Международный опыт борьбы с коррупцией

  М.Ю. ЖУЖОМА,

кандидат юридических наук

Страны, исходя из их экономического, культурного и политического развития, могут иметь три коррупционные модели: азиатскую, африканскую и западную.

В азиатской модели коррупция является не только привычным, но и общественно приемлемым культурным и экономическим явлением, которое связано с функционированием государства и основано на ряде культурных и религиозных традиций. Модели присущ клановый характер коррупционных сделок, основанный на сложившихся устоях между определенными группами (кланами) чиновников, бизнеса и населения.

Африканская модель предполагает, что государственная власть полностью подчиняется группе экономических кланов, синдикатов и политическими средствами обеспечивает надежность и безопасность их функционирования и развития. Кроме того, развит институт землячества. В африканских странах чиновник зачастую получает образование за деньги, собранные для него всей родной деревней. Став чиновником, он считает себя обязанным помогать односельчанам, которые к нему обращаются. Если он становится чиновником высокого ранга, то формирует подчиненный ему аппарат из земляков. Несмотря на то что крупным чиновникам гарантируются достаточно внушительные доходы, важным источником их дополнительных доходов являются взятки. По некоторым подсчетам, коррупция приносит чиновникам до одной трети их общих доходов[1].

Западная модель характеризуется тем, что при попустительстве коррумпированного государства теневые и криминализированные сектора экономики достигают могущества, сравнимого с государственным. Мафия образует государство в государстве. В связи с политической нестабильностью реальным становится установление на волне борьбы с коррупцией диктатуры, после чего может быть переход к африканской модели.

Проблема борьбы с коррупцией носит транснациональный характер. Помимо национальных организаций и государственных органов существуют международные организации, специализирующиеся на проблемах борьбы с коррупцией. Среди них Организация экономического сотрудничества и развития, Transparency International, Группа государств против коррупции (GRECO), а также подразделения ООН, Мирового банка, ВТО, Евросоюза.

Появление этих институтов обусловлено в том числе необходимостью систематизировать старые и разработать новые индикаторы оценки уровня коррупции в странах, изучить влияние конкретных факторов, способствующих возникновению коррупции, а также принять участие в разработке рекомендаций для создания эффективного механизма борьбы с коррупционными проявлениями. Одним из показателей, характеризующих состояние коррумпированности государства, является индекс восприятия коррупции (ИВК), расчет которого ежегодно производится Transparency International.

ИВК ранжирует страны по оценкам степени распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков (см. таблицу). Это комплексный индекс, основанный на данных экспертных опросов и исследований, проводимых различными представительными организациями. ИВК отражает мнение предпринимателей и аналитиков из различных стран мира, в том числе экспертов, проживающих в стране, в отношении которой проводилось исследование. ИВК оценивается по шкале от 0 до 10 баллов, при этом 10 баллов — минимальный уровень коррупции, 0 — максимальный.

Страны — лидеры по ИВК в 2005 году

Среди перечня стран по ИВК в таблице полностью представлены скандинавские государства, проводимая политика правительств которых носит ярко выраженный социальный характер.

Однако ввиду того что точность оценок и показателей (в том числе ИВК), характеризующих состояние коррупции, весьма приблизительна, так как проводимые международными организациями опросы не отличаются репрезентативностью, их использование для выработки конкретных мер национальной политики, как правило, ограничено. Правительства при выработке соответствующей стратегии борьбы с коррупцией в большей степени опираются на аналитические материалы правоохранительных органов и имеющийся обобщенный опыт. Примером может служить опрос, проводившийся в Бразилии в 2003 году Transparencia Brasil (составная часть Transparency International), которая, разослав опросный лист 3500 компаниям, получила ответ только от 92. Сами инициаторы опроса констатировали, что результаты ответов не могут быть репрезентативными и служить основанием для далеко идущих обобщений.

Несмотря на успехи, достигнутые в сфере борьбы с коррупцией, включая вступление в силу в 2005 году Конвенции ООН по противодействию коррупции, почти половина стран по ИВК набрали менее 3 баллов, что указывает на серьезность проблемы коррупции.

Анализ ситуации в странах, где широко развита коррупция, показывает, что существует связь между вовлечением государства в процесс мировой глобализации и уровнем коррупции. В наиболее развитых странах, таких как Финляндия, Швеция, Дания, имеющих зрелое гражданское общество, высокий уровень развития демократии и прозрачные действия правительственных органов, уровень коррупции минимален. В странах, где эти процессы менее развиты (Китай, Индия, Кения), этот уровень намного выше. В то же время специфика набора методов по борьбе

с коррупцией, принимаемых каждой страной, уникальна и зависит не только от политической и экономической стабильности, но и от обычаев и традиций, а также от площади занимаемой территории, плотности, численности населения и доминирующей религии.

