторожности в международном праве охраны окружающей среды отнюдь не является абстрактной идеей, имеющей декларативное значение, а составляет практическую норму поведения, применяемую международными органами и государствами в определенных случаях. Прежде всего приверженность этому принципу выражает Организация Объединенных Наций (далее — ООН) и ее специализированные учреждения. В частности, ООН уже демонстрировала применение предосторожности в ситуации с дрифтерным промыслом, когда было принято более десятка резолюций[3], направленных на введение моратория на эту деятельность в южной части Тихого океана, и это имело определенный положительный эффект.

По своему значению этот принцип близок к принципам, обязывающим государства предпринимать в ситуации, угрожающей причинением серьезного вреда, превентивные действия: оценивать воздействие на окружающую среду; консультироваться с государствами, если существует вероятность неблагоприятных последствий для окружающей среды; принимать меры по предупреждению и прекращению вреда и т. п. Однако все же понятие принципа предосторожности нужно отделять от принципов превентивного значения. Перечисленные превентивные действия государств осуществляются в ситуации, когда угроза наступления неблагоприятных последствий деятельности является доказанной, определенной. Особенность следования принципу предосторожности состоит в том, что рассматривается ситуация, когда наступление значительного вреда не является доказанным, т. е. этот принцип относится к ситуации научной неопределенности относительно последствий осуществляемой деятельности.

Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 года определила этот принцип в качестве принципа окружающей среды и развития: «В целях защиты окружающей среды государства в зависимости от своих возможностей широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве предлога или отсрочки принятия эффективных с точки зрения затрат мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды»[4]. Приверженность этому принципу была подтверждена в 2012 году на Конференции Генеральной Ассамблеи ООН «Рио +20», принявшей резолюцию «Будущее, которое мы хотим»[5] (далее — Резолюция «Будущее, которое мы хотим»).

Принцип предосторожности был отражен в ст. 3 Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 29 мая 1992 г.: «Сторонам следует принимать предупредительные меры в целях прогнозирования, предотвращения или сведения к минимуму причин изменения климата и смягчения его отрицательных последствий. Там, где существует угроза серьезного или необратимого ущерба, недостаточная научная определенность не должна использоваться в качестве причины для отсрочки принятия таких мер, учитывая, что политика и меры, направленные на борьбу с изменением климата, должны быть экономически эффективными для обеспечения глобальных благ при наименьших возможных затратах…»[6]

Исключительно принципу предосторожности был посвящен рапорт, подготовленный и опубликованный в рамках Международной Комиссии по этическим и научным знаниям и технологии (COMEST) ЮНЕСКО (2005)[7]. В документе ЮНЕСКО принято следующее определение принципа предосторожности: когда деятельность человека может привести к нравственно недопустимому вреду, который является научно вероятным, но неопределенным (сомнительным), должны быть приняты меры для избежания или уменьшения этого вреда.

К нравственно недопустимому вреду относится вред, причиняемый людям или окружающей среде, который:

— угрожает человеческой жизни или здоровью, или

— является серьезным и действительно необратимым, или

— является несправедливым по отношению к настоящим или будущим поколениям, или

— наносится без соответствующего рассмотрения прав человека или тех прав, которые им затронуты.

Суждение о вероятности наступления вреда основывается на научном анализе. Неопределенность (неуверенность в наступлении вреда) не может быть ограничена причинной связью или границами возможного вреда.

Действия или вмешательство, которые предприняты прежде, чем вред произойдет, должны быть направлены на уменьшение или избежание вреда. Они должны быть пропорциональны серьезности потенциального вреда, соотнесены с положительными и отрицательными последствиями и моральной оценкой как действия, так и бездействия. Выбор действия должен быть результатом применения принципа участия[8].

Определение, выработанное ЮНЕСКО, характеризуется, во-первых, тем, что оно освещает принцип предосторожности в самом широком качестве, т. е. по отношению к окружающей среде и к людям, в том числе к будущим поколениям. Во-вторых, понятие предосторожности базируется не только на юридических и научных критериях, но и на моральных, что выражается в таких словосочетаниях, используемых в документе, как «нравственно недопустимый вред», «моральная оценка действий/бездействия».

