Международно-правовые проблемы экономической интеграции в СНГ

О.Ж. САМАТОВ,

докторант Института государства и права РАН

Для стран СНГ сейчас весьма актуальна проблема экономического сотрудничества, решение которой эти страны пытаются искать на путях все более тесной интеграции. С этой целью странами Содружества заключены многосторонние договоры: Договор о создании Экономического союза (сентябрь 1993 года), Соглашение о сотрудничестве в области внешнеэкономической деятельности (май 1992 года)[1], Соглашение о создании зоны свободной торговли (апрель 1994 года), Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза[2] и Соглашение о создании Платежного союза (октябрь 1994 года)[3], Соглашение о Таможенном союзе (Беларусь, Россия, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан) и др. Подписаны также двусторонние договоры и программы, в частности, между Россией и Азербайджаном — о долгосрочном экономическом сотрудничестве на период до 2010 года[4], между Россией и Кыргызстаном — об экономическом сотрудничестве на период 2000—2009 гг.[5].

Особое положение в структуре Содружества занимает Экономический суд, задачей которого является обеспечение выполнения экономических обязательств в рамках СНГ, а также разрешение других споров, отнесенных к его ведению соглашениями государств-членов. Кроме того, Экономический суд вправе толковать положения соглашений и иных актов СНГ по экономическим вопросам. Суд осуществляет свою деятельность в соответствии с Соглашением о статусе Экономического суда, Положением об Экономическом суде от 6 июля 1992 г.[6], а также Регламентом Экономического суда от 6 июля 1994 г.

В учредительных договорах СНГ идея региональной экономической интеграции выражена в самом общем виде — как перспективное намерение. Включение в основополагающие документы, такие как Устав СНГ, положения о едином экономическом пространстве не несет четкой правовой нагрузки. Однако сотрудничество между странами — членами СНГ строится на общепризнанных принципах международного права. Как явствует из учредительных соглашений, никаких наднациональных полномочий органам этой организации не придано. Тем не менее растущая роль экономического сотрудничества государств СНГ определяет необходимость совершенствования правового регулирования международных экономических отношений для последовательного продвижения к экономическому союзу.

Наиболее актуальными являются договоры, регулирующие движение товаров, услуг, капиталов через государственные границы, а также платежные, инвестиционные, кредитные и иные соглашения. Дальнейшее расширение и углубление интеграционных процессов на пространстве СНГ порождает новые, более сложные виды экономических договоров[7].

Правовое регулирование международных экономических отношений осуществляется посредством комплекса систем международно-правового, национально-правового и международного частноправового регулирования. Важное место в этом комплексе систем занимает международно-правовое регулирование.

Одним из основополагающих факторов, определяющих взаимоотношения государств СНГ в экономической сфере, является правовой режим, применяемый государствами — членами Содружества, их предпринимательскими структурами: юридическими и физическими лицами. Выделяются следующие правовые режимы: наибольшего благоприятствования, преференциальные, национальные и, наконец, специальные. Важный элемент интеграционных процессов в СНГ — их правовое обеспечение. Задача гармонизации, сближения и унификации таможенного и другого законодательств в государствах — членах СНГ, а затем и в странах Евразийского экономического сообщества (далее — ЕврАзЭС, Сообщество) ставилась еще в 1995 году в известных соглашениях о Таможенном союзе[8].

Сейчас в мировой экономике четко прослеживается весьма важная тенденция: на первый план, постепенно вытесняя привычное торгово-экономическое сотрудничество, выходит финансово-инвестиционная деятельность. За последние полтора десятка лет объемы иностранных инвестиций увеличивались в 2 раза быстрее, чем объемы торговли. Без преувеличения можно сказать, что для судеб народов России, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и других государств Содружества инвестиционная деятельность имеет международно-правовое значение. Не менее важна практическая реализация договоров об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, предусматривающих формирование единого экономического пространства и создание единого рынка, развитие единых транспортных, энергетических, информационных и финансово-инвестиционных систем.

