Место исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством

УДК 342.51

С.Г. СОЛОВЬЕВ,
доктор юридических наук, зав. кафедрой конституционного, административного и  муниципального права Южно-Уральского государственного университета, 

Н.М. ГЛАДКИХ, 
старший преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права 
Южно-Уральского государственного университета

Определение наиболее приемлемой модели координации деятельности государственных и муниципальных исполнительных органов в Российской Федерации является в настоящее время актуальнейшей проблемой. Указанная проблема долгое время находилась за границами научного исследования. Известно, что единство публичной власти выражается в единстве системы публичных органов власти, установлении общих принципов ее организации на всех уровнях — федеральном, региональном и местном. Многие исследователи, такие как А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов, предлагают выделить исполнительную власть в отдельный институт исполнительной власти в системе публичных институтов[1].
Исходя из вышеизложенного, приступая к рассмотрению вопроса о месте исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством, в первую очередь следует определить их публично-правовую природу. Решение поставленного вопроса позволит, по нашему мнению, определить оптимальные схемы организации и подчиненности исполнительных органов муниципального уровня.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народом своей власти, которая согласно ст. 12 Конституции РФ отделена от системы органов государственной власти. 
В связи этим в теории муниципального права сформировано несколько подходов к публично-правовой природе муниципальных органов.
Первый подход сформулирован в трудах ряда ученых[2], а также в актах правоприменительных органов[3], в соответствии с которыми муниципальные органы представляют собой специфические по своей публично-правовой природе органы населения территориальных единиц, а не государства, что не противоречит их властной природе, так как публичная власть может быть и муниципальной.
В соответствии со вторым подходом, не существует принципиальных различий в публично-правовой природе органов местного самоуправления и органов государства, так как:
— указанные органы являются субъектами властных отношений, через которые народ Российской Федерации осуществляет свою власть;
— эти органы наделены правом издания общеобязательных правовых актов;
— грань между вопросами государственного и местного значения носит весьма условный характер;
— разграничение вопросов государственного и местного значения полностью зависит от усмотрения органов государственной власти;
— самостоятельная реализация вопросов местного значения для многих муниципальных образований нереальна в силу ограниченности их организационных и финансовых возможностей[4]. 
Как отмечает В.А. Сивицкий, ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления, а следовательно, и органов исполнительной власти местного самоуправления в систему органов государственной власти появилась в результате тонких политико-психологических соображений. В этой статье  местное самоуправление определяется как нечто такое, во что государству не следует вмешиваться. Хотя никто не отрицает, что это государственная власть[5]. 
Рассматривая место муниципальных исполнительных органов в системе управления государством, необходимо учитывать опыт мировых моделей организации функционирования местных органов исполнительной власти.
Очень часто местные исполнительные органы выполняют определенные функции государственной администрации. Это, в частности, характерно для Германии, Японии, Франции и 
ряда других государств (преимущественно с континентальной моделью местного управления). 
Однако при этом исполнительный орган занимает двойственное положение. С одной стороны, он рассматривается как составная часть местного самоуправления, с другой — как низовое звено исполнительной власти, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел (реализация на соответствующей территории общегосударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безопасности, регистрация актов гражданского состояния, выдача различных разовых разрешений и т. д.).  В таком двойном качестве выступают, в частности, мэры во Франции, Италии, Японии, ландраты в уездах германских земель.
Кроме того, заслуживающей внимания является деятельность французского мэра. Французский мэр в качестве представителя коммуны подготавливает, созывает и ведет заседание муниципального совета, устанавливает повестку дня, готовит проекты решений, председательствует на заседаниях комитетов муниципального совета, претворяет в жизнь решения последнего, а также является главным распорядителем муниципальных расходов, заключает различные сделки, выступает в суде от имени коммуны и т. д. В качестве представителя государственной администрации мэр ведет работу с актами гражданского состояния. В случае совершения правонарушения он принимает меры, позволяющие выявить виновных, осуществляет преследование виновных, обнародует законы и иные нормативные акты, следит 
за их исполнением, обеспечивает проведение выборов, перепись населения, по запросу государственных административных органов предоставляет различные сведения[6]. 
При анализе зарубежного опыта функционирования исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством следует обратить внимание на законодательную практику зарубежных государств, демонстрирующую, что при всем многообразии систем управления на муниципальном уровне местные органы исполнительной власти в большинстве случаев не отделяются от органов государственной власти, как это предусмотрено Конституцией РФ.
Применительно к месту исполнительных органов муниципального уровня в Российской Федерации следует также учитывать двойственность их правовой природы. Как известно, в
одних случаях они решают вопросы местного значения, в других (при наделении государственными полномочиями) — вопросы государственного значения. 
П.П. Глущенко и В.В. Пылин имеют свой взгляд на данную проблему. Они отмечают, что «определение сферы деятельности органов местного самоуправления, отграничение ее от сферы деятельности органов государственной власти, установление возможности перехода государственных дел в ведение местного самоуправления, а также закрепление особых условий временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления изменяет функциональную характеристику соотношения государственной власти и местного самоуправления, хотя и не нарушает принципиальных основ этих отношений»[7].
Также следует обратить внимание на высказывание В.В. Пылина, который отмечает, что «в России выполнение местными сообществами и их органами не только собственных интересов местного значения, но и определенного объема государственных полномочий исторически было всегда. Причем в мире, в том числе и в России, с развитием урбанизации и индустриализации местные сообщества становились в большей степени зависимыми от общенациональных и государственных интересов. Возрастал объем государственных дел, выполняемых на местах, доля коммунальных дел в настоящее время во многих государствах имеет тенденцию к сокращению. К тому же невозможно дать точное разграничение местных дел и дел государственных»[8].
В связи с этим вопрос о месте муниципальных исполнительных органов в системе управления государством вызывал и вызывает большие споры[9]. Вероятно, дискуссии по данному вопросу ведутся и будут вестись бесконечно. В настоящее время имеются противоположные мнения по данной проблеме. Например, ряд ученых, таких как Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, А.Е. Шаститко, высказывают мнение, что необходимо на местном уровне создать органы исполнительной власти, подчинив их исполнительным органам субъектов федерации, и решать вопросы местного значения через созданные муниципальные исполнительные органы путем предоставления «государственной услуги» муниципальным образованиям[10].
