Меры административного наказания, применяемые в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности

А.Ф. ПЕХТЕРЕВ,

кандидат юридических наук

Принятие Конституции РФ в 1993 году было знаковым событием, поворотом к общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. В основном законе закреплено, что эти международные договоры являются составной частью правовой системы страны.

В п. 4 ст. 15 Конституции РФ определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В связи с этим обеспечение безопасности граждан, защита их прав и свобод в сфере охраны общественного порядка приобретает не только внутригосударственное, но и международное значение. В ст. 1 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., закреплено: все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Наличие столь важных документов глобального значения обязывает к дальнейшему укреплению общественного порядка на основе действующего законодательства и практики его применения.

Актуальность проблемы применения мер административного наказания в сфере охраны общественного порядка требует четко разработанного перечня таких мер, поскольку из года в год отмечается все большая распространенность административно наказуемых нарушений общественного порядка.

Отсутствие консолидированного административно-правового акта, который отвечал бы духу и букве Конституции РФ, вынуждает правоприменяющие органы при наложении административного наказания руководствоваться административным усмотрением, поскольку не всегда представляется возможным регламентироват ь правом связь каждого фактического положения с точно определенными юридическими последствиями. В процессе решения задач орган или должностное лицо в силу необходимости применяют административное усмотрение в пределах, допускаемых правом. Например, в ст. 20.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ, Кодекс) административное наказание определено в виде штрафа от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда или административного ареста на срок до 15 суток. Отсутствие критериев по наложению того или иного административного наказания ставит перед необходимостью руководствоваться административным усмотрением. Отсюда возникает проблема законности, которая все больше утверждает себя как объективная необходимость.

Различными административно-правовыми актами предусмотрены разные пределы усмотрения. Таким образом, органу, должностному лицу, осуществляющим исполнительную деятельность, предоставляется выбор, определенная степень свободы принятия наиболее целесообразного (по их мнению) решения в рамках правовых норм. Представляется, что такое административное усмотрение по применению мер административного наказания должно быть максимально ограничено нормой права. Следует согласиться с В.Н. Дубовицким, который пишет: «...само требование соответствия интересам государства и граждан может иногда страдать противоречивостью, ибо требования интересов государства и личности не всегда совпадают. Задача административного права в связи с этим — дать толкованиям “цель закона” и “интересы государства и граждан” объективные основания с тем, чтобы сузить пределы административного усмотрения там, где это нежелательно»[1].

Вероятно, важное значение при этом будет иметь научная обоснованность административно-правовых актов. Полагаем, что в сфере применения административных наказаний необходимо усилить роль прокурорского, судебного надзора. Укреплению законности в этом важном вопросе также будет способствовать максимальное сокращение ведомственных нормативных актов по мерам административного наказания, применяемым в сфере охраны общественного порядка в целях защиты прав и свобод граждан.

Заслуживает одобрения то, что в КоАП РФ определена необходимость соответствия принципам Конституции РФ позиции, связанной с применением административной ответственности к физическим и юридическим лицам. В Кодексе сказано, что такая ответственность может быть установлена только федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, и это существенно повысило гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Следует считать положительным тот факт, что в КоАП РФ сохранен принцип особо строгой ответственности должностных лиц, расширен перечень составов административных правонарушений, дано понятие «должностное лицо». С учетом ст. 71 Конституции РФ в Кодексе предусмотрена ответственность за правонарушения, посягающие на конституционные права граждан. В главе 23 КоАП РФ — «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» — детально регламентируется компетенция субъектов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Особенной частью данного нормативного акта.

Полагаем, что с позиции защиты прав и свобод граждан возможность допускать к административным делам адвокатов и иных лиц, оказывающих юридическую помощь (в качестве защитников и представителей), с момента административного задержания лица, привлекаемого к административной ответственности, или составления протокола об административном правонарушении, оправданна. Они (защитники и представители) могут знакомиться с материалами административного дела, предоставлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, подавать жалобы на решения (ст. 25.5 КоАП РФ).

