Место конвенций МОТ в трудовом законодательстве России

В.В. АРХИПОВ,
доцент АТиСО
  
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). 
 
Статья 10 Трудового кодекса РФ (ТК РФ), в которой передан смысл этой конституционной нормы, несколько изменена, и она получила иную направленность, а именно: если международным договором России установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права (в Конституции РФ указаны только законы), применяются правила международного договора. До 6 октября 2006 г. эта норма ТК РФ имела аналогичное по сути, но менее конкретное с позиции трудового права изложение: вместо фразы «трудовым законодательством и иными актами» в ней содержалось словосочетание «законами и иными нормативными правовыми актами». Такая конкретизация связана с введенным в ст. 10 ТК РФ понятием «трудовое законодательство»: Кодекс, иные федеральные законы и законы субъектов Федерации, содержащие нормы трудового права, а также нормативные правовые акты об охране труда (абзац второй ч. 1 ст. 5).
И.Я. Киселев однозначно изложил свое понимание классификации источников трудового права по юридической силе, указав, что в числе иных международных договоров конвенции МОТ имеют приоритет по отношению ко всем остальным источникам трудового права, исключая Конституцию РФ. С точки зрения законодателя Конституция РФ и федеральные конституционные законы не включаются непосредственно в число источников трудового права, а являются их исходной основой[1].
Такой вывод И.Я. Киселев сделал потому, что законодатель, как бы учитывая отраслевую специфику трудового права, расположил в абзаце первом ч. 1 ст. 5 ТК РФ два высших по юридической силе акта вместе и отдельно от всех иных актов, входящих в понятия «законодательство» и «подзаконные акты», а также отделил их от прочих актов, регулирующих трудовые отношения. Законодатель «надзаконное» расположение этих актов мотивирует следующим образом. Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений производится в соответствии с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Из формулировки можно понять, что содержание высших актов страны является для всех иных актов основополагающим по соблюдению в них «рамочных» правовых принципов и юридических гарантий, изложенных в «надзаконных» актах.
Ю.П. Орловский, комментируя главу 1 ТК РФ, отмечает, что ч. 2 ст. 10 не следует понимать в том плане, что приоритет всегда за нормами международного права. Соотношение между нормами международного права, международными договорами и национальным законодательством о труде решается в пользу международного права и международных договоров, если ими устанавливаются более льготные для граждан нормы и правила по сравнению с нормативными правовыми актами России[2].
Действительно, исходя из нормы п. 8 ст. 19 Устава МОТ, где определено, что ни в коем случае принятие какой-либо конвенции или рекомендации конференции либо ратификация какой-либо конвенции любым членом МОТ не должны рассматриваться как затрагивающие какой-либо закон, судебное решение, обычай или соглашение, которые обеспечивают более благоприятные условия для заинтересованных трудящихся, чем те, которые предусматриваются конвенцией или рекомендацией.
Разный правовой подход ведущих в трудовом праве специалистов к этой проблеме свидетельствует, что иерархия источников трудового права по юридической силе не определена. Неоднозначное понимание иерархической зависимости актов приводит к усложнению и так нелегко дающегося их правоприменения, особенно в судебной деятельности.
Из содержания постановления Пленума Верховного суда РФ от 28.12.2006 № 63 «О внесении изменений и дополнений в постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 “О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации”» следует: если суд при разрешении трудового спора установит, что нормативный правовой акт, подлежащий применению, не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим наибольшую юридическую силу (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, ст. 5 ТК РФ, ч. 2 ст. 11 ГПК РФ).
Если международным договором России, регулирующим трудовые отношения, установлены иные правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и другими актами, содержащими нормы трудового права, суд применяет правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 2 ст. 10 ТК РФ, ч. 4 ст. 11 ГПК РФ).
В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ перечисляются разные виды международных правил, которые могут пополнять российскую правовую систему и становиться ее составной частью при соблюдении соответствующих условий, установленных национальными и международными нормами. К международным правилам относятся положения, содержащиеся в актах международных организаций или их специализированных учреждений, в которых отражены общепризнанные принципы и (или) нормы международного права, а также в международных договорах, заключенных Россией.
Отличие международных правил друг от друга даны в постановлении Пленума Верховного суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».
Так, под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принципы всеобщего уважения прав человека и добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.
Содержание общепризнанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений, к которым относится и МОТ. В числе таких принципов и норм международного права — Декларация МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда (1998), где изложено, в частности, следующее:
· свободно вступая в МОТ, государства-члены признали принципы и права, закрепленные в Уставе МОТ и в Филадельфийской декларации, обязались добиваться достижения всех целей МОТ, используя для этого имеющиеся в их распоряжении средства и с полным учетом присущих им особенностей;
· принципы и права получили свое выражение и развитие в форме конкретных прав и обязательств в конвенциях, признанных в качестве основополагающих как в самой МОТ, так и за ее пределами;
· все государства-члены, даже если не ратифицировали конвенции, имеют обязательство, вытекающее из самого факта их членства в МОТ, соблюдать, содействовать применению и претворять в жизнь добросовестно в соответствии с Уставом МОТ принципы, касающиеся основополагающих прав, которые являются предметом конвенций, а именно: а) свободу объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров; б) упразднение всех форм принудительного или обязательного труда; в) действенное запрещение детского труда; г) недопущение дискриминации в области труда и занятий.
Согласно п. «а» ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее — Закон о международных договорах) под международным договором России понимается международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного названия (например, конвенция, пакт, соглашение).
