Международное право и «большая восьмерка»

А.Н. БАБИКОВ,
кандидат политических наук, член Ассоциации менеджеров России
 
Мы живем в эпоху резких международных перемен, при которых на систему международного права возлагаются особые надежды, связанные с поддержанием глобальной безопасности и созданием условий для перехода большинства стран на модель устойчивого развития. О том, что такие надежды не беспочвенны, свидетельствует модификация многих ведущих институтов и форматов глобального управления. 
 
Разумеется, речь идет прежде всего об ООН. После холодной войны именно она приняла решения, мобилизовавшие международное сообщество на борьбу с террористической угрозой и на отпор другим глобальным вызовам. ООН сохранила свою роль центрального механизма координации международных усилий по самым острым проблемам современности. И даже силовые действия в обход ООН, как, например, в Ираке, не улаживались без отсылок их инициаторов и исполнителей к основополагающим документам, на которых базируется деятельность этой универсальной организации.
И в то же время международные отношения, столь разнообразные по своей направленности, характеру и составу участников, рождают новые структуры, в которых создается возможность более оперативно, чем в рамках ООН, рассмотреть как региональные, так и глобальные проблемы. Многие из таких структур вносят свой вклад в развитие правовой международной жизни, расширяя сферу действия норм и принципов международного права.
Особое место среди глобальных институтов принадлежит «большой восьмерке». Зарождение этого «клуба лидеров» мирового сообщества приходится на 1975 год, когда Президент Французской Республики В.Ж. д’Эстен пригласил на закрытую неформальную встречу руководителей США, Великобритании, ФРГ, Италии и Японии для поиска преодоления западной экономикой затяжного энергетического кризиса, поразившего наиболее развитые государства. С 1976 года в таких встречах по настоянию США стал участвовать глава Правительства Канады. Таким образом, был дан мощный импульс созданию уникального института дипломатии и мировой политики.
В истории международных отношений встречались подобные неофициальные механизмы, призванные обеспечивать поддержание нормальных межгосударственных контактов. Наиболее известный из них — так называемый европейский концерт ведущих держав Старого света, сформировавшийся после наполеоновских войн. Исходом Второй мировой войны стало создание «тройки» западных членов Совета Безопасности ООН (США, Англия и Франция), «большой четверки» НАТО (в составе тех же держав плюс ФРГ). Сейчас «большую восьмерку» можно считать наиболее значительным форумом, охватывающим широкий круг международных событий.
Особая роль «большой восьмерки» в международной системе определяется политическим, экономическим и военным потенциалом ее участников. В ее состав входят четыре из пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН и четыре из пяти официальных ядерных держав, имеющих свыше половины общемирового ВНП. Члены «восьмерки», прежде всего западные государства, обладают в совокупности правом решающего голоса в ключевых международных финансовых институтах — Международном валютном фонде, Всемирном банке, Европейском банке реконструкции и развития, Парижском и Лондонском клубах кредиторов. Так, в Международном валютном фонде совокупная квота «восьмерки» составляет более 50%[1].
Международный имидж «большой восьмерки» определяется уникальностью ее замысла. Это форум личностей, а не правительств и национальных дипломатических служб; инструмент доверительного обмена мнениями, планами действий руководства ведущих держав не только в сфере международных отношений, но и в вопросах, которые всегда считались сугубо внутренней компетенцией государств. Одновременно «восьмерка» выступает средством координации долгосрочных подходов и решений «горячих ситуаций» в мировой политике и экономике.
Исключительность этого международного механизма проявилась в истории его становления. «Семерка», во многом рожденная на новом раунде холодной войны для координации действий Запада против «потенциального противника» — СССР, открыла свои двери для России — государства—продолжателя СССР. Ее члены стали главными партнерами нашей страны по торговле и инвестициям. На рубеже веков на долю этой группы стран приходилось более одной трети российского внешнеторгового оборота.
