Меры по систематизации муниципальных правовых актов

УДК 342.25:340.131.2 

Страницы в журнале: 56-58

Е.И. Бычкова,

кандидат юридических наук, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин Академии Следственного комитета Российской Федерации Россия, Москва katya_kr_08@mail.ru

Рассматриваются некоторые вопросы систематизации муниципальных правовых актов, предлагаются общие меры по совершенствованию муниципального правотворческого процесса.

Ключевые слова: устав, муниципальный правовой акт, нормативный акт, кодекс, местное самоуправление, власть, законодательство.

Местное самоуправление в любом демократическом государстве является важнейшим элементом публичной власти. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации для решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом издавать правовые акты.

Учитывая приближенность органов местного самоуправления к населению, можно говорить о том, что муниципальным правовым актам присуща особая социальная роль. Именно на муниципальном уровне при разработке и принятии нормативных актов органов местного самоуправления существует возможность прямого участия населения в правотворческом процессе. Это проявляется прежде всего в том, что именно на уровне муниципального образования имеет место закрепленная законом правотворческая инициатива граждан [1, с. 19], так и не получившая, к сожалению, должного признания населением нашей страны [2, с. 14]. Кроме того, социальная значимость муниципальных правовых актов связана с кругом вопросов, которые они призваны регулировать.

Необходимо отметить, что роль муниципальных правовых актов в регулировании общественных отношений снижается, как и эффективность муниципального правотворчества в результате разрозненности нормативных актов.

Ведение реестра муниципальных нормативных правовых актов, которое представляет собой по сути лишь их учет, не решает проблем противоречивости и многочисленности муниципальных правовых актов.

Необходимость систематизации нормативных муниципальных правовых актов очевидна, как и ее цель — преодоление множественности правовых актов и обеспечение единства правового воздействия.

В целом, систематизация правовых актов — это деятельность, направленная на их упорядочение и приведение действующих юридических документов в единую, согласованную систему.

Необходимость систематизации нормативных муниципальных правовых актов обусловливается противоречивостью нормативных актов, а порой и противоречивостью положений внутри одного нормативного акта; накоплением большого количества нормативных актов в процессе преобразований, происходящих в государстве; засоренностью нормативного массива недействующими или дублирующими предписаниями; многочисленностью правотворческих субъектов (что само по себе не осуждается, однако является причиной коллизии между нормативными актами, ими издаваемыми); важностью обеспечения удобства пользования нормативными актами и разграничения актов нормативного и ненормативного характера.

Учитывая названные обстоятельства, муниципальным образованиям, как представляется, следует принимать кодифицированные либо консолидированные нормативные правовые акты.

Необходимо объединять нормативные правовые акты муниципального образования по однородности регулирования общественных отношений.

Одним из направлений муниципального правового регулирования, которое требует проведения систематизации, является муниципальный правотворческий процесс. Следует отметить, что до сих пор не во всех муниципальных образованиях полноценно регламентирован муниципальный правотворческий процесс, несмотря на то что федеральный законодатель отдал этот вопрос для самостоятельного решения муниципальным образованиям.

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления), в частности, закрепляется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления самостоятельно, в уставе и в иных нормативных правовых актах должны закреплять:

— порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форму прилагаемых к ним документов;

— регламент опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов с возможностью ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом;

— порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Анализ ряда уставов муниципальных образований показал, что указанные выше предписания Закона об общих принципах организации местного самоуправления в них не закрепляются, а содержатся как правило в двух-трех нормативных правовых актах (либо вовсе отсутствуют).

Муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие муниципальный правотворческий процесс, предлагается не только соединить между собой, а именно переработать, устранить повторяющиеся правовые нормы, выстроить в единое целое процесс правотворчества так, чтобы при изучении объединенного нормативного правового акта складывалась четкая картина всего процесса создания правовых норм от зарождения идеи проекта правового акта до вступления его в юридическую силу.

Таким образом, работа по систематизации правовых актов о муниципальном правотворческом процессе должна заключаться не только во включении различных муниципальных правовых актов в Основы муниципального правотворческого процесса на территории муниципального образования, но и в разработке новых блоков нормативного материала по вопросам, в настоящее время не урегулированным на территории муниципального образования.

Кроме того, систематизация муниципальных правовых актов позволит провести разграничение муниципальных правовых актов по признаку нормативности.

В частности, С.Г. Соловьев предлагает разрабатывать муниципальным образованиям кодексы нормативных правовых актов [4, с. 13]. По его справедливому мнению, кодификация позволит системно объединить в кодексе нормативных актов муниципального образования все нормы, входящие в нормативную систему муниципального образования, а также разграничить нормативные и ненормативные правовые акты в правовой системе муниципального образования.

Четкое понимание и дифференциация муниципальных нормативных правовых актов и муниципальных ненормативных правовых актов необходимы для осуществления их правильной систематизации.

Отсутствие четких критериев нормативности дезориентирует работников органов местного самоуправления, что влечет предоставление правовых актов, не подлежащих включению в регистр. Так, в Республике Бурятия в 2012 году из 10294 актов, направленных органами местного самоуправления для отражения в региональном регистре, 1547 актов не подлежали включению в него [3, с. 376].

Без законодательного закрепления терминов «муниципальный нормативный правовой акт» и «муниципальный правовой акт, не носящий нормативного характера» ряд проблемных вопросов систематизации муниципальных правовых актов так и не будет решен.

Однако, как представляется, прежде чем проводить кодификацию в целом всех муниципальных правовых актов в единый кодекс, их необходимо систематизировать по направлениям, которые те или иные акты призваны регулировать, что позволит сократить их количество, ликвидировать дублирующие нормы права, а также выявить пробелы в правовом регулировании. Задача по кодификации муниципальных нормативных правовых актов конкретного муниципального образования в таком случае значительно упростится.

Таким образом, в качестве мер по систематизации муниципальных правовых актов предлагается следующее:

1) на начальном этапе структурировать муниципальные правовые акты исходя из однородности общественных отношений, которые они регулируют, и формировать консолидированные либо кодифицированные нормативные акты;

2) законодательно разграничить муниципальные нормативные правовые акты и муниципальные правовые акты, не носящие нормативного характера.

Список литературы

1. Антонова Н.А. Место и роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4. С. 19—22.

2. Бычкова Е.И. К вопросу о повышении уровня активности граждан при реализации правотворческой инициативы // Российская юстиция. 2013. № 6. С. 14—16.

3. Исаев И.И., Бусалова К.А. Учет и систематизация нормативных правовых актов в Российской Федерации (на примере муниципальных нормативных правовых актов) // Молодой ученый. 2015. № 2.

4. Соловьев С.Г. Кодекс нормативных правовых актов муниципального образования — основа правопорядка в сфере российского местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. № 1. С. 12—15.