Местное самоуправление и государственная власть: от конституционного разделения к объединению (по мотивам послания Президента Российской Федерации)

УДК 342.553:342.5

Страницы в журнале: 29-35

С.Г. Соловьев,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета (национальный исследовательский университет), член экспертного совета Комитета Государственной Думы ФС РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления  Россия, Миасс solovev@feml.miass.susu.ru

Рассматривается понятийно-терминологическая, теоретическая, логическая проработанность, доступность и понятность для населения Российской Федерации положений конституционной концепции местного самоуправления, их практическая реализация. Анализируются связанные с этим теоретические и практические проблемы.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, местное самоуправление, конституционная концепция местного самоуправления.

Эпоху можно считать законченной, когда истощились ее основополагающие иллюзии.

Артур Миллер

Вопрос об оптимальном соотношении местного самоуправления и государственной власти был, есть и будет одним из проблемных как в теории, так и практике муниципального строительства в Российской Федерации [1; 7; 30]. Концептуальной первопричиной указанной проблемы в настоящее время являются положения ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 года [11] (далее —Конституция РФ), нормативно закрепившие следующую совокупность идей, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации и образующих теоретическую концепцию, в соответствии с которой в современной России предполагается построение системы местного самоуправления:

1) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления;

2) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

3) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

При этом важно учитывать то обстоятельство, что указанная совокупность нормативно закрепленных идей относится к основам конституционного строя Российской Федерации и представляет собой базовые положения, правовой фундамент ее местного самоуправления. В связи с этим анализ концептуальной и терминологической проработанности приведенных идей представляется очень важным, так как в пределах Конституции РФ как правового акта нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в разделе «Основы конституционного строя», представляют собой иерархически высший раздел, определяющий основное содержание производных от него конституционных положений об организации местного самоуправления. Кроме того, так как в современной российской правовой системе правовые акты образуют иерархически упорядоченную систему (иерархию), то положения всех последующих актов в сфере местного самоуправления должны вытекать из вышеуказанных нормативных положений, закрепленных в ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ.

Отмеченная теоретическая концепция – идейная основа российского местного самоуправления, и в связи с этим она должна быть:

1) понятийно-терминологически, теоретически и логически безукоризненно проработанной;

2) доступной и понятной народу Российской Федерации;

3) практически реализуемой.

Понятийно-терминологическая, теоретическая и логическая проработанность концепции. Соблюдение всех указанных требований применительно к данной концепции вызывает много вопросов, прежде всего о понятийной проработанности ее ключевого термина «местное самоуправление». Как отмечают Д.Б. Сергеев, Н.А. Синькевич, В.И. Васильев и многие другие исследователи муниципально-правовой терминологии [21, с. 219—220; 26, с. 104—106; 23; 6], в современном российском праве начиная с 90-х гг. ХХ в. термин «местное самоуправление» (как, впрочем, и другие муниципально-правовые термины) широко используется в различных, а в ряде случаев — во взаимоисключающих смыслах. В муниципальной науке и законодательстве о местном самоуправлении этот термин применяется для обозначения следующих явлений:

— основа конституционного строя,

— деятельность населения по решению вопросов местного значения,

— основополагающий принцип организации власти,

— форма осуществления народом своей власти,

— право граждан,

— форма организации территориальной публичной власти,

— способ оптимизации социального устройства,

— институт организации и предоставления услуг гражданам,

— органы местного самоуправления,

— муниципальное образование.

Очевидно, что подобная многозначность термина «местное самоуправление» значительно снижает научно-теоретическое содержание анализируемой концепции построения российского местного самоуправления, создавая большие проблемы для понимания его содержания не только практикам муниципального строительства, но даже и теоретикам муниципального права. Для того, чтобы понять, о чем говорит законодатель, ученый или практик, употребляющий термин «местное самоуправление», нужно исследовать контекст употребления соответствующего термина в рамках достаточно объемных смысловых форм. При этом термин «местное самоуправление» можно достаточно просто вырвать из контекста и использовать в ином значении. Как указывает В.И. Васильев, формулируя юридические нормы, законодатель вправе использовать любой подходящий в данном случае правовой инструментарий, но крайне важно, чтобы его применение было последовательным и точным. Недопустима путаница понятий, использование одних и тех же терминов в разных смыслах, в результате чего содержание правовых дефиниций искажается и они перестают действовать в соответствии со своим предназначением [6].