«Большая восьмерка» не является международной организацией. Она не основана на международном договоре, не имеет формально определенных критериев приема, устава и постоянного секретариата. Вместе с тем в ней сложился устойчивый порядок работы. Саммиты проходят ежегодно поочередно в странах-участницах, а государство-председатель организует проведение саммита, министерских, экспертных и рабочих встреч, вырабатывает график и обеспечивает координацию текущей работы «восьмерки». Важную роль в процессе подготовки саммитов играют регулярные встречи министров иностранных дел и финансов. Проводятся встречи министров окружающей среды, энергетики, труда и социального развития, здравоохранения, науки и образования, внутренних дел и юстиции (участвуют и генеральные прокуроры).
По линии «большой восьмерки» проходит в среднем от 60 до 80 мероприятий в год. Организуются рабочие, экспертные и целевые группы по отдельным направлениям, например Группа высокого уровня по вопросам нераспространения оружия массового уничтожения, Римская (Лионская) группа по борьбе с терроризмом и организованной преступностью, Группы личных представителей лидеров «восьмерки» по связям с руководителями африканских стран, экспертов по вопросам глобального партнерства, экспертов по нераспространению оружия массового уничтожения (с подгруппой по утилизации плутония), Рабочая группа по ядерной и физической безопасности.
Хотя «большая восьмерка» не имеет ни своего устава, ни других фиксированных правил функционирования, а также утвержденных каким-либо документом официальных рабочих органов, за 30 лет ее существования сложились традиции, к которым относятся ротация председателя формата и страны проведения следующего саммита, конфиденциальность обсуждения, консенсусного решения по всем спорным вопросам. Особая ответственность возлагается на председателя, который на протяжении «своего» года выдвигает инициативы по повестке дня будущего саммита. Председатель проводит саммиты, министерские, экспертные и рабочие встречи, задавая тон в их подготовке и при разногласиях, имея право на более весомое, чем у других, слово.
«Большая восьмерка» — своеобразный законодатель мод в практике международного общения. В формате «восьмерки» оно проходит в виде свободной дискуссии, без обменов заранее подготовленными продолжительными речами. Безусловно, не всегда можно строго выдерживать следование этому принципу, в основном в силу необходимости снабжать средства массовой информации оперативными материалами о ходе дискуссий. Компромисс находится на путях проведения пресс-конференций, обнародования и распространения через пресс-центры саммитов их итоговых документов. Но дискуссии глав государств и правительств проходят в предельно узком кругу, а их содержание, как правило, не предается огласке.
При обязательном достижении консенсуса по всем спорным вопросам участники «большой восьмерки» следуют правилу: тезис, по которому стороны так и не приходят к общему согласию, изымается из текста будущего документа. Никакого голосования и подчинения меньшинства большинству не существует, что подчеркивает демократичность механизма принятия решений. Отсутствие непосредственного закрепления в правовых нормах совокупности отношений сторон в рамках «восьмерки» оставляет открытым вопрос о степени обязательности решений, содержащихся в ее документах. Формально они не могут иметь обязывающей силы в международно-правовом смысле. Однако при их систематическом невыполнении «восьмерка» потеряла бы свой международный престиж.
Этого не происходит в том числе потому, что те пункты документов, которые сформулированы как взаимные обязательства сторон, по умолчанию рассматриваются в качестве не только джентльменского слова лидеров (или министров), но и специфической международно-правовой нормы. Это касается не всех решений, так как в большинстве случаев документы «восьмерки» содержат рекомендации государствам-членам или даже третьим странам вести себя в определенной обстановке тем или иным образом. Несомненно, рекомендации не имеют обязательной силы, но несут в себе определенный заряд моральной силы, укрепляя фундамент права международной ответственности. Среди рекомендаций «восьмерки» встречаются предложения, адресованные отдельным международным организациям. Несмотря на то что предложения не имеют обязательной силы, участники «восьмерки» дают понять, что, будучи ведущими членами этих организаций, они имеют возможность проводить их в жизнь, опираясь на поддержку такого решения другими членами «большой восьмерки».
Устойчивый международный авторитет «большой восьмерки» сформировался и благодаря тому, что по форме и компоновке все ее документы однотипны. Это сближает их с основополагающими международно-правовыми актами. Унифицированный характер документов — результат ежегодно повторяющейся работы над ними научных консультантов, которых часто называют «теневой восьмеркой», шерпов — специальных представителей лидеров стран «восьмерки», министров и самих глав государств и правительств. Все документы излагаются от первого лица множественного числа, начинаясь со слова «мы». Но в отличие от международных договоров они не подписываются и обнародуются уже в ходе встречи председательствующим на ней с последующим распространением через пресс-центр.
