Международное нормотворчество Международной комиссии гражданского состояния по проблеме сокращения безгражданства

УДК 341.1/8

Страницы в журнале: 140-142

А.А. БОРОДАЕНКО,

зам. начальника отдела координации и анализа деятельности в учетно-регистрационной сфере Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю

Рассматривается нормотворческая деятельность Международной комиссии гражданского состояния по проблеме сокращения безгражданства. Особое внимание уделяется Конвенции от 13 сентября 1973 г. “О сокращении числа случаев безгражданства”.

Ключевые слова: гражданство, граждане, безгражданство, апатризм, апатрид, неграждане, конвенция.

International creation of regulatory acts the international commission of a civil status on a reduction problem statelessness

Borodaenko A.

It is considered creation of regulatory acts activity of the International commission of a civil status on a reduction problem of statelessness. The special attention is given to the Convention from September, 13th, 1973 «About reduction of number of cases statelessness».

Keywords: citizenship, citizens, statelessness, apatrizm, stateless person, aliens, the convention.

В  современном международном праве регулирование статуса апатридов (лиц без гражданства) и защита их основных прав и свобод представляют собой одну из сложнейших проблем. Апатризм — нежелательное социальное явление для государств и в определенных случаях даже может служить причиной возникновения международных спорных ситуаций (регулирование въезда-выезда лиц без гражданства, высылка в другие государства)[1].

Отличительная черта современного этапа эволюции мирового сообщества состоит в том, что международная защита постоянно расширяет свое влияние, охватывая все новые сферы прав человека, относившиеся в предыдущие периоды развития общества исключительно к внутренней компетенции государств. По мнению известного отечественного юриста-международника В.А. Карташкина, такая тенденция выражается в выработке и конкретизации многих новых принципов и норм в области прав человека и закрепления их в международных со-глашениях. Аналогичные договоры принимаются как на универсальном, так и на региональном уровне. За последние годы международное сообщество все большее внимание уделяет регламентации принципов и норм, регулирующих права неграждан, в том числе и апатридов, относящихся к особой категории неграждан (согласно Конвенции от 28 сентября 1954 г. «О статусе апатридов» (далее — Конвенция о статусе апатридов)[2] (апатрид — это лицо без какого-либо гражданства, обладающее основными правами и свободами, но в меньшем объеме, чем граждане).  Это обстоятельство, с точки зрения В.А. Карташкина, в значительной степени связано с процессами глобализации, а также с принятием многими странами законов, ущемляющих права неграждан[3].

Ситуация с апатридами в существенной мере усугубляется тем, что гражданство не является объективным состоянием и может зависеть от воли государств (каждое государство самостоятельно определяет, кто считается его гражданином), а произвольное лишение гражданства представляет собой одно из наиболее распространенных нарушений прав человека, в частности в отношении лиц, относящихся к меньшинствам[4].

В настоящее время правовой статус апатридов определяется Конвенцией о статусе апатридов и Конвенцией от 30 августа 1961 г. «О сокращении безгражданства» (далее — Конвенция о сокращении безгражданства). Конвенция о статусе апатридов устанавливает на территории государств-участников определенный правовой режим для лиц без гражданства: защищает личный статус, их имущественные права;  обязывает государства-участники предоставлять лицам без гражданства такое же правовое положение, каким пользуются на их территории иностранцы. Конвенция о сокращении безгражданства не допускает лишение гражданства, если оно ведет к безгражданству. Согласно этому документу утрата гражданства в силу изменений в личном статусе ставится под условие получения нового гражданства[5].

Современное международное право обязывает государство предоставлять равные права гражданам и негражданам, в том числе и лицам без гражданства. В данном контексте В.А. Карташкин пишет о том, что этот принцип первоначально был зафиксирован в Уставе ООН, провозгласившем в качестве одной из целей ООН содействие всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод. Всеобщая декларация прав человека 1948 года подтвердила: «Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами… без какого-либо различия» (ст. 2). Равенство прав всех людей без какой-либо дискриминации было закреплено затем в пактах о правах человека 1966 года и во многих других международных документах[6].