Помимо терминологической недоработанности указанная концепция вызывает возражения и с позиции формальной логики. Спорным представляется обозначение низового, местного уровня публичной власти термином «местное самоуправление». Если мыслить логично и учитывать труды современных государствоведов [24; 32; 33], система самоуправления в Российской Федерации представляет собой составной элемент ее системы управления, в которую входит также система публичной власти.

Самоуправление по своей сути есть общественный феномен, включающий три уровня:

1) самоуправление на уровне Российской Федерации (государственное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на уровне государства;

2) самоуправление на уровне субъектов Российской Федерации (региональное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на их уровне;

3) самоуправление на уровне муниципальных образований (местное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на их уровне.

Публично-властные начала системы управления Российской Федерации реализует соответствующая система российской публичной власти, состоящая из следующих уровней:

1) система публичной государственной власти на уровне Российской Федерации;

2) система публичной государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации;

3) система публичной муниципальной власти на уровне муниципальных образований.

Современное же смешение в рамках анализируемой концепции понятий «власть» и «самоуправление» (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) применительно к системе народовластия в Российской Федерации делает ее логически противоречивой и непонятной как для теоретиков муниципального права, так и для практиков муниципального строительства.

Доступность и понятность концепции народу Российской Федерации. Помимо понятийно-терминологической, теоретической и логической проработанности концептуальных основ местного самоуправления, закрепленных в Конституции РФ, они должны быть изложены языком, доступным и понятным всему народу Российской Федерации. Именно на это обстоятельство обратил внимание Президент Российской Федерации, определяя перспективы развития российского местного самоуправления и отмечая в своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г., что «местная власть должна быть устроена так… чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой… Давайте посмотрим на эти проблемы еще раз со всех сторон, чтобы наконец привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени»[18].

Говоря о здравом смысле, нужно всегда иметь в виду тот факт, что смысл употребляемых в Конституции РФ терминов должен быть однозначно понимаем всеми гражданами, и прежде всего юристами, государственными служащими, политическими деятелями, журналистами, что должно достигаться посредством изучения соответствующих учебных дисциплин в общеобразовательных и высших учебных заведениях.

Важно понимать, что законодательство в целом и конституция в частности представляют собой один из важных инструментов общественного самоуправления. Если же граждане не понимают «буквы» и «духа» конституции, то в обществе не может сформироваться соответствующее правосознание, а следовательно и законодательство не будет работать должным образом. При этом стоит помнить, что по своей сути любая конституция — письменный документ, для того же, чтобы жизнь в государстве стала развиваться в соответствии с конституционными нормами, ее идеи, получившие закрепление в Основном Законе посредством юридических форм (юридическим языком), должны быть внедрены в правосознание большей части политически активного населения.

Население же воспринимает главу муниципального образования, других выборных должностных лиц, органы местного самоуправления как представителей государственной власти на местах и предъявляет им претензии, связанные с банкротством предприятий, невыплатой зарплат на частных предприятиях, несвоевременным перечислением федеральных пенсий, пособий и решением других вопросов, не входящих в их компетенцию. Об этом свидетельствуют как практика муниципального строительства в 90-е гг. [19; 9] и в настоящее время [10], так и многочисленные мнения ученых, не признающих чисто формально-юридический подход к природе местного самоуправления и утверждающих, что по своей природе местное самоуправление является частью государственной власти [15, с. 148—149; 25, с. 150] и искусственное отделение местного самоуправления от государственной власти должно быть ликвидировано [29, c. 61].

Исходя из вышеизложенного, применительно к закрепленной в Конституции РФ концепции построения российского местного самоуправления можно с достаточной степенью вероятности констатировать, что мы имеем дело с идеологическими установками, чуждыми российским традициям решения вопросов местного значения. В связи с этим построение гармонично работающей системы местного самоуправления на основе идей, чуждых российскому менталитету, представляется маловероятным.