Ведущая роль председателя отражена иногда и в самих названиях документов. В последние годы один из двух документов саммитов неизменно называется «Заявление председателя», министры финансов завершают свою встречу «выпуском» «Подведение итогов председателем», а итогом, например, встречи министров труда в Лилле стали «Заключения председателя».
Журналисты подчас слишком настойчиво показывают парадный характер мероприятий в формате «восьмерки». Рабочий, консультативный, согласительный дух мероприятий часто скрыт от посторонних глаз, но для человека, знающего особенности подготовки документов, он виден в их названии и стиле изложения. В частности, название «коммюнике» для обозначения первого итогового документа саммитов было традиционным, а более амбициозный термин «заявление», встречавшийся несколько раз на саммитах 80-х годов прошлого века, к концу 90-х годов почти вышел из употребления. Но на саммите в Санкт-Петербурге документ с таким названием подчеркнул глобальную значимость вопросов нераспространения оружия массового уничтожения.
Эта же тенденция смягчения рекомендательной направленности документов «большой восьмерки» проявилась в том, что практикуемые приложения к основным документам все чаще стали называться нейтральными словами: «Обзор…», «Последующие шаги» и др.
С международно-правовой точки зрения документальная база, вносимая «восьмеркой», сближается с тем правовым массивом, который принято называть мягким правом. Важнейший документ в области прав человека — Всеобщая декларация прав человека (1948) — не является международным договором, а представляет собой резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН.
В последние годы сложилась практика определять время и место проведения очередного саммита «большой восьмерки» после предварительных консультаций в ходе предшествующей встречи на высшем уровне на основе пожеланий страны-председателя, что закрепляется в итоговом документе. А для встречи чаще выбираются май—июль. Может быть, в связи с летним графиком саммитов «восьмерки» эти встречи принято считать своеобразным завершением международного политического сезона. И не удивительно, что в программу саммитов включены столь популярные у мировых лидеров «встречи без галстуков».
Положительный имидж «большой восьмерки» и влияние «восьмерки» на правовую сторону международных отношений определяются устойчивостью этого формата в меняющемся мире. Позиции входящих в нее стран по основным проблемам современности совпадают.  Противоречия сторон снимаются в гибком рабочем режиме, обеспечивающем конфиденциальность решений и относительную свободу выбора при возможности заблокировать то или иное решение. Хотя было бы опрометчивым утверждать, что у каждой страны отсутствуют собственные взгляды и на перспективы «восьмерки», и на то, какие страны и как должны себя позиционировать в этом формате. Имидж «восьмерки» остается понятием «сложносочиненным», зависящим от страны-председателя.
Многие жители планеты ожидают от «большой восьмерки» политических импульсов, реально способствующих ответу новым рискам и вызовам глобализации. Для этого требуется найти пути обеспечения устойчивого роста и развития современного мира; преодоления голода, нищеты, болезней; сохранения окружающей среды для будущих поколений; борьбы с террористической угрозой и распространением наркотиков; урегулирования экономических и финансовых проблем; мирного разрешения региональных конфликтов и др.
С 1 января 2006 г. в соответствии с решением саммита «большой восьмерки» в Кананаскисе (Канада) Россия впервые приступила к выполнению функций председателя. До этого имелось немало критиков и российского председательства, и вообще участия России в «клубе». Так, еще в 2005 году американские сенаторы — республиканец Д. Маккейн и демократ Д. Либерман — выступили с требованием исключить Россию из «большой восьмерки». В предложенном ими проекте резолюции Сената США предлагалось поставить дальнейшее пребывание России в составе «большой восьмерки» в зависимость от ее приверженности демократическим ценностям. К последним сенаторы относят верховенство закона, обеспечение прав человека, свободы слова и предпринимательства и др. Позднее это требование было оформлено как еще один проект резолюции, выдвинутой в палате представителей конгрессменом-демократом Т. Лантосом.
