Международно-правовые аспекты упрощения таможенной процедуры временного ввоза

А.Ю. РАЙКОВА,

аспирантка кафедры международного права МГИМО МИД России, старший эксперт Правового департамента ТПП РФ

Глобализация важнейших сфер жизни человечества ведет к расширению и углублению правового сотрудничества государств в научно-технической, культурной и торговой областях. Международное экономическое право играет существенную роль в правовой организации взаимодействия государств в такой немаловажной области, как международная торговля. Выступая в качестве субъектов международного экономического общения, государства заключают по вопросам торгового сотрудничества и смежным с ними вопросам большое количество двусторонних договоров, региональных соглашений и универсальных договоров. На протяжении веков сложились общепризнанные обычаи, регулирующие экономическое сотрудничество субъектов международных отношений.

Комплекс международных экономических отношений, который изучается международным экономическим правом в рамках науки международного права, включает в себя достаточно разнообразный круг отношений, как непосредственно регламентирующих международную торговлю, так и производных, например, международные туристические, валютно-финансовые, транспортные, телекоммуникационные, таможенные. Сотрудничество в таможенной сфере составляет существенную часть международной деятельности государств. Двусторонние и многосторонние торговые отношения государств, выступающие основанием международных экономических взаимоотношений, так или иначе тесно связаны с кредитно-финансовыми, страховыми, валютными, таможенными и иными видами отношений. Эффективность сотрудничества государств в указанных областях зависит в первую очередь от его правовой основы.

Существует целый комплекс международно-правовых норм, образующих источники международного экономического права. Один из традиционных подходов к анализу источников международного экономического права, сформировавшийся в современной науке международного права, предлагает нижеприведенное деление двусторонних и многосторонних международных торговых договоров:

· международные торговые договоры, устанавливающие общие условия сотрудничества государств в сфере внешней торговли;

· межправительственные торговые отношения, заключаемые на основе договоров о торговле и содержащие конкретные обязательства сторон в отношении товарооборота между ними;

· торговые конвенции, определяющие отношения между государствами по специальным вопросам в области торговли (например, международные таможенные конвенции).

К другим источникам международного экономического права относят международные торговые обычаи, т. е. международную практику, повторяющуюся в течение длительного периода времени в международных торговых отношениях; судебные прецеденты международных судов и арбитражей; решения и постановления международных организаций, принятые в пределах их компетенции и не противоречащие принципам международного права.

Международные договоры в смежных с торговым сотрудничеством областях составляют большой пласт юридических источников международного экономического права. Так, большинство двусторонних соглашений об экономическом сотрудничестве и многосторонних торговых договоров содержат статьи или положения, определяющие взаимодействие государств в области валютно-финансовых отношений, поскольку валютно-финансовые отношения постоянно сопутствуют иным видам международных экономических связей (торговле, инвестициям, перевозкам и т. д.). Практическое применение норм международных экономических соглашений в международной торговле и в сфере перемещения различного рода ресурсов влечет за собой применение международно-правовых норм в научно-культурной, валютно-финансовой, трудоресурсной, транспортной, туристической и, конечно, таможенной областях.

Взаимообусловленность указанных международно-правовых норм не вызывает сомнения. Так, например, один из ведущих принципов международного экономического права — принцип суверенитета государств над своими природными ресурсами и всей экономической деятельностью — реализуется не только через непосредственное соблюдение субъектами международного права актов ООН и других универсальных источников международного права, но и через соблюдение норм, регламентирующих специализированные области межгосударственных отношений — таможенные отношения, которые направлены на обеспечение экономической безопасности и суверенитета государств в мирохозяйственных связях.

В настоящее время система норм, образующих международное таможенное право, представляет собой десятки международных договоров универсального характера, разработанных под эгидой Совета таможенного сотрудничества (СТС)[1], договоров по линии ООН и ее специализированных учреждений, включающих те или иные таможенные аспекты, и многочисленных региональных и двусторонних договоров по различным вопросам таможенного дела.