Практическая реализуемость концепции. Каждый народ в мире характеризуется определенными идеалами и вытекающими из них традициями организации местного управления, решения местных вопросов, которые он несет через века, иногда и через тысячелетия. Народы, проживающие на территории Российской Федерации, также имеют свой опыт организации местной жизни, во многом уникальный. При этом следует помнить, что управленческие концепции, рожденные и работающие в среде одного общества, не всегда могут быть использованы в другом.

Нынешняя постсоветская государственность России и соответствующая ей юридическая система, закрепляющая организацию местного самоуправления, существуют чуть более 20 лет. Надо быть реалистами и понимать, что всего лишь двадцатилетний опыт становления современной правовой базы местного самоуправления — это очень короткий срок. С позиции мировой истории это практически мгновение.

На этом основании было бы очень самонадеянным говорить об абсолютной непогрешимости концепции организации местного самоуправления, закрепленной в Конституции РФ. Вероятно, за авторами рассматриваемой концепции следует признать право на ошибки, право на подверженность неким «родимым пятнам», унаследованным от прошлого. Однако при этом важно реально оценивать, насколько успешно за эти 20 лет происходило построение системы местного самоуправления в России, и подтверждает ли жизненная практика правильность базовых основ местного самоуправления, декларируемых в Конституции РФ.

Анализируя позиции многих практиков и теоретиков, изучающих современное состояние местного самоуправления, можно прийти к выводу о том, что успешность развития системы местного самоуправления в России и правильность базовых основ местного самоуправления, декларируемых в Конституции РФ, находятся под большим вопросом. К примеру, С.А. Авакьян вообще ставит под сомнение наличие местного самоуправления в России [1]; В.И. Васильев и Н.Л. Пешин отмечают отсутствие четкой концепции развития местного самоуправления [5, с. 5; 16];

В.И. Фадеев обращает внимание на то, что органы муниципальных образований нагружены полномочиями по решению вопросов местного значения, которые нередко носят не местный, а именно государственный характер [31, с. 236]; И.И. Макаров указывает на спорность терминологического обозначения основных должностных лиц местного самоуправления [15, с. 36—37]; В.В. Таболин отмечет отрицательный опыт «привития» западноевропейской муниципальной модели нашей системе местного самоуправления [28, с. 38]; Р.В. Бабун отмечает финансовую необеспеченность местного самоуправления и очевидное несоответствие доходов местных бюджетов объемам их расходных обязательств [2, с. 45].

Критический анализ практики реализации существующей концепции местного самоуправления можно продолжать достаточно долго, но цель данной работы не в этом. Важно понять: если существуют проблемы в практической реализации действующей концепции местного самоуправления, то следует разобраться с тем, в чем заключается основная причина такого положения дел. Ведь только зная истинную причину, можно разрешить саму проблему.

Исследовав разнообразные источники, составляющие российскую муниципальную теорию, и обширную практику построения российского местного самоуправления последних 20 лет, можно с достаточной степенью вероятности предположить, что этой основной причиной разнообразных проблем, возникающих в современной системе местного самоуправления, является ее конституционное отделение от системы государственной власти.

Этот вывод в определенной мере подтверждает и анализ законодательства иностранных государств, в которых местные органы власти, как правило, жестко не отделяются от органов государственной власти. Применительно к европейским странам это объясняется тем, что Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает жесткого отделения самоуправления от системы государственной власти.

В связи с этим в теории муниципального права уже достаточно давно с завидным постоянством выдвигается идея о том, что органы местного самоуправления должны быть неотъемлемой составной частью государственной системы с определенной долей автономии по выполнению переданных вышестоящими уровнями власти полномочий [27, с. 8]. Данный тезис развивают в своих работах А.А. Кузнецов [12, с. 13], А.В. Прибытков [20, с. 22], Н.В. Михалева [14, с. 27], В.А. Баранчиков [4, с. 3], А.А. Балмасова [3, с. 19], Н.Л. Пешин [17, с. 41], С.И. Шишкин и М.А. Лаврик [34, с. 4], Г.Р. Симонян [22, с. 13] и многие другие ученые, специализирующиеся на муниципально-правовой проблематике.