В контексте изложенного необходимо отметить, что отношения, возникающие между гражданами, не всегда с исчерпывающей полнотой охватываются рамками национального законодательства. Мировая практика наглядно показывает, что осуществление гражданских прав напрямую зависит от степени эффективности механизма их реализации. Отношения, возникающие в сфере гражданского состояния, диктуют императив не только подтверждения государством различных юридических фактов (рождения, смерти, брака, развода и др.), но и гражданских прав, детерминированных такими фактами (например, наличие зарегистрированного брака представляет собой основание для возникновения права собственности на общее совместное имущество супругов).

Международная комиссия гражданского состояния (Commission Internationale de l’Etat Civil; далее — CIEC)[7] является межправительственной международной организацией, деятельность которой направлена на установление и развитие международного взаимодействия в сфере гражданского состояния путем разработки и принятия конвенций и рекомендаций.

В качестве главной формы нормотворческой деятельности CIEC выступает разработка соответствующих конвенций, которые, как правило, открыты для присоединения всех стран, входящих в Совет Европы. К отдельным конвенциям вправе присоединиться любое государство.

За время существования организации в рамках CIEC были разработаны 32 конвенции, касающиеся межгосударственного сотрудничества по вопросам гражданского состояния, а также смежных отраслевых аспектов: конституционного, административного, международного публичного, международного частного права и международного гражданского процесса (например, «О признании решений относительно супружеской связи», «Об узаконении браком», «О переменах фамилий и имен»).

Кроме конвенций в рамках CIEC было разработано 9 рекомендаций ( «О праве на вступление в брак», «О компьютеризации гражданского состояния», «О выдаче и признании документов, выданных беженцам согласно Женевской конвенции от 28 июля 1951 г.» и др.).

В процессе своей деятельности CIEC поддерживает официальные отношения с Европейским союзом, Советом Европы и рядом других международных организаций.

Необходимо подчеркнуть, что CIEC с начала 60-х годов ХХ века уделяла повышенное внимание проблемам становления и развития института гражданства. Так, в сентябре 1964 года в Париже была подписана Конвенция «Об обмене информацией по вопросам приобретения гражданства», направленная на установление режима информационной открытости путем регулярного обмена извещениями между договаривающимися государствами «о приобретениях гражданства в результате натурализации, оптации или реинтеграции, касающихся граждан этих государств» (ст. 1).

Эта конвенция имеет своей ключевой целью не только облегчение и улучшение работы служб гражданского состояния в странах-участницах, но и содействие каждому договаривающемуся государству в деле упорядочивания вопросов, касающихся приобретения гражданства, тем самым способствуя уменьшению случаев безгражданства, которые могут возникать в результате несогласованности в деятельности служб гражданского состояния, вызванной информационным вакуумом.

Известно, что ликвидация (или сокращение, уменьшение случаев) безгражданства возможна в результате унификации законов о гражданстве государств или заключения соответствующей международной конвенции[8].

В сентябре 1973 года CIEC приняла Конвенцию «О сокращении числа случаев безгражданства» (далее — Конвенция CIEC), в преамбуле  которой говорится, что она открыта для присоединения всех стран. Участниками Конвенции являются пять государств: Германия, Греция, Люксембург, Турция, Швейцария.

Часть 1 ст. 1 Конвенции CIEC гласит: «Ребенок, мать которого имеет гражданство Договаривающегося государства, приобретает при рождении гражданство своей матери в случае, если иначе он стал бы апатридом».

Таким образом, это положение повторяет норму, зафиксированную в п. «а» ст. 1 Конвенции о сокращении безгражданства, утверждающую, что «любое Договаривающееся государство должно предоставлять свое гражданство любому рожденному на его территории лицу, которое иначе было бы апатридом. Такое гражданство должно предоставляться: a) при рождении ( выделено нами. — А.Б.), в силу закона…»

В части 2 ст. 1 Конвенции CIEC закреплена норма, согласно которой «…когда происхождение ребенка от матери начинает действовать в сфере гражданства исключительно со дня его установления, несовершеннолетний ребенок приобретает гражданство своей матери в этот день».

Следовательно, ч. 2 ст. 1 Конвенции CIEC четко связывает момент приобретения гражданства своей матери несовершеннолетним ребенком с моментом установления факта происхождения ребенка от матери, делая при этом существенную оговорку о необходимости закрепления данного условия в законе государства.