Таможенное сотрудничество государств выступает инструментом реализации целей и задач внешнеэкономической политики государств во внешней сфере. Международное таможенное право регулирует международные связи государств в специализированной области международных отношений, возникающих в процессе перемещения лиц, товаров и услуг через таможенные границы. В настоящее время помимо общепризнанных принципов международного права и отраслевых принципов международного экономического права разработаны и применяются специальные принципы международного таможенного права. К специфическим отраслевым принципам, регулирующим международное таможенное сотрудничество государств и возникшим в результате практического осуществления ими своих экономических и таможенных связей, относятся: принцип содействия становлению нового международного экономического порядка; принцип запрещения прямых или косвенных действий, имеющих право препятствовать таможенному суверенитету стран, принцип независимости таможенного обложения и др. Ни одно государство не имеет права вмешиваться в таможенную политику и таможенные отношения другого государства, если эти отношения не нарушают принципов и норм международного права. Государства при осуществлении своей таможенной политики должны исходить из принципа наибольшего благоприятствования в таможенном обложении.

Тесное сближение национальных хозяйств и их объединение в региональные хозяйственные комплексы, а также усиление и распространение интеграционных процессов привело к тому, что международное таможенное право стало выступать в системе государств как регулятор международных экономических отношений и форм охраны экономической безопасности государств в международном экономическом общении. Стремясь к соблюдению баланса интересов, сами государства обеспечивают выполнение норм и принципов международного таможенного права, демонстрируя единообразное понимание важности применения всеми государствами норм международного права. В свете изменений в процессе становления нового международного экономического порядка вопросы международно-правового регулирования таможенных отношений приобретают особую важность и остроту.

Особенно актуально вопросы международного таможенного сотрудничества звучат в контексте набирающих силу интеграционных процессов. Сегодня интеграция на любом своем уровне становится приоритетной формой международных экономических отношений. Эффективный механизм международной торговли невозможно представить без слаженной работы таможенных органов, призванных обеспечивать соблюдение правовых норм при перемещении товаров и транспортных средств через границы государств. Именно поэтому заключение международных соглашений о свободной торговле и таможенном сотрудничестве ложатся в основу правового фундамента любого интеграционного образования, получают все более широкое распространение в мировой практике.

Одним из важных элементов экономической интеграции представляется унификация и стандартизация таможенных процедур. Так, существуют универсальные многосторонние договоры о координации деятельности и взаимодействии государств в области таможенных отношений. Это обусловлено в первую очередь стремлением государств согласовывать и совершенствовать свою деятельность в сфере международных таможенных контактов, унифицировать принципы и нормы международного права, которые разработаны в системе органов ООН на основе универсальных многосторонних договоров об организации таможенного сотрудничества. Здесь мы имеем в виду работу по упрощению таможенных формальностей на постоянной и коллективно организованной основе в рамках таких международных организаций, как ГАТТ, Международный совет таможенного сотрудничества, Международный союз для публикации таможенных тарифов и др.[2]

Международный союз для публикации таможенных тарифов, созданный для обмена оперативной информацией путем опубликования таможенных тарифов разных стран, долгое время оставался единственной организацией собственно таможенного характера. Сегодня система международных таможенных организаций и учреждений включает как организации, непосредственно связанные с таможенными аспектами (ГАТТ, ЮНКТАД и др.), так и исключительно таможенные (Всемирная таможенная организация).

С начала XX в. для упрощения и ускорения международной торговли предпринимались многочисленные попытки по стандартизации и гармонизации таможенных формальностей. Уже в 1923 году Лигой Наций была принята Международная конвенция об упрощении таможенных формальностей.

Определенные таможенные вопросы были решены в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле 1947 года. Однако только в 1950 году была принята конвенция, учредившая СТС. Сегодня Всемирная таможенная организация была и остается единственной международной межправительственной организацией, специализирующейся в таможенных вопросах.

С конца 1950-х годов международное таможенное сообщество стало свидетелем появления конвенций, рекомендаций, договоров и других правовых механизмов, направленных на упрощение таможенных формальностей при перемещении через границы государств грузов в режиме временного ввоза. Ярким примером деятельности СТС в сфере разработки правовых механизмов упрощения и согласования международных таможенных процедур временного экспорта и импорта является работа по подготовке и подписанию конвенций, касающихся освобождения от таможенных пошлин при временном ввозе товаров: Конвенция о карнете АТА для временного ввоза товаров 1961 года (Конвенция АТА) и Конвенция о временном ввозе 1990 года.