О сложности определения места муниципальных исполнительных органов в системе управления государством свидетельствует и многочисленная судебная практика. Так, Конституционным судом РФ рассматривались вопросы о предельном сроке сохранения полномочий назначенных глав местных администраций[11], о статусе глав администраций в субъектах Российской Федерации[12], о досрочном прекращении полномочий глав местных администраций[13]. Верховный суд Российской Федерации также рассматривал вопросы назначения глав администраций в субъектах Российской Федерации[14], выборов глав администраций в субъектах Российской Федерации[15], определения структуры местного самоуправления и муниципальных исполнительных органов[16].
Учитывая вышеизложенное, по нашему мнению, для Российской Федерации наиболее приемлемым способом включения местных исполнительных органов в систему управления государством является выведение их из системы органов местного самоуправления и наделение статусом государственных органов. Следует создать действенные правовые механизмы, с помощью которых при реализации вопросов: 
1) местного значения исполнительные органы на местах будут рассматриваться как органы, исполняющие решения органов местного самоуправления, которым по данным вопросам они будут подотчетны и ответственны перед ними;
2) государственного значения исполнительные органы на местах будут функционировать в составе единой системы государственных исполнительных органов со своей иерархией, подчиненностью и ответственностью за выполнение государственных задач. 
В результате наделения муниципальных исполнительных органов государственным статусом система власти в Российской Федерации приобретет необходимую завершенность. Одним из следствий такого изменения будет создание единой вертикали исполнительной власти в Российской Федерации.
В настоящее время сложно говорить о единстве вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, предусмотренной ч. 2 
ст. 77 Конституции РФ, потому, что исполнительная власть концептуально основывается только на единстве полномочий, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Из нее выпадает низовое звено исполнительных органов местного уровня.
В связи с высказываемыми предложениями, интересной представляется точка зрения Н.И. Соломки, которая предлагала дополнить ч. 2 ст. 77 Конституции РФ текстом следующего содержания: «По предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также по вопросам, переданным органам местного самоуправления муниципальных образований в порядке наделения их государственными полномочиями, исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации и муниципальные исполнительные органы муниципальных образований образуют единую систему исполнительной власти в соответствующих субъектах Федерации»[17]. 
Следует отметить, что немало теоретиков (например, С.А. Авакьян[18]) и практиков современного государственного строительства приходят к схожим выводам и, в частности, предлагают вернуться к советской системе назначения глав муниципальных исполнительных органов. К примеру, губернатор Нижегородской области выступил с инициативой назначать, а не выбирать мэров городов. По его словам, основной фактор, который обосновывает необходимость назначения, а не избрания 
мэров — не политический, а финансовый[19]. Губернатор Ставропольского края высказывал несколько иную точку зрения, выступив с предложением, чтобы мэры российских городов выбирались специальными избирательными комиссиями[20]. 
Несмотря на различный подход практиков к формированию муниципальных исполнительных органов, многие из них делают акцент на том, что вертикаль исполнительной государственной власти должна распространяться на муниципальные исполнительные органы, так как в рамках современной публично-правовой системы представительные органы местного самоуправления ни финансово, ни организационно не в состоянии контролировать деятельность исполнительных органов муниципальных образований.
Следует согласиться с мнением М.С. Матейковича, который говорит, что в настоящее время самостоятельность муниципальной власти сводится лишь к ее управленческой неподчиненности государственной власти, что приводит к конфликтам между чиновниками, создает благоприятный фон для коррупции, и вряд ли все это приносит населению большую пользу[21].
Кроме того, если внимательно проанализировать задачи органов местного самоуправления, отнесенные к вопросам местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации, то можно поставить под сомнение местный характер многих из них. К примеру, достаточно спорным представляется исключение из числа государственных задач и отнесение к вопросам местного значения городского округа:
1) организации в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
2) содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа;
3) профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;
4) предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
5) организации охраны общественного порядка на территории городского округа;
6) организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам;
7) организации оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
8) создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
9) организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа.
В нашем понимании вышеперечисленные вопросы, в силу их комплексности и значимости их реализации для населения не только муниципального образования, но и всего государства, являются вопросами государственного значения и должны реализовываться соответствующими публичными органами. В противном же случае, если доля государственных полномочий в общем объеме решаемых муниципальными органами задач составляет 50% и более, это порождает объективное противоречие между мелким муниципальным статусом соответствующих исполнительных органов и государственным характером их основных полномочий.
Подводя итоги анализу теоретических и практических аспектов проблемы определения места исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством, хотелось бы высказать ряд практических и концептуальных предложений, которые, по нашему мнению, являются достаточно актуальными:
1) из системы местного самоуправления следует вывести исполнительные органы, включив их в единую вертикаль исполнительной власти государственных органов Российской Федерации;
2) местное самоуправление не должно рас-
пространяться на сферу исполнительной власти, а компетенцию муниципальных органов и должностных лиц следует ограничить осуществлением нормотворческих, представитель-
ских и контрольных функций по вопросам местного значения;
3) в рамках предлагаемой системы представляется необходимым разработать механизмы делегирования исполнительских полномочий по вопросам местного значения исполнительным органам государственной власти, действующим на уровне муниципальных образований;
4) нужно совершенствовать механизмы контроля деятельности исполнительных органов муниципального уровня со стороны пред-
ставительных органов и населения, в качестве которых можно предложить:
а) необходимость получения согласия пред-
ставительного органа на совершение крупной сделки по отчуждению муниципального имущества;
б) решение исполнительными органами муниципального уровня вопросов по использованию, отчуждению, сдаче в аренду любого муниципального имущества на основании положительного заключения специально созданной 
комиссии по вопросам управления муниципальной собственностью, включающей в свой состав депутатов местного представительного органа;
в) принятие решений по наиболее значимым местным вопросам с учетом мнения населения, выраженного в результатах публичных слушаний и в решениях общественного органа по контролю деятельности местных публичных органов, создаваемого и действующего в муниципальных образованиях по принципу Общественной палаты Российской Федерации.