Формирование экономического и платежного союза, механизма его функционирования на территории государств — членов СНГ обозначило новый этап в развитии экономической интеграции. Создавая рыночные отношения, государства — члены СНГ прошли трудный путь становления и развития новых экономических и финансовых отношений, качественно отличающихся от существовавших в советский период. Интеграционные процессы в области валютного регулирования привели к возникновению новых организационных структур, новых национальных валют, нового нормативно-правового комплекса, которые нуждаются в серьезном научном исследовании и осмыслении[9].

К сожалению, анализу этих процессов уделяется недостаточное внимание. Следует добавить, что СНГ как международная организация имеет свою специфику: его учредительные акты и Устав дают возможность частичного участия стран-членов в деятельности организации. Так, ст. 10 Соглашения о создании Союза Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. предусматривает за каждым участником право приостанавливать действие не только соглашения в целом, но и отдельных его статей. Устав СНГ дает возможность любому члену СНГ заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе (ст. 23). Статья 43 оставляет за государствами-учредителями право при ратификации Устава делать оговорки и заявления по разделам III «Коллективная безопасность и военно-политическое сотрудничество» и IV «Предотвращение конфликтов и разрешение споров».

По данным Межгосударственного статистического комитета СНГ, лидером СНГ по темпам роста промышленного производства за 9 месяцев 2004 года стал Таджикистан (16%); в России этот показатель составил 6,9%, Украине — 14,4, Казахстане — 10,3, Кыргызстане — 9,2, Молдове — 7,9%. ВВП в странах СНГ в январе—сентябре 2004 года рос более высокими темпами, чем в соответствующем периоде 2003 года. В среднем по странам СНГ за 9 месяцев прошлого года он вырос на 8%. Рост производства в основных отраслях экономики был в известной мере обусловлен увеличением потребительского спроса, а также спроса на инвестиции.

Сейчас страны СНГ по степени благоприятности инвестиционного климата находятся в конце списка из 150 государств — в основном из-за политических рисков и несовершенного законодательства. В результате, имея в мировой торговле около 2% объема, государства Содружества сильно отстают по привлечению прямых иностранных инвестиций: на их долю приходится около 0,5% объема инвестиций; более того, по параметрам инвестиционного климата страны СНГ значительно различаются и между собой, что четко фиксируют прежде всего сами зарубежные инвесторы. Например, в отягощенных долгами государствах с низким уровнем доходов населения (Армения, Грузия, Кыргызстан, Молдова и Таджикистан) инвесторы отмечают непродвинутость структурных и инвестиционных преобразований. Для Беларуси, Туркменистана и Узбекистана характерна экономическая неопределенность, связанная с отсутствием убедительной стратегии реформ. И это при том, что, например, принятый в Беларуси инвестиционный кодекс признан международными экспертами одним из самых прогрессивных в СНГ. Тем не менее в Беларуси инвесторов отпугивают бесконечные проверки контрольными структурами разного рода, а в Грузии — преступления против иностранных граждан. В Туркменистане отрицательным фактором для потенциальных инвесторов стало упразднение с 1 января 2003 г. государственных ценных бумаг (векселей и облигаций), находящихся в обращении с 1996 года. В Кыргызстане на пути инвестиций встали административные барьеры, увеличение количества сфер, охваченных лицензиями и сертификатами, вступление законов в силу задним числом. В Украине[10], ожидающей присвоения Евросоюзом статуса страны с рыночной экономикой, инвестициям противодействуют политическая нестабильность и излишне развитый государственный патронаж.

В настоящее время созданы региональные интеграционные объединения вышеназванных государств — Межгосударственный совет и Интеграционный комитет (как исполнительный орган). Утверждена программа первоочередных мер по выполнению договора и начато их осуществление. На очередных заседаниях Совета глав государств СНГ рассмотрен окончательный вариант перспективного плана интеграционных мероприятий на ближайшие годы. В их числе — совершенствование форм торгово-экономического сотрудничества, включая возможность расширения состава Таможенного союза, совершенствование платежно-расчетных отношений в рамках Соглашения о создании Платежного союза, углубление производственного сотрудничества, прежде всего по линии создания транснациональных производственных объединений, финансово-промышленных групп. Специальные разделы плана посвящены проблемам сотрудничества в политической и гуманитарной сферах, а также совместным действиям в области обороны и безопасности.