Конвенциями предусмотрена возможность осуществления в течение одного года многократного беспошлинного ввоза основных классов товаров, циркулирующих в международном торговом обороте, по единому международному таможенному документу (таможенная декларация международного образца) — карнету АТА[3]. Товары, подпадающие под действие карнета АТА, предназначены для демонстрации на выставках, ярмарках и аналогичных мероприятиях; это также коммерческие образцы; профессиональное оборудование.

В настоящее время многие страны активно используют карнеты АТА в своей внешнеэкономической деятельности. Это объясняется тем, что на протяжении последних десятилетий процесс глобализации и возрастание роли международного экономического общения, рост мировой торговли привели к значительному увеличению временного экспортирования и импортирования всех категорий товаров. Таможенные органы стран, присоединившихся к международным конвенциям, регулирующим карнеты АТА, замещая национальные таможенные документы и не требуя дополнительных финансовых гарантий, принимают карнеты АТА для временного ввоза товаров. Однако карнет является факультативным документом, и это означает, что декларанту предоставлено право выбора: оформлять ли ему временный ввоз груза по международному карнету АТА или по национальной таможенной процедуре страны ввоза. Все этапы оформления карнета АТА в таможенных органах, будь то ввоз, вывоз товаров или транзит, осуществляются бесплатно. Позволяя полностью идентифицировать товары, карнет избавляет от необходимости внесения залога, депозита или какого-либо иного финансового обеспечения за временно ввезенный товар, что зачастую предусматривается национальными таможенными правилами государств.

Идея разработки международного таможенного документа единого образца, возникшая в международном торговом сообществе еще в конце 1950-х годов, была реализована в форме международных конвенций АТА в начале 1960-х годов. Процесс регулирования таможенной процедуры и режима временного ввоза товаров впервые был предпринят СТС совместно с негосударственным институтом — Международным бюро торговых палат (МБТП) при Международной торговой палате (МТП)[4]. Решение о выработке конвенции о международном таможенном документе для временного ввоза товаров, поддерживаемое международной системой гарантий, имеет в своей основе Рекомендации, представленные СТС Международной торговой палатой в 1958 году. В этих Рекомендациях предлагалось, помимо прочего, учредить таможенный карнет, охватывающий временный беспошлинный ввоз определенных классов профессионального оборудования и упаковочных материалов, и подчеркивалось, что торговые палаты, объединенные в Международное информационное бюро Торговых палат (МИБТП) по карнетам E.C.S., готовы выступить гарантами такого нового документа.

Предварительные запросы, направленные Постоянным техническим комитетом странам — участницам ГАТТ, ЮНЕСКО и МИБТП, выявили общую поддержку подготовки сходного с карнетом E.C.S. документа для использования, в частности, при временном ввозе профессионального оборудования и товаров для демонстрации и использования на выставках. Конвенции по временному ввозу последних из упомянутых товаров уже готовились, и было признано крайне желательным, чтобы разработка нового документа и реализующей его Конвенции была бы завершена к тому времени, когда эти конвенции будут открыты для подписания или сразу же после этого.

Работа над проектом нового карнета была начата Постоянным техническим комитетом в октябре 1960 года, и в дальнейшем проект карнета и проект Конвенции рассматривались рабочими сторонами, куда входили представители ЮНЕСКО, МТП и МИБТП. Странам — участницам ГАТТ была предоставлена возможность изучить различные проекты. Их комментарии и предложения были одобрены СТС, который принял Конвенцию и приложенную к ней форму карнета под названием «Таможенная конвенция о карнете ATA для временного ввоза товаров» от 6 декабря 1961 г. (подписана в Брюсселе; вступила в силу 30 ноября 1963 г.). Впоследствии ее официальным кратким названием было признано такое: Конвенция ATA.

С тех пор карнет АТА стал наиболее важным международным таможенным документом для временного беспошлинного ввоза товаров. За период функционирования таможенная процедура оформления грузов по карнету АТА успешно выдержала многие трудности, связанные с внедрением ее механизмов в практическую работу таможенных органов. Конвенция имеет целью облегчить временный беспошлинный ввоз товаров посредством ликвидации трудностей, создаваемых требованиями по заполнению различных национальных таможенных документов и по внесению денежных гарантий при перевозке товаров через границы различных стран. Это достигается путем внедрения в международную таможенную практику единого документа — карнета АТА, а также путем создания международной системы гарантий.