С 2006 года Запад ужесточил позицию в отношении России. Причины охлаждения между партнерами по «большой восьмерке» можно искать и в газовом конфликте с Украиной, и в более четких и жестких положениях обсуждаемого, а затем принятого закона о неправительственных и некоммерческих организациях. Это только новые факты, которые западные критики добавили России к обвинениям в нарушении прав человека в Чечне и других отклонениях от «стандартов» демократии. Однако Д. Буш отверг направленные ему призывы не ехать на саммит «восьмерки» в Санкт-Петербург, чтобы своим неучастием во встрече лидеров повлиять на продвижение демократии в России. Этим шагом было продемонстрировано понимание руководством США функционирования данного формата международных отношений в сложившемся порядке, поскольку за 30 лет «восьмерка» превратилась не только в важный элемент глобального управления, но и инструмент поддержания международной стабильности. Безусловно, главной задачей России было проведение насыщенного и результативного саммита. Для этого потребовалось изучить имеющиеся у «восьмерки» наработки по основным вопросам современности, сосредоточившись на неотъемлемом компоненте деятельности — политической повестке дня.
Не случайно 2006 год получил среди российского политического истеблишмента название «год геополитики». Считалось, что председательство в «большой восьмерке» могло принести России как весомое внешнеполитическое преимущество, так и немалые проблемы. Это объяснялось тем, что у каждого члена «восьмерки» были свои ожидания от российского председательства. Так, США надеялись, что Россия, заявив тему противодействия распространению ядерного оружия, повлияет на Иран и Северную Корею, причем в сторону, выгодную Вашингтону. Европейских членов «восьмерки» волновали прежде всего экологические и социальные вопросы. Острота социальных проблем отчетливо выявилась в массовых протестах во Франции против закона о первом найме, а также в выступлениях мигрантов. Что же касается экологии, то среди европейских стран не наблюдается единства, в частности, по проблеме перехода на атомную энергию как на экобезопасную. Так, в Германии принято решение о прекращении функционирования всех АЭС.
Энергетические проблемы не случайно оказались в центре дискуссий «большой восьмерки» именно в год российского председательства. Безусловно, роль России в современном мире возросла благодаря ее особому положению на мировом энергетическом рынке. Однако Россия по-прежнему позиционирует себя преимущественно как энергодобывающая страна. В правовой сфере так и остается неразрешенной одна из острейших проблем, связанная с регулированием международного транзита энергоресурсов. Несмотря на то что еще в 1999 году Конференция по Европейской энергетической хартии дала мандат на проведение работ по проекту Транзитного протокола, после длительных предварительных консультаций переговоры практически зашли в тупик. Основная причина — противоречия между Россией и Европейским союзом, который в стремлении получить доступ к российским транспортным сетям и энергоресурсам Каспийского региона не только не исходит из принципа выработки взаимовыгодного многостороннего транспортного режима, но и пытается навязать России Транзитный протокол, нацеленный на принципиальное изменение статуса России в евроазиатском энергетическом пространстве. Россия может превратиться в транзитную страну без каких-либо компенсаций со стороны партнеров.
Договор к Энергетической хартии (ДЭХ) подписан Россией в 1994 году, хотя она не была согласна с рядом его положений и рассчитывала на их изменение в соответствии со своими интересами в дальнейшем. Но эти надежды не оправдались. Не приняты дополнительные документы, обусловливающие недискриминационный режим торговли ядерными материалами между Россией и Европейским союзом. Разработка протокола по электроэнергетике, инициатором которого выступила Россия, отложена на неопределенное время. Не разработаны протоколы по углеводородам и чрезвычайным ситуациям, не урегулированы вопросы о торговле ядерными материалами. Из-под юрисдикции Энергетической хартии выведен вопрос о морском транзите нефти и нефтепродуктов. В результате Россия в одном из важнейших для нее вопросов прохода российских нефтеналивных танкеров осталась лицом к лицу с Турцией. Основные вопросы, решение которых интересовало Россию при подписании ДЭХ, так и не получили разрешения. В то же время следует учитывать и прогрессивные начала ДЭХ, связанные с развитием норм международного права в части транзита энергоресурсов.