В КоАП РФ предусмотрена ответственность специалистов, экспертов за неисполнение процессуальных обязанностей, а также свидетелей и переводчиков за дачу заведомо ложных показаний, заключений, переводов, что должно существенно повлиять на повышение результативности административно-процессуальной деятельности, обеспечение установления истины по делам об административных правонарушениях.

В целях обеспечения конституционных прав личности необходимо четко регламентировать применение мер обеспечения. В их число, помимо задержания, личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и изъятия вещей и документов у физических лиц, следует включить доставление физического лица к месту составления протокола о правонарушении с указанием конкретного времени доставления.

Институт обжалования и пересмотра постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях, можно усовершенствовать, закрепив право лица, подающего жалобу, подать ее в любой орган, в том числе и в суд, независимо от иерархичности органов, обладающих правом рассмотрения жалоб. Поскольку рассмотрение жалобы включает не только законность и обоснованность вынесенного решения, но и проверку дела по существу, в полном объеме, с учетом дополнительно представленных доказательств, то здесь необходимо ввести элементы апелляционного производства. Это создаст возможность устранения нарушений закона, которые довольно часто допускаются при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Для усиления гарантий законности по делам об административных правонарушениях представляется необходимым предусмотреть в установленных случаях возможность пересмотра постановлений, вступивших в законную силу (например, по вновь открывшимся обстоятельствам), в том числе и Верховным судом РФ.

Предложенные нововведения отнюдь не исчерпывают всех проблем, связанных с применением административных наказаний, поскольку настоящее время, называемое посттоталитаризмом, переходным периодом от одного состояния государственности, экономики, социальной сферы в качественно иное, неизбежно требует решения новых вопросов, связанных с рассмотрением и применением административно-правовой наказуемости за совершенные правонарушения.

В общественных отношениях переходного периода содержатся элементы прежнего, настоящего и будущего общественного строя, идет противостояние старого и нового. Эти черты переходного периода наложили свой отпечаток и на отрасль административного права, и на содержание правоприменительной деятельности. Сейчас принимаются новые нормативные акты, в той или иной степени свидетельствующие о становлении правового государства и рыночных отношений. Этот период должен стать началом построения гражданского общества и правового государства, которое гарантирует и защищает общечеловеческие ценности, а закон отражает право как меру всеобщей и юридически равной для всех свободы. Такая свобода для граждан должна быть выражена в законе через принцип «дозволено все, что не запрещается законом». За пределами запрета каждый может действовать в соответствии со своими собственными интересами, не опасаясь наказания и вмешательства государства в личную свободу и жизнь. Нарушение, игнорирование правового запрета должно влечь административную ответственность. Такие запреты должны стать правовым средством осуществления свободы и поведения для законопослушных граждан, поскольку предоставляют полную и равную для всех свободу за пределами запрета.

Органам законодательной, исполнительной и судебной власти должно быть дозволено только то, что разрешено в законах, определяющих их статус, компетенцию, полномочия. Эти органы вправе устанавливать позволяемые им законом запреты, не посягающие на гарантированные Конституцией РФ права и интересы граждан.

Запрет имманентен регуляции складывающихся общественных отношений, поэтому в нем заложена и ответственность за его нарушение. Если запреты не сковывают свободу и инициативу граждан, то и административно-правовая ответственность, наказуемость за нарушения запретов не будет направлена на подавление свободы, а будет служить гарантом и защитой свободы и прав личности.

Проблема ответственности государства связана с институтом отмены в демократическом судебном порядке незаконных актов, ущемляющих права и свободы граждан и интересы юридических лиц. Издание незаконного акта государством — это превышение власти, злоупотребление правом выпускать властные установления. Это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. Как и любое другое правонарушение, оно должно влечь правовую ответственность, которая выступает в форме отмены незаконного акта и привлечения к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц. Несение ответственности выражается в умалении авторитета, престижа, уважения виновного, а в соответствующих случаях — и в возмещении нанесенного ущерба.