Вышеупомянутый способ влияния на климат — фертилизация («удобрение») океана — стал объектом правовой и моральной оценки международным сообществом этой деятельности. Организация Объединенных Наций вновь прибегла к практике призвания государств применять принцип предосторожности, как и в случае с дрифтерным промыслом. В Резолюции «Будущее, которое мы хотим» ООН выразила свою озабоченность по поводу потенциального воздействия на окружающую среду «удобрением» океана и выразила решимость и далее подходить к проблеме «удобрения» океана с величайшей предусмотрительностью в соответствии с принципом предосторожности.

Хотя по этому вопросу ООН не приняла такого объема документов, как в случае с дрифтерными сетями, проблема эта активно рассматривается в соответствующих специализированных учреждениях ООН, в ЮНЕСКО и Международной морской организации, а также на межправительственных встречах по вопросам сохранения биоразнообразия.

В 2008 году девятая Конференция сторон Конвенции по сохранению биоразнообразия 1992 года, озабоченная малой научной исследованностью последствий от проведения «удобрения» океана, призвала «обеспечить в соответствии с осмотрительным подходом, чтобы мероприятия по удобрению океана не проводились, пока не будет разработана адекватная научная основа для обоснования таких мероприятий, включая оценку соответствующих рисков, и не будет внедрен глобальный прозрачный и эффективный контроль и регулирующие механизмы для данных мероприятий, за исключением небольших научно-исследовательских проектов в прибрежных водах. Такие исследовательские проекты следует утверждать только в тех случаях, когда их проведение оправдано необходимостью сбора конкретных научных данных, при этом следует проводить тщательную предварительную оценку потенциального воздействия таких исследовательских проектов на морскую среду и обеспечивать их жесткий контроль, причем их не следует использовать для формирования углеродной компенсации и торговли ею или в любых других коммерческих целях»[9]. Безусловно, решение Конференции не может юридически обязать государства к определенному поведению, однако они должны придерживаться норм права, к которым выражают свою приверженность, в частности положений международного права в отношении охраны окружающей среды.

На одиннадцатой Конференции сторон Конвенции по сохранению биоразнообразия 1992 года (далее — Конференция) проблема подверглась более детальному рассмотрению, были определены «Методы геоинженерии по управлению климатом»[10]. Данный документ примечателен тем, что определяет ряд допустимых методов геоинженерии по управлению климатом:

a) любые технологии, которые преднамеренно снижают солнечную инсоляцию или увеличивают улавливание углерода из атмосферы в больших масштабах и которые могут влиять на биоразнообразие (за исключением улавливания и хранения углерода из ископаемых видов топлива, когда двуокись углерода улавливается до ее выброса в атмосферу) (решение X/33 Конференции);

b) преднамеренное воздействие на планетарную среду, характер и масштаб которого призваны обеспечивать противодействие антропогенному изменению климата и/или его последствиям (UNEP/CBD/SBSTTA/16/10)[11];

c) преднамеренную широкомасштабную манипуляцию планетарной средой (32-я сессия Межправительственной группы по изменению климата);

d) технологические усилия по стабилизации климатической системы путем прямого вмешательства в энергетический баланс Земли в целях снижения глобального потепления (четвертый оценочный доклад Межправительственной группы по изменению климата)[12].

Что касается фертилизации океана, то она не входит в этот список методов, в отношении нее Конференция настоятельно рекомендует придерживаться принципа предосторожности.

Международно-правовое регулирование проведения сбросов в море на современном этапе осуществляется разработанными в рамках Международной морской организации Конвенцией по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года (далее — Лондонская конвенция), а также Протоколом к ней 1996 года (далее — Протокол), дополняющим ее положения и призванным в конечном счете ее заменить. Участниками Лондонской конвенции являются 87 государств, в том числе Российская Федерация. Протокол вступил в силу 24 марта 1996 года, в нем участвует 42 государства, Россия пока к нему не присоединилась.

Возникает вопрос, подпадает ли деятельность по «удобрению» океана под регулирование Лондонской конвенции и Протокола?

Согласно научному резюме[13], подготовленному Межправительственной океанографической комиссией ЮНЕСКО, фертилизация океана представляет собой крупномасштабное насыщение океана железом или другим веществом с целью увеличить рост планктона, который, в свою очередь, потребляя двуокись углерода из воздуха, уменьшает его количество в атмосфере. Таким образом, это один из методов геоинженерии, направленный на борьбу с изменением климата, а именно уменьшение присутствия в атмосфере CO[14], считающегося основным газом, вызывающим парниковый эффект.