На саммите в Санкт-Петербурге декларация «Глобальная энергетическая безопасность» впервые реализовала задачу учесть общую заинтересованность стран-производителей и стран-потребителей в обеспечении глобальной энергетической безопасности. Это выразилось, в частности, в формулировании ее важнейших принципов, построенных на основе не только экономической выгоды, но и норм международного права. Речь идет о создании прозрачных, справедливых, стабильных и эффективных правовых рамок и системы регулирования, включая обязательства по соблюдению контрактов, в целях привлечения адекватных и стабильных международных инвестиций в добычу, переработку и сбыт энергоресурсов.
В год российского председательства обрела новые грани интенсивная работа по таким направлениям, как предотвращение эпидемий, распространение высоких стандартов образования, борьба с международным терроризмом, ликвидация оружия массового уничтожения, урегулирование острых конфликтных ситуаций в различных регионах, прежде всего на Ближнем Востоке, в Ираке, стабилизация в странах Африки. «Большая восьмерка» не могла остаться в стороне и от возникновения новых кризисных ситуаций общемирового значения. В период проведения саммита в Санкт-Петербурге произошло обострение израильско-ливанского конфликта.
В специальном Заявлении «восьмерки» отмечалось, что первопричиной проблем, с которыми сталкивается регион, является отсутствие всеобъемлющего мира на Ближнем Востоке. Кризис лета 2006 года стал результатом попыток экстремистских сил дестабилизировать ситуацию в регионе и подорвать надежду палестинского, израильского и ливанского народов на демократию и мир. По сути, были перечеркнуты положительные тенденции, наметившиеся после вывода с территории Ливана сирийских войск в 2005 году, и подорван авторитет демократически избранного правительства. С точки зрения международного права требуется уделить особое внимание праву на самооборону.
Особый политический смысл решениям  саммита придавало то, что по сравнению с другими странами «большой восьмерки» Россия меньше воспринимается менее развитыми странами как антагонист их интересам. Ее участие в политических инициативах группы более богатых стран очень ценно. США считают Россию важным партнером в решении проблем международной безопасности, а европейские страны и Япония — серьезным игроком в политических и экономических процессах в соответствующих регионах. С тех пор как Россия была приглашена в «семерку», международное влияние страны возросло именно благодаря ее геополитическим и геоэкономическим особенностям, а не тому, что она похожа на элитную группу «игроков с большими ставками» в составе «восьмерки». Все документы, принятые на саммите в Санкт-Петербурге, соответствовали принципам и нормам международного права, а по ряду позиций, например по борьбе с коррупцией на высшем уровне, интеллектуальным пиратством и контрафактной продукцией, а также по образованию в условиях информационных обществ XXI века, решения «восьмерки» способствовали расширению пространства глобального правового взаимодействия.
В 2007 году, в период председательства Германии в «большой восьмерке», будут актуальными «вечные» темы: защита окружающей среды, угроза глобального потепления, увеличение помощи странам Африки. Правительство ФРГ уже в середине октября 2006 года утвердило 17-страничный документ о стратегии и планах развития этого авторитетного формата международных отношений. Главная тема — укрепление международной безопасности и стабильное развитие мировой экономики. При этом А. Меркель откорректировала курс, взятый кабинетом ее предшественника, на расширение состава «восьмерки». Следует ожидать, что Китай, Бразилия, ЮАР, Мексика и Индия не станут его членами в 2007 году. Продолжится обсуждение актуальных проблем мировой политики и экономики «на полях», т. е. с привлечением лидеров этих стран и представителей международных, в том числе неправительственных, организаций.
Превращение «семерки» в «восьмерку» заняло полтора десятилетия, и процесс расширения «клуба» не завершен. Возможно, в 2008 году состав «большой восьмерки» расширится, например, в результате  вхождения в нее Китая и (или) Индии. Вероятно, что эта группа еще длительное время сохранит свое качество «клуба лидеров» демократических государств без расширения состава участников. На этом настаивают прежде всего США. Кроме того, в условиях повышения глобальной взаимозависимости реформирование любого глобального формата не может проходить изолированно от трансформации других международных институтов, особенно ООН. Несмотря на относительную неудачу юбилейного саммита ООН в сентябре 2005 года, давление в пользу реформы ведущего международного института — ООН — остается. Задача, которую ставит в этой связи Россия, — сохранить свое исключительное положение постоянного члена Совета Безопасности ООН, обладающего правом вето.