С учетом всего вышеизложенного, может быть, стоит прислушаться к пожеланиям, исходящим от Президента РФ [18], ученых, специализирующихся в сфере местного самоуправления, от простых граждан [8], и привести в соответствие с требованиями здравого смысла нормативные положения Конституции РФ о местном самоуправлении как информационно-алгоритмической системы, назначение которой — обеспечивать государственное управление и самоуправление общества в преемственности поколений.

Завершая рассмотрение обозначенного вопроса, следует акцентировать внимание на том, что на сегодня с достаточной степенью очевидности можно констатировать проблемы в понятийно-терминологической, теоретической, логической проработанности, доступности, понятности и практической реализации положений конституционной концепции местного самоуправления, что дает основания для ее дальнейшего детального анализа и выдвижения практических предложений по совершенствованию ее содержания. Это и планируется сделать в рамках последующих статей.

Список литературы

1. Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Размышления конституционалиста: избранные статьи. — М., 2010.

2. Бабун Р.В. Проблемы и направления укрепления финансовой базы местного самоуправления // Местное право. 2013. № 4—5.

3. Балмасова А.А. Развитие концептуальной основы местного самоуправления в России: вопросы истории, теории и правового регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Казань, 2007.

4. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2005.

5. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1.

6. Васильев В.И. О некоторых понятиях муниципального права // Журнал российского права. 2013. № 12.

7. Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. № 5.

8. Желватых А. Вопрос независимости местной власти // URL: http://перспектива-миасса.рф/index.

php/munitsipalnyj-kodeks/133-vopros-nezavisimosti-mestnoj-vlasti (дата обращения 07.04.2014).

9. Зарплата и расплата: проблемы задолженности по оплате труда / отв. ред. Т. Малеева. — М.,  2001.

10. Златоустовские металлурги протестуют против сокращений и невыплаты зарплаты // URL: http://mediazavod.ru/articles/142727 (дата обращения 24.03.2014).

11. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.// Официальный текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками от 05.02.2014 опубликован на официальном Интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26.02.2014.

12. Кузнецов А.А. Конституционно-правовые аспекты развития местного самоуправления в свете Европейской хартии местного самоуправления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Омск, 2003.

13. Макаров И.И. Наименования органов местного самоуправления: подходы регионального законодателя // Журнал российского права. 2012. № 3.

14. Михалева Н.В. Конституционно-правовые модели местного управления и местного самоуправления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005.

15. Петров М.П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования: моногр. / под ред. А.В. Малько. — М., 2012.

16. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. — М., 2007.

17. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2007.

18. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года // URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения 28.02.2014).

19. Потери и обретения в России 90-х. Т. 2: Меняющаяся жизнь в меняющейся стране: занятость, заработки, потребление. — М., 2001.

20. Прибытков А.В. Совершенствование организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005.

21. Сергеев Д.Б. Муниципальное образование в системе правовых категорий: моногр. — Екатеринбург, 2012.

22. Симонян Г.Р. Особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1.

23. Синькевич Н.А. Методологические проблемы в исследованиях местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2.

24. Скуратов Ю.И. Концепция самоуправления народа в СССР: понятие и содержание // Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. — М., 1991.

25. Смоленский М.Б., Алексеева М.Б. Конституционное право. — Ростов н/Д., 2013.

26. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. — СПб., 2003.

27. Соломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России: вопросы теории и практики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Челябинск, 1999.

28. Таболин В.В. К вопросу о конституционно-правовой природе самоуправления в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 12.

29. Тимофеев Н.С. Муниципальная реформа Российской Федерации в контексте исторического и международного опыта // Местное право. 2013. № 4—5.

30. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Часть четвертая. — М., 1905.

31. Фадеев В.И. Основные проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления на современном этапе // LEX RUSSICA. 2009. № 2.

32. Холопов В.А. Общественное самоуправление как ресурс модернизации системы местного самоуправления в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 8.

33. Хорошильцев А.И. Основные функции власти народа по отношению к государству в современном демократическом обществе // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2.

34. Шишкин С.И., Лаврик М.А. Местное самоуправление: европейские стандарты и российская практика // Муниципальное право. 2009. № 1.