В мире нет уникального набора механизмов борьбы с коррупцией, который оптимален для всех стран. Так, государства с большой площадью территории, федеральным устройством и высокой численностью населения отличаются значительным уровнем коррумпированности прежде всего в правоохранительных органах и муниципальных органах власти. Государства, площадь занимаемой территории которых незначительна или же численность населения мала, напротив, отличаются низкой коррумпированностью местных органов власти, но более подвержены «политической» коррупции.

Ввиду компактности проживания и небольшой численности населения осознание гражданским обществом причиняемого вреда коррупционными проявлениями не только государству, но и общественным и личным интересам обусловлено нетерпимым отношением политиков, деловых кругов и всего общества к явлениям такого рода. Этот фактор наиболее существен, так как позволяет государству по поступающим от населения сигналам эффективно влиять на снижение коррумпированности при помощи различных механизмов.

В Австралии, занимающей в 2005 году 9-е место по ИВК (8,8), основным направлением в борьбе с коррупцией является сбор обращений отдельных граждан или юридических лиц в целях дальнейшего доказательства факта коррупционного деяния и внесения соответствующих изменений в правовую базу. Это позволяет в дальнейшем пресечь возможную коррумпированность и сделать более прозрачным конкретный механизм принятия решения.

В Дании, которая занимает 4-е место по ИВК (9,5), считается, что безусловное законопослушание, соблюдение высоких моральных принципов всеми членами общества являются основой наиболее эффективного (соответственно менее затратного) способа управления обществом. Случаи нарушения административных и законодательных норм пресекаются на всех уровнях. Так, за небольшое превышение скоростного режима принц Йоахим, младший сын королевы Дании, был подвергнут штрафу на общих основаниях и резкой критике в прессе. Один из министров правительства ушла в отставку из-за того, что ее муж использовал для работы на собственной ферме иностранных работников без надлежащей регистрации.

Отличительной особенностью антикоррупционной системы Финляндии, занимающей в рейтинге стран по ИВК 2-е место, является то, что в стране, базирующейся на социально-экономической модели общества, никогда не было специального закона о борьбе с коррупцией, а антикоррупционные нормы содержатся в разных правовых документах — в Конституции, УК, гражданском законодательстве и узкоспециализированных актах. В законодательстве термин «коррупция» не используется, вместо него применяется термин «взяточничество».

Среди азиатских стран, в которых антикоррупционные законы последовательно реализуются на практике, стоит выделить Сингапур. Так, еще в начале 50-х годов XX века это государство было бедной страной и отличалось высокой коррумпированностью бюрократического аппарата. Выработанная в 1960 году антикоррупционная стратегия, закрепленная в Акте о предотвращении коррупции, основывалась не на быстром искоренении этого явления, а на принципе контроля над коррупцией. Он заключается в том, что попытки искоренить коррупцию основывались на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных деяний. Одним из механизмов реализации стратегии стало последовательное существенное повышение заработной платы государственным служащим, в том числе в целях уменьшения «утечки мозгов» в частный сектор, а также сокращение разницы между величиной заработной платы бюрократического аппарата и сотрудников коммерческих структур. Параллельно использовался сдерживающий эффект посредством ужесточения ответственности за это преступление (лишение свободы, крупные штрафы). Борьбой с коррупцией занимается специальное антикоррупционное агентство, имеющее широкий круг прав и полномочий, в том числе на проверку любых банковских, долевых и расчетных счетов лиц, подозреваемых в совершении этого преступления. Реализация совокупности принимаемых мер позволила Сингапуру занять 5-е место по ИВК.

Страны с большой площадью занимаемой территории и высокой численностью населения характеризуются ростом уровня коррумпированности. Примером может служить Канада, которая, несмотря на то что в 1990 году по эффективности борьбы с коррупцией занимала 5-е место в мире, в настоящее время опустилась до 14-го. Хотя Канада и характеризуется как страна с низким уровнем коррупции, однако этот пример показывает тенденцию к ее усилению и объясняется федерализмом и, как следствие, относительно низким уровнем транспарентности деятельности местных органов власти, что приводит порой к узурпации некоторых властных полномочий отдельными должностными лицами.