В Астане 10 октября 2000 г. пять республик бывшего Советского Союза создали ЕврАзЭС. Это еще, конечно, не Евросоюз, но уже и не СНГ. Деятельность ЕврАзЭС направлена на решение задач в области внешнеторговой и таможенной политики; завершение оформления режима свободной торговли, формирование единого таможенного тарифа и единой системы мер нетарифного регулирования; установление общих правил торговли товарами и услугами и их доступа на внутренние рынки; выработку согласованной позиции государств-членов во взаимоотношениях с ВТО[11] и другими международными экономическими организациями; создание унифицированной системы таможенного регулирования и общей платежной системы; формирование общего энергетического рынка.

Итак, новое образование внутри СНГ — по крайней мере вторая попытка создать на территории Содружества общую экономическую зону. Россия в течение нескольких лет не ратифицировала другого проекта — создание зоны свободной торговли в СНГ. Теперь та же идея, но с некоторыми оговорками будет реализовываться в рамках обновленного Таможенного союза. Это означает, что Россия готова менять свою позицию и идти навстречу партнерам по Содружеству. Москва даже решилась сохранить в рамках ЕврАзЭС безвизовый режим передвижения граждан (соглашения между правительствами республик Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, России и Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан от 30.11.2002[12]).

Свою полноценность новая структура СНГ тут же поспешила доказать подписанием ряда двусторонних соглашений: Россия заключила договор с Казахстаном и Кыргызстаном, по которому НДС и акцизы с экспортируемых товаров будут взиматься только в стране назначения. В Минске руководители налоговых служб России, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и присоединившиеся к ним позже коллеги из Грузии, Молдовы и Украины обсуждали проблемы унификации норм налогообложения в едином экономическом пространстве — сначала в рамках

ЕврАзЭС, а потом и всего Содружества. Главной проблемой были прения вокруг налога на добавленную стоимость.

Прием в члены ЕврАзЭС открыт для всех государств, которые возьмут на себя обязательства, вытекающие из ст. 9 Договора о создании Евразийского экономического сообщества и других действующих в рамках Сообщества договоров, по списку, определяемому решением Межгосударственного совета, и которые, по мнению членов ЕврАзЭС, могут и намерены эти обязательства выполнять. Определенное внимание к Сообществу выказала Армения. На первых порах большой интерес проявила к нему и Украина, однако потом к процессу охладела.

Теперь предстоит рассмотреть несколько важных вопросов, касающихся экономического сотрудничества в рамках новой структуры ЕврАзЭС[13], которая, в отличие от Таможенного союза, является юридическим лицом.

Важно сегодня определиться с условиями торгово-экономических отношений с государствами СНГ, не вошедшими в ЕврАзЭС, естественно, в контексте той ситуации, которая складывается в сотрудничестве с каждым из государств Содружества. Это означало бы полнокровное функционирование зоны свободной торговли в соответствии с мировой практикой. Вряд ли целесообразно создавать непроходимые барьеры между зоной свободной торговли и Таможенным союзом, чтобы не препятствовать переходу наших партнеров в члены этого союза.

Стоит затронуть в этой связи проблему границ. Например, Таможенный союз предполагает перенос границ его членов на внешний периметр общей таможенной территории и установление единого таможенного режима. Но создание общей границы России, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана потребует огромных средств. В то же время присоединение к ЕврАзЭС других партнеров по СНГ потребует изменения контура общей таможенной территории, что опять-таки приведет к необходимости создавать новые границы. Ясно, что здесь нужна определенность, но вместе с тем нельзя оставлять границы полупрозрачными.