Применение мер административного наказания в сфере охраны общественного порядка самым непосредственным образом связано с защитой прав и свобод граждан. В настоящее время имеет место быть такая ситуация, при которой правоприменяющие органы и должностные лица позволяют себе действовать в рамках ранее существовавшего правового поля. Учитывая положения Конституции РФ, налицо неадекватность правоприменения. Так, ст. 18 Конституции РФ декларирует: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Непосредственное, прямое действие конституционных прав и свобод тесно связано с общим принципом высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, что подтверждается ст. 15. В Конституции РФ также отражено, что законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Несоблюдение требований, определенных указанными статьями, придает практике применения к правонарушителям и должностным лицам характер ирреальный, иллюзорный.

Принцип непосредственного действия прав и свобод не исключает того, что некоторые из них для беспрепятственной и эффективной реализации нуждаются в конкретизации текущим законодательством, в разработке правил и процедур, упорядочивающих их (прав и свобод) осуществление и соблюдение. Естественно, что для приведения в соответствие с Конституцией РФ огромного массива нормативных актов требуется немало времени, сил и средств. Поэтому и КоАП РФ следует совершенствовать и далее, с учетом сложившихся реалий.

Такой консолидационный нормативно-правовой акт, как КоАП РФ, — лишь первая попытка привести в соответствие с Конституцией РФ действующее законодательство. Необходимо отметить, что в Кодексе имеются существенные недостатки, касающиеся вопросов применения мер административного наказания. Он не предписывает рассмотрение административных дел только судом, а лишь предполагает, что в перспективе значительное число дел об административных правонарушениях будет рассматриваться мировыми судьями. Отсюда налицо парадокс: когда правонарушителями в рассмотрении дел об административных правонарушениях в рамках ныне действующего права являются органы и должностные лица, гражданам приходится защищаться не только от них, но и от ошибок правоприменителя, поскольку, согласно ст. 118 Конституции РФ, в России правосудие осуществляется только судом, а судебная власть — посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Как известно, административное наказание есть мера ответственности, применяемая в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, а также в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. КоАП РФ в ст. 3.2 устанавливает восемь видов административных наказаний, из которых предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться в качестве основного административного наказания. Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного нарушения, конфискация такого орудия, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства могут устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания (см. п. 2 ст. 3.3).

Изложенная система административных наказаний включает в себя различные по характеру и правовым последствиям санкции, что позволяет учесть при назначении наказания как отягчающие и смягчающие обстоятельства совершенного проступка, так и личность нарушителя.

Процесс реализации указанных в КоАП РФ административных наказаний (основных и дополнительных) происходит в большей степени через несудебные органы, в чем можно усмотреть нарушения прав и свобод граждан. Поскольку в соответствии с Конституцией РФ никакие несудебные органы и должностные лица не могут вершить правосудие, в том числе и в порядке производства по делам об административных правонарушениях, это правосудие должно осуществляться только в порядке административного судопроизводства. В связи с этим действия, связанные с производством по делам об административных правонарушениях, должны охватываться термином «досудебное производство» — исходя из анализа статей 10, 18, 118 Конституции РФ и ст. 1 Федерального конституционного закона от 31.12.96 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003 г.).

Другими словами, уполномоченные на то законом органы дознания, административные и другие органы производят все необходимые досудебные действия, по окончании которых административное дело передается в суд для вынесения решения о виновности либо невиновности лица, возможности или невозможности привлечения его к ответственности и наложения одного из восьми видов административного наказания.

Вывод из данного тезиса таков: все несудебные органы вправе осуществлять только те действия по делам об административных правонарушениях, которые не являются действиями по привлечению к административной ответственности, наложению наказания, ибо это есть прерогатива суда.

По всем делам об административных правонарушениях предусмотрена, на основании Конституции РФ, судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Для усиления гарантий законности по таким делам предусмотрен также судебный пересмотр постановлений, вступивших в законную силу, в том числе Верховным судом РФ. Однако, представляется, наилучшим вариантом защиты прав и свобод граждан было бы возложение обязанности рассматривать все дела по административным правонарушениям в сфере охраны общественного порядка на административные суды.