Надо подчеркнуть, что указанное положение перекликается с нормой, закрепленной в

п. 1 ст. 1 Конвенции о сокращении безгражданства, в котором речь идет о том, что «Договаривающееся государство… может также предусматривать предоставление своего гражданства в силу закона, в таком возрасте и с учетом таких условий, которые могут быть определены законом государства».

Статья 2 Конвенции CIEC гласит: «В целях применения предыдущей статьи ребенок, рожденный от отца, обладающего статусом беженца, считается не обладающим гражданством последнего»[9].

Таким образом, приведенная норма носит уточняющий характер и направлена на то, чтобы ребенок, рожденный от отца, имеющего правовой статус беженца, не приобретал гражданство своего отца и не попадал в разряд неграждан, проживающих (или находящихся) на территории того государства, где ребенок родился. Безусловно, данное правило нацелено на защиту основных прав и свобод ребенка.

Следовательно, Конвенция CIEC вполне может квалифицироваться как международный правовой документ, направленный на унификацию действующего законодательства стран-участниц в сфере регулирования вопросов, связанных с приобретением гражданства в целях уменьшения безгражданства. Нормы Конвенции CIEC весьма близки по смыслу и по духу положениям, зафиксированным в Конвенции о сокращении безгражданства.

В то же время часть из них носит уточняющий характер и тем самым имеет свою специфику, позволяющую трактовать Конвенцию CIEC в качестве оригинального и весьма полезного международного правового документа, вносящего определенную лепту в развитие современного международного права в части, касающейся регулирования правового статуса и защиты прав апатридов.

С нашей точки зрения, нормотворческая деятельность CIEC по проблеме сокращения безгражданства лежит в русле более общей проблематики, а именно регулирования и защиты основных прав и свобод человека, и поэтому заслуживает самого пристального внимания со стороны юристов-международников.

Библиография

1 См.: Керопян А.А. Международно-правовые проблемы гражданства в условиях глобализирующегося мира: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2010. С. 20.

2 См.: Карташкин В.А. Права человека: международная защита в условиях глобализации. — М., 2009. С. 269, 272.

3 Там же. С. 269.

4 См. подробнее: Криволапов П.С. Новые тенденции международного сотрудничества в области прав человека: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 22. В этой связи П.С. Криволапов отмечает, что этим лицам может быть отказано в предоставлении гражданства государства, на территории которого они живут в течение длительного времени.

5 См.: Криволапов П.С. Указ. раб. С. 295.

6 См.: Карташкин В.А. Указ. соч. С. 270.

7 Была основана в Амстердаме в сентябре 1948 года. На настоящий момент CIEC включает в себя 15 государств-членов: Бельгию, Люксембург, Нидерланды, Францию, Швейцарию, Турцию, ФРГ, Италию, Грецию, Португалию, Испанию, Великобританию, Польшу, Венгрию и Хорватию. Австрия, являвшаяся членом CIEC с 1961 года, в 2007 году вышла из CIEC. В дальнейшем 6 стран, в том числе и Российская Федерация, получили статус наблюдателя при CIEC: Ватикан, Кипр, Литва, Словения, Швеция. Штаб-квартира CIEC расположена в Страсбурге.

8 Исторический опыт развития международного права свидетельствует, что попытка, предпринятая в этом направлении на Гаагской конференции в 1930 году, не увенчалась успехом. Принятая на указанной конференции Конвенция предусматривала факультативный характер разрешения на выход из гражданства до тех пор, пока лицо, его получившее, не приобрело гражданства другого государства. В частности, законодательство о гражданстве не должно лишать гражданства женщину, вступившую в брак с иностранцем, если она не приобрела гражданства другого государства. См.: Международное право: Учеб. / Отв. ред. В.И. Кузнецов, Б.Р. Тузмухамедов. 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2007. С. 295.

9 Необходимо заметить, что в ст. 3 Конвенции CIEC зафиксировано: «Положения предыдущих статей применяются в каждом Договаривающемся государстве в отношении детей, рожденных после вступления в силу Конвенции в данном государстве или еще являющихся несовершеннолетними на этот день».