Для дальнейшего развития торгово-экономических отношений России с государствами СНГ крайне необходима активизация российской кредитной и финансово-инвестиционной политики, стимулирующей экспорт ее продукции. Эта необходимость диктуется интересами российских экспортеров и экономики в целом, ибо средства, предоставляемые в качестве кредита другим странам СНГ, в конечном счете попадают на российские предприятия в качестве оплаты их экспорта. Возможность такой постановки вопроса, несмотря на все сложности формирования федерального бюджета, определяется тем, что за последнее время суммы, поступающие из стран СНГ в счет погашения их государственного долга России, возрастают. Так, по расчетам, Россия в 2003 году получила в счет погашения задолженности от стран СНГ 750—800 млн долл. США, тогда как, например, в 1997 году — 700—750 млн долл.

В последнее время в Казахстане принят ряд мер для преодоления сырьевой направленности экономики, проводится политика импортозамещения, развития перерабатывающей, легкой промышленности. Правильность выбранного курса экономической политики доказывает факт досрочного и полного погашения обязательств Казахстана перед МВФ — более 400 млн долл. США. Так, внешнеторговый оборот в Казахстане ежегодно составляет 12—15 млрд долл. Если в 1996 году доля стран Содружества в этом обороте была более 60%, то в 1999 году она сократилась в абсолютном объеме более чем вдвое и составила лишь 36%, тогда как товарооборот со странами «дальнего зарубежья» увеличился на 2 млрд и составил 7,5 млрд долл.[14].

Надо отметить, что среди общих для стран СНГ долгосрочных факторов на инвестиционном климате отрицательно сказываются низкий уровень доходов населения и резкое ухудшение качества жизни. Так, в СНГ с начала 1990-х гг. число малоимущих возросло более чем в 6 раз. В соответствии с критериями ООН к бедным слоям населения относятся те, чей ежедневный доход составляет менее 4 долл. Неверие мелких частных вкладчиков в банковские системы своих государств, практическое отсутствие широкого рынка корпоративных ценных бумаг также оказывают негативное влияние на приток инвестиций. Правда, в последние 3—4 года в ряде стран СНГ медленно, но все же прогрессируют основные параметры, количественно характеризующие инвестиционный климат. Так, происходят изменения в ставках рефинансирования, уровне золотовалютных резервов на душу населения, размере среднемесячной номинальной заработной платы. В России, например, этот показатель составляет 250 долл., а в Таджикистане — всего 22 долл[15]. Эти данные отражают внутренние резервы для улучшения инвестиционного климата за счет целенаправленного выравнивания таких параметров. Если говорить о внешнем аспекте проблемы, то в целом по странам СНГ более высока доходность иностранных инвестиций: расчетная их прибыльность — не менее 30% в год по сравнению с 7—8% в собственных странах[16]. Внушительный потенциал природных и человеческих ресурсов выгодно отличает СНГ от многих других подобных интеграционных объединений государств. Тем не менее страны Содружества так и не смогли создать действительно конкурентоспособную современную экономику. СНГ сегодня — это всего лишь 3% мирового ВВП (в 5 раз меньше, чем в странах ЕС). А между тем, в отличие от европейских государств, страны СНГ были единым организмом не в туманном прошлом, а всего насколько лет назад, и факт этот еще не стерся из нашей памяти. Например, с Казахстаном, если вести отсчет со времен хана Абулхаира (первого из глав казахских жузов, принявших подданство России), без малого три века вместе прожили. Два века насчитывает пребывание Азербайджана и Грузии в составе одного с Россией государства. Поэтому суждения о необходимости длительного периода интеграции, как в случае Европейского Сообщества, вовсе неуместны.