Как видно из сказанного, проблема правовой защищенности граждан, связанная с применением административного наказания в сфере охраны общественного порядка, многоаспектна. Это и совершенствование действующей системы гарантий с выделением института возмещения ущерба, и восстановление нарушенных прав, и сокращение субъектов административной юрисдикции, и образование административных судов, и многое другое. Все это должно стать предметом широкого рассмотрения в научной литературе.

Актуальность проблемы применения мер административного наказания, а также развития этого правового института обусловлена сегодня следующими факторами:

· политическим, связанным с необходимостью обеспечения реализации провозглашенных и закрепленных Конституцией РФ основных прав и свобод граждан, создания и поддержания режима законности в сфере исполнительной власти, в области функционирования административно-властных правовых отношений, обеспечения защиты государства, поддержания общественного порядка, механизма государственного управления;

· экономическим, предполагающим построение в государстве рыночной экономики, регулирование рыночных отношений конкретными правовыми средствами и в определенных пределах;

· правовым, обеспечивающим создание нового и реформирование старого административного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти и государственного управления, а также устанавливающего меры административного наказания, направленные на защиту прав и свобод граждан.

Обновление российского законодательства об административной ответственности происходит сегодня стремительно, что характерно и для правовой базы других отраслей права. Однако этот процесс полон противоречий: нормы одного закона исключают правовые установления другого, законодательные положения часто неясны и некорректны, разрабатываются и принимаются многочисленные подзаконные ведомственные акты в виде инструкций, положений и т. д., часто противоречащие закону. Все это затрудняет процесс административного правоприменения в административно-правовой сфере.

Представляется, что назрела необходимость ставить вопрос о конституционности закрепления института самостоятельности (автономии) личности в определенных областях — там, где реализуются неотъемлемые права человека (сферы индивидуальной жизни, личной свободы и безопасности и др.). В этих сферах недопустимо какое бы то ни было государственное вмешательство, а также приоритет интересов. Здесь неприемлем разрешительный способ регулирования поведения человека, а запреты, включая административно-правовые, должны устанавливаться не на образ поведения, а на конкретные деяния, посягающие на права человека.

Усиление правовой защищенности граждан в сфере применения мер административного наказания в силу их специфических свойств (внесудебного порядка наложения административного наказания, большого числа иных мер административного принуждения, используемых в превентивных целях) позволяет сказать, что в настоящее время надежного механизма защиты прав и свобод граждан не создано. Это относится и к законодательству, связанному с применением мер административного наказания. Общая причина создавшегося положения — деформация правовой системы. В ориентации на международно-правовые нормы в области охраны прав граждан, на наш взгляд, следует идти по пути за-крепления отдельных норм международного права в отраслевом законодательстве, в том числе и административном. В случаях различных правовых ситуаций и коллизий приоритет должен отдаваться нормам международного права. Поэтому правовой механизм охраны и защиты личности должен состоять из трех взаимосвязанных частей: международного права, конституционных норм, норм отраслевого законодательства.

Законодательство об административной ответственности хотя и имеет определенную нормативную основу, еще далеко от совершенства. Особенно уязвима процессуальная сторона, поскольку административно-процессуальное законодательство еще не стало самостоятельной отраслью права. По существу, надо принимать административно-процессуальный закон, где нашла бы свое место классификация мер административного принуждения: административно-предупредительные, административного наказания, административного пресечения, восстановительные и процессуально-обеспечительные. Для защиты прав граждан, их свобод это весьма важный момент.

Представляется, что при разработке изменений и дополнений в КоАП РФ следует пойти по пути сокращения числа органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать меры административного наказания. Кроме того, необходимо выработать перечень мер наказания за административные правонарушения, которые могут устанавливать субъекты Федерации, — этим самым будет установлен строгий правовой режим административного законодательства.

Наряду с названными нами критериями, направленными на совершенствование мер административного наказания, применяемых в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности, соблюдения законности в правоприменительной деятельности, считаем назревшим вопрос о принятии административно-процессуального закона в виде кодекса, где будут определены порядок задержания правонарушителей, режим их содержания, порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, классификация мер административного принуждения. Все это будет способствовать защите прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Библиография

1 Дубовицкий В.Н. Законность и усмотрение в государственном управлении. — М., 1984. С. 107.