Характерным для стран, где государство выступает в качестве регулятора ряда экономических процессов, в том числе в странах с регулируемой, а также переходной экономикой, является следующее. Зачастую спрос на государственные ресурсы значительно превышает имеющиеся возможности, а государственная помощь в результате распространения коррупции используется не по назначению. При этом объем регулятивных функций, которые принимает на себя государство, прямо пропорционален численности бюрократического аппарата. Отсутствие четкого и прозрачного механизма принятия решения, вызванного, как правило, громоздкой структурой государственных органов, а также отсутствие понятности и регламентированности нормативных правовых актов обусловливают  некоторым должностным лицам возможность манипулировать возложенными на них функциональными (организационно-распорядительными) обязанностями. Это и приводит к коррупционным проявлениям при растущем спросе на данный вид криминальных «услуг» со стороны населения, в том числе субъектов хозяйственной деятельности.

Индия в 2005 году занимала 92-е место (2,9) среди 159 стран по ИВК. Из-за значительного развития системы выдачи лицензий, разрешений, квот и различного рода государственных инспекций при отсутствии прозрачности функционирования таких систем отмечается высокий уровень коррумпированности государственного аппарата. Кстати, в стране функционирует более 200 тыс. государственных ведомств и учреждений. Численность государственных служащих различных уровней власти, сотрудников государственных корпораций, компаний, образовательных и медицинских учреждений превышает 19,5 млн человек, в том числе около 2 млн чиновников, наделенных правом принятия решений.

В некоторых странах, например в КНДР, вообще нет специальных законов, регулирующих борьбу с коррупцией, а правоохранительная деятельность в этой сфере ведется главным образом на основании внутриведомственных инструкций, носящих закрытый характер. Показательным является зависимость средств массовой информации в освещении ситуации по борьбе с коррупцией, а также отсутствие их доступа к документам органов власти.

Несмотря на то что при рыночной экономике ресурсы внутри государства распределяются преимущественно неадминистративными методами, наличие механизма обязательного получения лицензий, разрешений и др. для осуществления законной деятельности, а также проведения различного рода приватизационных сделок, тендеров, носящих зачастую непрозрачный характер, способствует развитию коррупционных проявлений. В ряде стран институтами борьбы с коррупцией являются не множество отдельных подразделений государственных органов власти, а специальные антикоррупционные комитеты (органы), наделенные широкими полномочиями. Их сотрудники имеют высокую степень социальной защищенности и независимости, в том числе от исполнительной власти.

В мировой практике борьбы с коррупцией активно используется инструмент общественного контроля и контроля со стороны средств массовой информации, который помогает эффективно выявлять коррупцию во всех структурах власти. Однако действенность этого инструмента обусловлена наличием законов о свободе передачи информации, позволяющих проводить журналистское расследование, законов, запрещающих всякую цензуру и обеспечивающих финансовую независимость средств массовой информации, в том числе от правительства.

Кроме того, в ряде государств, например в Бельгии, антикоррупционные программы нацелены на разработку и принятие специальных кодексов поведения (этики) для государственных (муниципальных) служащих. В разработанной программе GRECO и Глобальной программе против коррупции ООН рекомендуется детально регламентировать в кодексах модель поведения служащих, с тем чтобы последние могли четко представлять свое поведение в том или ином случае, а также перечислять конкретные санкции за нарушение установленных в кодексе правил и механизм контроля над их соблюдением. Примером может служить предусмотренное в Глобальной программе против коррупции ООН введение открытых деклараций для судей и их родственников, а также правил деятельности судебных органов, которые содержали бы распределение дел между судьями по жребию, ротацию судей и судебных служащих, недопущение личного контакта сторон с судьей до судебного заседания, чтобы исключить возможность коррупционных связей.

Одним из направлений противодействия коррупции в мире является борьба с отмыванием денег. Среди организаций, занимающихся борьбой с этим злом, выделяется Международная группа по борьбе с отмыванием денег (FATF). Она создана в июле 1989 года странами—членами «большой семерки» с целью разработки мер по борьбе с отмыванием денег, а также содействия сотрудничеству государств в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, прежде всего с отмыванием доходов, полученных преступным путем. Так, в феврале 1990 года FATF разработала и предложила на рассмотрение всех заинтересованных стран «Сорок рекомендаций по борьбе с отмыванием денег» — конкретные предложения по совершенствованию законодательных систем и финансовых структур. Рекомендации направлены на повышение эффективности совместной борьбы государств с отмыванием денег, укрепление международного сотрудничества в этой области. В июне 1996 года рекомендации были пересмотрены с целью их адаптации к меняющимся мировым тенденциям в области отмывания денег, а также к динамике технологического прогресса в сфере финансовых услуг.