Библиография
1 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. — М., 1996. С. 17—18; Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. — Волгоград, 1998. С. 18.
2 См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. — М., 2000. С. 375; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народо-
властия. — М., 1999. С. 96; Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт. — М., 1998. С. 49.
3 См. постановления КС РФ от 24.01.1997 № 1-П, от 15.01.1998 № 3-П.
4 См.: Матейкович М.С. Дефекты конституцинно-правового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. 2007. С. 15; Чеботарев Г.Н. Публично-правовая природа местного самоуправления // Муниципальное право России. — М., 2005. С. 22.
5 См.: Сивицкий В. А. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Материалы круглого стола // Государство и право. 2004. № 3. С. 46.
6 См.: Дюран Э. Местные органы власти во Франции. — М., 1996. С. 12—13.
7 Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право. — СПб.: Питер, 2004. С. 51—52.
8 Пылин В. В. Соотношение государственной и муниципальной власти // Государство и право. 2004. № 3. С. 12.
9 См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 37; Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Муниципальное право и местное самоуправление. 2006. № 10. С. 44—52.
10 См.: Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 25; Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. № 7. С. 23; Тихомиров Ю.А. Публичные услуги: спрос общества и реализующие его институты: Материалы VI Международной конференции «Модернизация экономики и выращивание институтов». — М., 2005.
11 Постановление КС РФ от 30.05.1996 № 13-П // Вестник Конституционного суда РФ. 1996. № 6.
12 Постановление КС РФ от 24.01.1998 № 1-П // Там же. 1998. № 3.
13 Постановление КС РФ от 10.06.1998 № 17- П // Там же. № 5. 
14 Определение ВС РФ от 31.08.2000 по делу № 22-ГО 0-7.
15 Определение ВС РФ от 21.05.2001 по делу № 22-ГО 1
16 Определение ВС РФ от 21.05.2001 по делу № 22-ГО 1.
17 Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1995. С. 5.
18 См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации.  С. 24.
19 См.: Валерий Шанцев выступил за назначение мэров // Аргументы и время. 2006. 17 авг.
20 См.: Губернатор попросил продлить вертикаль // Гудок. 2006. 28 нояб.
21 См.: Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. 2007. С. 15.