Принципы построения системы АТА простые и гибкие, но достаточно фундаментальные. В течение почти сорока лет Постоянный технический комитет СТС в тесном сотрудничестве с экспертами МБТП/МТП обсуждал, разрабатывал и совершенствовал многие вопросы толкования и применения процедуры АТА. Данный принцип работы получил одобрение и был воспринят всеми странами-членами в качестве наиболее плодотворного пути решения любых спорных или сложных вопросов, связанных с функционированием международной системы АТА. Реальная необходимость внесения изменений в Конвенцию возникла только в 1987 году по предложению Секретариата МБТП/МТП о модернизации формата самого карнета. Новый образец документа был одобрен СТС и действует с 4 ноября 1989 г., являясь неотъемлемой частью Брюссельской конвенции 1961 года.

Практика использования карнета АТА таможенными органами стран — участниц Конвенции АТА выявила необходимость дальнейшего совершенствования и детализирования международных норм, определяющих порядок их применения. В результате была проделана огромная работа по унификации международно-правовой базы, регулирующей временный ввоз различных категорий товаров и оборудования. В 1990 году в Стамбуле на 75 — 76-й сессиях СТС была принята Конвенция о временном ввозе, определяющая весь комплекс временного ввоза и призванная заменить собой существующие ранее все 15 разрозненных международных соглашений, положения которых были направлены на регламентацию процедуры таможенного оформления временного ввоза товаров и транспортных средств. Стамбульская конвенция 1990 года охватывает положения не только предшествующих конвенций о временном ввозе, патронируемых СТС, но и некоторых других международных конвенций, например Таможенной конвенции «О временном ввозе частных транспортных средств» 1954 года.

Одной из целей разработчиков документа было создание единого комплексного нормативного документа по временному ввозу, регламентирующего применение карнетов не только на определенные категории товаров, но и на транспортные средства, используемые в связи с осуществлением временного ввоза таких товаров и оформляемые при помощи карнетов CPD[5]. Кроме того, текст Конвенции АТА был полностью инкорпорирован в Стамбульскую конвенцию, которая вступила в силу в ноябре 1993 года.

Оригинальность построения структуры Стамбульской конвенции обусловливается практическим аспектом применения ее основных положений. Конвенция состоит из двух частей:

1) базового текста самой конвенции, включающего в себя основные принципы и положения, регулирующие единообразное применение документа; регламентацию структуры, порядок вступления в силу, внесения поправок, денонсации и др.;

2) тринадцати приложений, каждое из которых предусматривает предоставление упрощения процедуры временного ввоза для конкретной категории товаров. Например, Приложение В.5 «О товарах, ввезенных для образовательных, научных или культурных целей» (участницей которого является Россия) предоставляет возможность временного ввоза на товары, ввезенные исключительно в указанных целях. К данному Приложению утверждены 3 дополнения, являющиеся неотъемлемой его частью, включающие примерный перечень учебного оборудования, иных товаров, ввозимых в рамках учебной, научной или культурной деятельности.

Принимая во внимание, что при подписании Стамбульской конвенции обязательным условием является присоединение к ее Приложению А, где утверждены сами документы о временном ввозе, а именно карнеты АТА и CPD, это приложение вступило в силу одновременно с базовым текстом конвенции. Приложения конвенции В.1 — В.9, С, D, E вступили в силу спустя 3 месяца после их подписания пятью договаривающимися сторонами. К сентябрю 1997 года вступили в силу уже все 13 приложений.

Согласно процедуре при подписании Стамбульской конвенции страна-участница должна присоединиться к Приложению А и по крайней мере к еще одному из 13 приложений. Необходимость подписания в обязательном порядке Приложения А «О документах временного ввоза — карнетах АТА и CPD» обусловлена тем, что карнет является основополагающим документом, гарантирующим порядок взыскания таможенной пошлины в случае нарушения обязательств об обратном вывозе товара.