Нечто подобное можно сказать и о поэтапности европейской интеграции. Мнение о том, что опыт ЕС свидетельствует, что интеграция должна начаться с экономики и только потом приобретать военные и политические формы, не совсем справедливо. ЕС формировался не в вакууме. Принципиально важным было то, что народы Европы пережили чудовищный шок от Второй мировой войны. Это само по себе решило очень многие именно политические проблемы. В результате блокового размежевания послевоенная Западная Европа сначала получила гарантированную безопасность, и только затем смогла позволить себе создавать интеграционные структуры в сфере экономики. Наконец, нельзя упускать из виду весьма существенное обстоятельство: у западноевропейской интеграции был внешний финансовый спонсор — Программа европейской реконструкции 1947 года, или так называемый план Маршалла. У СНГ ничего подобного нет. Свою роль сыграло также и то обстоятельство, что итогом Второй мировой войны стало резкое умаление политического и экономического веса Германии как одной из ведущих стран региона, да и два других европейских лидера — Великобритания и Франция — также пребывали не в самом лучшем положении. Это, несомненно, снимало целый комплекс политических и военных проблем.

В ситуации же с СНГ Россия объективно оставалась гигантом по сравнению с другими участниками интеграционного процесса, и это обстоятельство порождало разные суждения. Многочисленные факты свидетельствуют о том, что лидерство России в СНГ не устраивает других членов Содружества, хотя об этом и не всегда говорится открыто. Однако подход к интеграции на принципах тотального формального равенства, учитывая несопоставимость потенциалов, по вполне понятным причинам не отвечает российским интересам. Проблема долгое время не находила своего решения, и лишь с оформлением ЕврАзЭС были наконец сделаны определенные практические шаги в этом направлении.

Рост российского ВВП в 2004 году оказался самым низким среди стран СНГ. Самые высокие темпы роста ВВП были зафиксированы в Украине (12%), Беларуси (11%) и Таджикистане (10,6%). Комитет по статистике не владеет данными по Туркменистану и Узбекистану, однако среди оставшихся стран Содружества Россия делит последнее, девятое место с Кыргызстаном (7,1%). По итогам 2003 года Россия занимала седьмое место (14,3%), затем шли Украина (12,5%), Казахстан (10,1%) и Молдова (6,9%)[17].

Двустороннее экономическое сотрудничество стран — членов СНГ реализуется в самых разнообразных формах. Реализация огромной и многоплановой работы по развитию интеграции между Россией и другими государствами СНГ требует качественно нового уровня работы российских министерств и ведомств в этой сфере. И такая работа разворачивается в соответствии со Стратегическим курсом Российской Федерации в отношениях с государствами СНГ, утвержденным еще Б. Ельциным 14 сентября 1995 г. Этим документом определяется приоритетность отношений с государствами Содружества в политике Российской Федерации. В этой связи серьезные задачи поставлены перед Министерством иностранных дел России. В соответствии с Указом Президента РФ МИД России призван обеспечивать реализацию общей стратегии и координацию внешней политики с государствами СНГ, помогая взаимодействию министерств и ведомств в достижении интеграционных целей.

Большая роль в организации этого вида сотрудничества принадлежит межправительственным комиссиям. В учредительных документах СНГ отмечается, что страны — члены СНГ при осуществлении непосредственных связей будут учитывать рекомендации уставных органов СНГ, двусторонних межправительственных комиссий (комитетов) по экономическому и научно-техническому сотрудничеству и межгосударственные соглашения. Правовой основой учреждения и деятельности межправительственных комиссий по экономическому и научно-техническому сотрудничеству служит международный договор, в котором выражена согласованная воля сторон. Юридической формой международного договора об учреждении межправительственных комиссий является соглашение об образовании конкретной межправительственной комиссии, например между Кыргызстаном и другими странами СНГ, на двусторонней основе. Учредительные акты о межправительственных комиссиях дополняются различными документами по специальным вопросам, принимаемыми самими межправительственными комиссиями. Такие акты, как нам представляется, следует рассматривать в качестве внутренних актов межправительственных комиссий. Учредительные акты о межправительственных комиссиях имеют конкретное правовое содержание, отражающее специфические задачи каждой межправительственной комиссии и правовые средства их осуществления.

Таким образом, очевидно, что дальнейшее совершенствование сотрудничества и развитие экономической интеграции стран — членов СНГ должно происходить по двум организационно-правовым направлениям[18]: многостороннему (прежде всего в рамках СНГ, ЕврАзЭС) и двустороннему. Двусторонние и многосторонние формы связей в современной международно-правовой практике находятся в диалектическом единстве, развиваются в одном направлении и выполняют общие стратегические задачи интеграции, дополняя друг друга.