Функционирование и ООН, и «большой восьмерки» подтверждает рождение новой тенденции развития глобального управления, а именно формирование механизма коллективного лидерства. Отсюда идеальный механизм глобального управления мог бы выглядеть следующим образом: идеи инициируются и обсуждаются в «восьмерке», после чего вносятся на обсуждение Совета Безопасности, принимаются в качестве решений ООН и реализуются в том числе с привлечением международных и региональных организаций и других участников международных отношений. Однако для успеха такой формулы требуется взаимопонимание всех сторон. Правда, идеальная схема — трудно реализуемая, а часто и невыполнимая. Новая архитектура международной системы будет зависеть от расстановки политических сил и интересов ведущих игроков на международной арене, от того, насколько принимаемые ими решения соответствуют основным принципам и нормам международного права.
«Большая восьмерка» стоит на пороге нового этапа развития. Главной особенностью станет, по-видимому, то, что «восьмерке» придется выступить одним из важных регулирующих механизмов международной системы в период, когда процессы глобализации оказывают все более противоречивое воздействие на различные сферы жизни мирового сообщества. Наряду с позитивными следствиями этих процессов, такими как ускорение развития мировой экономики, расширение информационных возможностей человечества, свобода передвижения людей, наблюдаются усиление неравномерности развития стран, маргинализация обширных районов планеты в экономическом, культурном и демографическом плане. Активизируется комплекс рисков финансово-экономического и социально-политического, культурно-религиозного характера.
От «большой восьмерки» ждут адекватной реакции и на позитивные сдвиги в мировом развитии, и на новые вызовы миропорядку. В современном, неспокойном мире механизм «восьмерки», даже недостаточно структурированный, способен действовать более оперативно, нежели ООН, численность которой составляет 192 государства. А состав более узкого и постоянно функционирующего механизма — Совета Безопасности — остается предметом дискуссий. Хотя ему удается удерживать мир в состоянии относительной стабильности и по возможности регулировать региональные конфликты, его работу с трудом можно считать удовлетворительной. Неизвестно, стала бы она эффективнее после расширения Совета Безопасности. Он может превратиться в некое подобие Генеральной Ассамблеи, о которой критики говорят, что она собирается только ради групповой фотографии ее участников.
Точно так же никто не может дать однозначного ответа на вопрос, сможет ли каким-то образом измененный формат «большой восьмерки» взять на себя тяжелый груз мировых проблем. А если и не откажется от этой нелегкой ноши, то не приведет ли это к столкновению национальных интересов стран-участниц по имеющемуся и вероятному ряду спорных проблем. Можно напомнить участь «европейского концерта наций», который от окончания наполеоновских войн и до европейских революций 1848 года, а то и до Крымской войны был адекватной системой международных отношений.
Требуется учитывать тот горький опыт, который накопила новейшая история международных отношений, и стараться избегать искушения состязаться в хладнокровной игре силовой политики. «Большая восьмерка», в том числе благодаря опоре на правовой фундамент международных отношений, при всех ее очевидных недостатках помогает странам и их лидерам уходить от такого искушения. Пока есть основания надеяться, что роль этого «клуба» будет возрастать в регулировании финансово-экономических, социально-политических проблем глобального характера, решении ряда международно-политических задач, не составляя при этом конкуренции Совету Безопасности ООН. Дальнейшее укрепление позиций России в «восьмерке» и развитие самого «клуба» на основе равноправного партнерства входящих в него государств, а также расширение участников дискуссий «на полях» следует считать важным направлением создания справедливого и демократического миропорядка в двадцать первом столетии.
В фигурном катании состязания в одиночной программе начинаются с обязательной части — «школы». В «школе» необходимо безупречно выполнить ряд сложных элементов, среди которых выделяются «восьмерки» со скобками, с петлями. И если уместно сравнение мировой политики с фигурным катанием, то каждая система международных отношений проходит период становления, этап своеобразной «школы». Имеющийся в рамках формируемой международной системы формат «большой восьмерки» не случайно отягчен собственными «петлями». Желательно только, чтобы он не остался за «скобками» под влиянием глобальных перемен международной жизни.
 
Библиография
1 См.: International Financial Statistics. 2000. Vol. LIII. № 3. P. 10—12.