Интересен с точки зрения проявления новых подходов к гармонизации международных таможенных процедур качественный поворот в сторону максимального правового упрощения взаимодействия государств в таможенной области. Наряду с упрощением непосредственно процедуры временного ввоза грузов в страны — члены международной системы АТА, Стамбульской конвенцией значительно упрощена и процедура присоединения к данному международному договору. Предусмотрена возможность выбора конкретных приложений, что предоставляет субъектам международного общения лимитировать свои обязательства. Некоторые приложения закрепляют право участников вносить оговорки в отношении одного или нескольких положений приложения, к которому они намерены присоединиться. Договаривающаяся сторона, которая еще не обладает правом применения конкретного положения, может внести в отношении него оговорку, определяющую разницу между положениями ее национального законодательства и конкретным положением (положениями) приложения.

Участники конвенции могут в любое время отзывать или изменять оговорки, и это должно происходить на практике, так как конвенция базируется на презумпции о том, что национальное законодательство любого государства или таможенного союза, которые присоединяются к приложению, находится в соответствии с закрепленными в приложении принципами, и что оговорки отражают различия, которые, как предполагается, будут отменены по возможности в ближайшее время. Поэтому, согласно ст. 29 (2) участники принимают на себя обязательство пересматривать каждые 5 лет свои оговорки касательно каждого принятого ими приложения и информировать Всемирную таможенную организацию о результатах такого пересмотра.

Как все конвенции, принятые в рамках Всемирной таможенной организации, Стамбульская конвенция устанавливает минимум льгот, нацеленный на достижение более широкого возможного применения конкретных основных льгот. Это означает, что конвенция не ограничивает возможность более широких льгот, которые государства могут предоставлять в будущем на основании односторонних положений или в силу двусторонних или многосторонних соглашений.

Так как Стамбульская конвенция создает систему для международного регулирования временного ввоза новых категорий товаров, в будущем вероятна инкорпорация новых приложений к ней. Более того, является существенным единообразное толкование и применение положений конвенции всеми участвующими сторонами. Подобный правовой механизм делает наиболее привлекательным и выгодным участие государств в процессе практической реализации стандартизированных положений, регламентирующих таможенную процедуру временного ввоза.

Согласно информации Всемирной таможенной организацией по состоянию на март 2003 года к Стамбульской конвенции присоединились 38 государств.

Правовой фундамент международной системы АТА, закрепленный в двух международных конвенциях, устанавливает не только непосредственно процедуру таможенного оформления товаров, ввозимых в режиме временного ввоза, определяет порядок взаимоотношений держателей карнетов АТА с выдающими карнеты ассоциациями и оформляющими их таможенными органами, но и очерчивает рамки системы АТА, определяя ее структуру и порядок взаимодействия образующих ее организаций. Кроме того, в него заложены принципы взаимодействия организаций, образующих международную сеть ассоциаций гарантов ВФП/МТП и обеспечивающих финансовую стабильность использования карнетов между собой, а также с таможенными органами внутри своей страны.

Адаптация таможенного дела в Российской Федерации к общепринятым международным стандартам в сфере временного ввоза получает должную динамику. Об этом свидетельствует тот факт, что Россия выступает активной участницей международных таможенных конвенций о временном ввозе, а новый Таможенный кодекс РФ полностью опирается на положения новой редакции Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Упорядочение и упрощение институтов взаимодействия с иностранными партнерами для Российской Федерации являются приоритетным направлением в области внешнеэкономических и международно-правовых отношений. Вхождение России в международную систему АТА явилось закономерным шагом на пути к этой цели. Наша страна является участницей таможенных конвенций о карнете АТА с 1995 года.

Библиография

1 СТС учрежден в 1952 году. После 1995 года был переименован во Всемирную таможенную организацию (World Customs Organization — WCO).

2 Международный союз для публикации таможенных тарифов был образован в соответствии с Конвенцией о Международном союзе для публикации таможенных тарифов (принята 5 июля 1890 г. в Брюсселе). Участником Конвенции была Российская империя, а с 1935 года — СССР.

3 Сокращение «ATA» представляет собой комбинацию аббревиатур французских слов «admission temporaire» и английских слов «temporary admission» («временный ввоз»).

4 В соответствии с решением, принятым Наблюдательным советом МБТП и одобренным Всемирным советом МТП на сессии 06.06.2001 г. в Сеуле, наименование «МБТП» было изменено на Всемирную федерацию палат при МТП (ВФП/МТП).

5 Карнет CPD — документ, используемый для временного ввоза транспортных средств.