Библиография

1 Бюллетень международных договоров. 1994. № 6. С. 3—5.

2 Там же. 1995. № 1. С. 19.

3 Дипломатический вестник. 1994. № 21—22. С. 39—42. 

4 Бюллетень международных договоров. 2004. № 1. С. 37—40.

5 Там же. 2003. № 11. С. 2—39.

6 Там же. 1994. № 9. С. 4.

7 Государства — члены СНГ самостоятельно определяют формы и направления своих экономических отношений. Сейчас бытует мнение, что единое экономическое пространство (ЕЭП) должно создаваться не на уровне желаний президентов, а на уровне желаний бизнеса. И ошибка состоит в том, что до сих пор в ЕЭПе было больше политики, чем бизнеса. Так, если говорить о металлургии, на которой основана экономика Украины, то Украине нет никакого смысла интегрироваться с Россией: в России собственное металлургическое производство, а Украина только создает ненужную ей конкуренцию. Рынки Украины — давно уже не Россия и не бывшие страны Советского Союза, а Ближний Восток, Европа, США, юго-восточная Азия. Украина заявила, что намерена «унифицировать свое законодательство с европейским». Значит ли это, что Киев откажется от ЕЭП в пользу евроинтеграции? См.: Известия. 2005. 8 февр.

8  Подробнее см.: Алибеков С.Т. Таможенный кодекс Казахстана: реальные  шаги к гармонизации законодательств в ЕврАзЭС // МЖМП. 2003. № 49. С. 117—122.

9  См.: Акопов И.Г. Эволюция европейской экономической и валютной интеграции // МЖМП. 2002. № 3. С. 31; Линников А.С. Европейский валютный союз: история формирования и механизм действия на современном этапе // МЖМП. 2002. № 4. С. 65.

10 В настоящее время в СНГ только Россия и Казахстан получили со стороны Евросоюза и США статус стран с рыночной экономикой, а ведущие мировые агентства начали присваивать им рейтинг инвестиционного класса. И тем не менее в этих странах тоже не полностью прозрачен юридический режим и нестабильны финансовые условия, позволяющие инвесторам получать адекватную прибыль. В 2005 году Украина надеется получить статус страны с рыночной экономикой, а также вступить в ВТО. Путь Украины в Евросоюз проходит через НАТО. Подробное об этом см.: Тарасюк Б. Хватить эксплуатировать тему русского языка на Украине, этой проблемы не существует // Известия. 2005. 11 февр.

11 28 мая 2004 г. в Тбилиси был проведен первый российско-грузинский экономический форум. Его результаты — согласие Грузии на вступление России в ВТО, а также продажа ряду российских компаний некоторых грузинских активов. Впрочем, по неофициальной информации, грузинское правительство надеется, что в ответ российское правительство пойдет на реструктуризацию грузинских долгов, достигших 320 млн долл.

12 Бюллетень международных договоров. 2003. № 1. С. 3—8.

13 Договор об ее учреждении  зарегистрирован  в Секретариате ООН в соответствии со ст. 102 Устава ООН.

14 См.: Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 2000. № 4(27). С. 38.

15 Независимая газета. 2004. 17 мая.

16 Там же.

17 Данные взяты из статьи Н. Дзись-Войнаровского «С нуля расти проще» // Бизнес. 2005. 8 февр.

18 Однако СНГ ждут глобальные проблемы. В ближайшее время заявит о себе организация ГУУАМ (Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан и Молдова). Она появилась как противовес союзу России, Беларуси, Армении, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана в 1999 году на встрече НАТО в Брюсселе. Все это делает очевидным факт: постсоветское пространство продолжает делиться на два лагеря: первый исходит из своих экономических интересов и все еще опирается на Россию, но сокращается в размерах, а второй растет, но является проводником чужого влияния.