В рамках сотрудничества с FATF Правительство Египта обязало коммерческие банки владеть информацией о своих клиентах, знать источник происхождения средств владельцев счетов, иметь сведения о бенефициаре. Коммерческим банкам запрещено открывать неименные счета и счета на предъявителя. Банкам предписывается обращать особое внимание на крупные денежные переводы с последующим обналичиванием, на факты регулярного внесения на счета наличных денег, несоответствие декларированной деятельности владельца счета с характером банковских операций, открытие документационных аккредитивов, не соответствующих роду деятельности владельца счета. Учету подлежат платежи, по которым конечными бенефициарами являются не известные банку иностранные лица.

В настоящее время активизированы усилия по борьбе с коррупцией в финансовой сфере в Индонезии: основными актами, регламентирующими эту деятельность,  являются законы № 15 2002 года и № 15 2003 года. Они устанавливают уголовное преследование лиц, пытающихся легализовать доходы, полученные в том числе в результате коррупции. Однако, по мнению индонезийского руководства, в борьбе с коррупцией активно должны участвовать как гражданское общество, так и средства массовой информации.

Еще одним витком в борьбе с коррупцией стала Конвенция ООН против коррупции 2003 года (далее — Конвенция), вступившая в силу в 2005 году. Ее принятие послужило своеобразным продолжением общемировой борьбы с коррупцией, т. е. таких нормативных правовых актов, как конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 года, а также Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года.

В основу Конвенции положен комплексный подход, отражающий сложную социально-правовую природу коррупции, разнообразие мер и многоуровневый характер борьбы с этим явлением. Конвенцией предусмотрены широкий спектр мероприятий по профилактике коррупции в сфере государственной службы и в частном секторе, принципиальное положение о том, что активы от коррупционных деяний возвращаются в страну происхождения с использованием гражданско-правовых и административных механизмов, а не только уголовно-процессуальных. Конвенция детально регламентирует взаимную правовую помощь, выдачу лиц, совершивших коррупционное преступление, а также сотрудничество правоохранительных органов, включая обмен информацией и опытом, совместное проведение расследований, подготовку и повышение квалификации кадров, взаимодействие в материально-техническом обеспечении правоохранительной деятельности.

Как уголовно наказуемое деяние Конвенция оценивает подкуп национальных публичных должностных лиц, иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, злоупотребление влиянием в корыстных целях, злоупотребление служебным положением, подкуп и хищение имущества в частном секторе, отмывание доходов от преступления и воспрепятствование отправлению правосудия. Конвенцию подписали 120 государств, ратифицировали — 22. Государственная дума РФ ратифицировала Конвенцию  17 февраля 2006 г.

Анализ международного опыта борьбы с коррупцией позволил выделить следующий механизм, способствующий снижению уровня коррупции в стране:

· формирование принципов работы государственной власти на основе публичности и открытости; возможность доступа граждан, общественности и средств массовой информации к документам органов государственной власти;

· государственное финансирование политических партий, исключающее возможность их финансирования из иных источников, в том числе коммерческих;

· отсутствие в системе государственного аппарата «политических» должностей; небольшая численность бюрократического аппарата при четкой его структурированности;

· закрепление должностных полномочий в соответствующих регламентах;

· разработка специального кодекса поведения должностных лиц, закрепляющего жесткие рамки контакта государственного служащего с гражданами;

· наличие у государственного чиновника права на собственное обоснованное мнение, которое может отличаться от мнения начальника и в случае принятия руководителем «политического» решения, отличающегося от предложения подчиненного, служит основанием (при отсутствии на документе визы) считать документ юридически недействительным;

· материальная и социальная обеспеченность чиновников. Вместе с тем государственным служащим не запрещено заниматься бизнесом, владеть и управлять акциями коммерческих компаний и получать дивиденды. Все коммерческие доходы декларируются, и с них выплачиваются налоги. При этом существует правило «конфликта интересов», т. е. запрет лоббировать интересы своего бизнеса;

· снижение иммунитета высших должностных лиц;

· обеспечение действующей системы конфискации имущества должностных лиц в случае выявления факта их коррумпированности;

· систематическое повышение заработной платы государственным служащим;

· упрощение административных процедур, в которых участвуют граждане; установление  требований, предъявляемых к ним; систематический отзыв пересекающихся инструкций и нормативов;

· государственный и общественный контроль доходов и расходов должностных лиц, контроль личных банковских счетов должностных лиц и членов их семей;

· внесение изменений в национальное законодательство с учетом рекомендаций FATF, в том числе направленных на ужесточение процедур открытия, закрытия и денежных переводов в части идентификации личности.

Библиография

1 См.: Чертков В.Л. Чиновничество тропической Африки // Народы Азии и Африки. 1984. № 2. С. 56—59.