Лондонская конвенция и Протокол регулируют осуществление сбросов, загрязняющих морскую среду, в море или их сжигание. Под сбросом понимается любое преднамеренное удаление, а также помещение на хранение в море отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций; преднамеренное захоронение в море самих судов, летательных аппаратов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций; а также любое оставление или опрокидывание на месте платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций с единственной целью преднамеренного удаления. Сброс не включает удаление в море отходов или других материалов, являющихся результатом нормальной эксплуатации, помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит целям Лондонской конвенции и Протокола; оставление в море материалов (например, кабелей, трубопроводов и устройств для исследования моря), помещенных для целей иных, чем их простое удаление, удаление или помещение на хранение отходов или других материалов. Также не регулируется Лондонской конвенцией и Протоколом удаление отходов или других материалов, непосредственно получаемых или возникающих в связи с разведкой, разработкой и связанной с ними переработкой в море минеральных ресурсов морского дна. Под отходами или другими материалами понимаются материалы и вещества любого рода, формы и описания.

Таким образом, несмотря на то что введение железа в водную толщу подпадает под понятие отхода, все же из Лондонской конвенции и Протокола отнюдь не следует, что такое введение будет сбросом в соответствии с определениями, данными в них. Сброс, как было указано выше, не включает помещение в море материалов и веществ с целями иными, чем их простое удаление, при условии только, что это не противоречит целям Лондонской конвенции и Протокола. Эта последняя важная оговорка связана с целями этих документов — предотвращением загрязнения моря.

Понятие загрязнения дано в Лондонской конвенции и Протоколе и означает привнесение, прямо или косвенно, в результате деятельности человека отходов или других материалов в море, которое приводит или может привести к таким пагубным последствиям, как вред живым ресурсам и морским экосистемам, опасность для здоровья человека, создание помех для деятельности на море, в том числе для рыболовства и других правомерных видов использования моря, снижение качества используемой морской воды и ухудшение условий отдыха.

Таким образом, проблема распространения действия Лондонской конвенции и Протокола на деятельность по «удобрению» океана зависит в целом от осознания тех последствий, которые наступят при осуществлении этих геоинженерных мероприятий. Учитывая недостаточную научную осведомленность по этому существенному вопросу, невозможно определить, могут ли применяться эти международные договоры к фертилизации. В таком случае проблема распространения норм Лондонской конвенции и Протокола может быть решена политическим усмотрением и толкованием документов сторонами.

Для выработки ответа на этот вопрос важное значение имеет ст. 3.1 Протокола, которая предусмотрела применение принципа предосторожности: «При осуществлении настоящего протокола Договаривающиеся стороны в части защиты окружающей среды от сброса отходов или других материалов применяют подход, основанный на принципе предосторожности, посредством которого принимаются соответствующие предупредительные меры, если есть основания полагать, что отходы или другие материалы, привносимые в морскую среду, могут причинить вред, даже если нет неопровержимых доказательств наличия причинной связи между исходными компонентами загрязнения и их последствиями»[14].

В 2008 году на тридцатом Консультативном совещании договаривающихся сторон Лондонской конвенции и третьем Совещании сторон Протокола к ней[15], стороны согласились, что деятельность по «удобрению» океана будет подпадать под действие этих документов и, следовательно, не может считаться свободной. Как представляется, решение это носит не окончательный характер, а связано с состоянием современных научных знаний и может быть изменено вместе с накоплением необходимой информации. Запрет на осуществление этой деятельности не распространяется  на  исследовательские действия. Что касается научных мероприятий, то они должны быть «законными научными исследованиями» и должны оцениваться на индивидуальной основе с использованием оценочных критериев, разработанных в рамках сотрудничества по Лондонской конвенции и Протоколу.

В 2010 году были подготовлены в рамках Международной морской организации оценочные критерии для научных исследований, применяющих фертилизацию океана[16]. Схематически деятельность по оценке предлагаемых научных проектов сводится к двум основным этапам: первоначальной оценке и экологической оценке. Первоначальная оценка определяет, подпадает ли предлагаемая деятельность под определение «удобрения» океана и имеет ли соответствующие научные атрибуты (т.е. решает задачи в области научных знаний, опирается на научные методы, не преследует экономической выгоды, результаты публикуются в соответствующих научных журналах и т. п.).

Экологическая оценка включает в себя несколько составляющих. Постановка проблемы направлена на описание планируемой деятельности и установление границ осуществляемой оценки. Выбор места и описание излагают критерии, используемые для выбора места осуществления проекта и данные, необходимые для описания физических, геологических и химических условий в предполагаемом месте. Описание движения и судьбы веществ, добавленных или перераспределенных в морской среде и оценка влияния деятельности по «удобрению» океана на морскую среду с учетом краткосрочного и долгосрочного эффекта закрепляют различные факторы, имеющие значение для оценки возможного влияния на морскую среду. Характеристика рисков заключается в представлении информации, необходимой для оценки вероятности наступления неблагоприятных последствий и масштабов этих последствий. Последняя составляющая процесса экологической оценки представляет собой оценку разработанных стратегий для минимизации рисков и управления ими, включая деятельность по смягчению последствий и планирование действий при возникновении непредвиденных обстоятельств. Этот элемент экологической оценки выражает принцип предосторожности, так как он направлен на уменьшение и предотвращение потенциально возможных рисков от планируемой деятельности.

По результатам первоначальной и экологической оценки составляется решение о том, что предполагаемая научная деятельность является правомерными научными исследованиями («legitimate scientific research») и она не противоречит целям Лондонской конвенции и Протокола.

Оценка на соответствие проводится самими государствами, но о ней должен быть информирован Секретариат Лондонской конвенции и Протокола с приложением соответствующих документов.

Таким образом, принцип предосторожности в процессе его развития в практике международных отношений по окружающей среде взаимодействует с признанной свободой открытого моря — свободой морских научных исследований. Как свобода рыболовства, свобода судоходства и другие, свобода морских научных исследований перешла из состояния абсолютной свободы в состояние регулируемого права. Самые общие ограничения, предусмотренные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года: проведение исключительно в мирных целях, использование надлежащих научных методов и  средств без создания неоправданных помех другим правомерным видам использования моря, проведение с соблюдением всех относящихся к делу правил, включая меры по защите и сохранению морской среды (ст. 240), — развиваются и детализируются в международной практике. В данном случае при участии принципа предосторожности была создана категория «неправомерных научных исследований» в море, т. е. тех, которые не соответствуют целям Лондонской конвенции и Протокола.

С одной стороны, принцип предосторожности может становиться в определенной мере преградой для проведения научных исследований, но, с другой стороны, его цель иная, она выражается в том, чтобы выполнять предохранительную функцию — защищать общество от опасных экспериментов.

Библиография

1 О том, что истоки принципа предосторожности находятся в Германии, указывается в ряде источников, например: Bettati M. Le droit international de l’environnment. — 2012. P. 182; Витцум В.Г. и др. Международное право. — М., 2011. С. 589.

2 URL: http://www.unesco.org/new/ru/mediaservices/singleview/news/ocean_fertilization_we_cannot_afford_to_gamble_with_the_ocean

3 См., например: резолюции A/RES/44/225, A/RES/46/215, A/RES/50/25.

4 Принцип 15 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. Действующее международное право. Т. 3. — М., 1997. С. 687—692.

5 URL: ://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/476/12/PDF/N1147612.pdf?OpenElement

6 Рамочная конвенция ООН об изменении климата // Бюллетень международных договоров. 1996. № 12.

7 См.: The Precautionary Principle. COMEST, UNESCO. 2005.

8 Пер. с англ. наш. — Рылова М.А.

9 URL: http://www.cbd.int/decisions/cop/?m=cop-09

10 UNEP.CBD.COP.DEC.XI.20 от 20 декабря 2012 года.

11 Исключая улавливание и аккумуляцию углерода из ископаемого топлива у источника, когда двуокись углерода улавливается до ее выброса в атмосферу, и исключая также мероприятия, связанные с лесами.

12 Отмечая, что данное определение включает управление солнечной радиацией, но не охватывает других методов геоинженерии.

13 Assessment Framework for Scientific Research Involving Ocean Fertilization — 23/6/2011, документ ИМО LC 32/17, annex.6.

14 Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. — М., 1978. Вып. XXXII. С. 540; URL: http:// www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/protocol_sea_waste.shtml

15 Международная морская организация, документ LC 30/16, приложение 6, резолюция LC-LP.1 (2008).

16 См.: Международная морская организация, документ LC 32/15, приложение 6, резолюция LC-LP.2 (2010).