Специалисты Института права и публичной политики считают, что термин «международный договор» является родовым понятием, которое подразумевает разнообразные международные соглашения. Последние могут иметь различные названия и форму: договор, соглашение, трактат, конвенция, коммюнике, протокол, декларация, пакт, хартия, обмен нотами или письмами и т. д. Однако различные названия и форма не влияют на юридическую силу международного договора как такового.
Международные договоры России могут заключаться от имени России (межгосударственные договоры), Правительства РФ (межправительственные договоры) и федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры).
Международный договор подлежит применению, если Россия в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ст. 6 Закона о международных договорах (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны), а также при условии, что договор вступил в силу для России.
Согласно п. 3 ст. 5 Закона о международных договорах положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора России, относятся, в частности, содержащиеся в нем указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.
Момент, с которого нормы международного договора становятся юридически обязательными, дифференцируется в зависимости от круга субъектов, применяющих эти нормы, и от выполнения уполномоченными органами страны, ратифицирующей международный договор, возложенных на них обязанностей по приданию договору обязательной силы на территории государства-участника. Так, для государства в лице его исполнительных органов (как правило, правительство или министерство иностранных дел) он становится обязательным с момента подписания (любые допустимые правом формы одобрения международного договора). Государство (его исполнительные органы) должно предпринять необходимые меры для того, чтобы нормы договора стали обязательными для субъектов государства (физических и юридических лиц, государственных органов). Эти меры выражаются в надлежащем опубликовании международного договора и направлены на соблюдение принципа «доведение до всеобщего сведения» норм международного договора.
Должен действовать прежде всего принцип «закон не обязывает, если не опубликован». В России этот принцип предусмотрен в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Исходя из смысла, содержащегося в частях 3 и 4 ст. 15 Конституции РФ и п. 3 ст. 5 Закона о международных договорах, непосредственно могут применяться только те вступившие в силу международные договоры, которые официально опубликованы в «Собрании законодательства Российской Федерации» или в «Бюллетене международных договоров» в порядке, установленном ст. 30 Закона о международных договорах. Международные договоры России межведомственного характера публикуются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых они заключены, в их официальных изданиях.
Свободный доступ граждан к этим актам отсутствует, так как сами тексты международных договоров не публикуются совместно с законом об их ратификации, например, в «Российской газете». Даже на информационном сервере МИД России нет электронной версии «Бюллетеня международных договоров» как в числе размещенных на нем периодических изданий МИД России, так и отдельного сайта, посвященного действующим в России международным договорам и иным соответствующим актам. Ознакомиться с ними можно только в специальных изданиях в библиотеках, имеющих тематические подборки, а в отдельных местностях России оперативный доступ к ним вообще отсутствует. Необходимо уточнить, можно ли считать эти акты опубликованными, если и в «Российской газете», начиная от ее общедоступной электронной версии, нет их текстов.
Международные договоры СССР, обязательные для России как государства—преемника СССР, публиковались в официальных изданиях Совета Министров СССР, а раньше — и в сборниках международных договоров СССР, но публикация не считалась официальной.
Официальные сообщения МИД России о вступлении в силу международных договоров, заключенных от имени России и Правительства РФ, подлежат опубликованию в том же порядке, что и международные договоры (ст. 30 Закона о международных договорах). Они также практически недоступны большинству населения. Невозможно ознакомиться с информацией, какой договор и в какой момент вступил в силу в нашей стране, что изменилось в законодательстве.
Как граждане могут узнать о национальной политике по приведению российского законодательства в соответствие с требованиями довольно-таки гуманных и демократичных международных норм? Сложность заключается в том, что между моментом ратификации отдельных видов международных договоров и вступлением их в силу на территории России проходит неодинаковое время, отведенное в самих договорах для осуществления различных внегосударственных процедур и внутринациональных действий власти. Период от момента ратификации, например, конвенций МОТ до их вступления в юридическую силу для СССР (затем для России) занимал от одного года до полутора лет.
Все конвенции МОТ в период деятельности России как суверенного государства были ратифицированы специальными федеральными законами. Нередко специалисты по трудовому праву высказывают мнение, опирающееся на столь емкое понятие, содержащееся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому конвенция МОТ как вид международного договора имеет приоритет над любым законом. Если в названии национального акта присутствует слово «закон», то конвенция МОТ имеет перед ним юридическое преимущество. Это, естественно, распространяется и на федеральный конституционный закон и Конституцию РФ в связи с тем, что последняя имеет такое общепринятое название, как основной закон. При таком правовом подходе существует уже совсем иная иерархическая «пирамида» источников трудового права по юридической силе, вершина которой — конвенция МОТ.
Однако с таким расположением источников трудового права по их юридической силе, да и с иными классификациями этих источников по данному признаку, отдающими приоритет Конституции РФ над международным договором, но игнорирующими значение и силу федерального конституционного закона, сложно согласиться. Исходя из положений Конституции РФ порядок введения в состав национальной правовой системы федеральным законом норм, содержащихся в конвенции МОТ, и принятия федерального конституционного закона различается. Федеральный закон (статьи 105—107 Конституции РФ) по сравнению с федеральным конституционным законом (ст. 108) принимается как бы по упрощенным правилам его прохождения по определенным в Конституции РФ инстанциям.
Для принятия федерального закона Государственной думой достаточно простого большинства голосов общего числа ее депутатов, а Советом Федерации — более половины общего числа членов этой палаты. Федеральный конституционный закон, во-первых, принимается только по вопросам, предусмотренным самой Конституцией РФ, во-вторых, считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной думы и одобрен большинством (не менее трех четвертей) голосов общего числа членов Совета Федерации. Более того, Президент РФ, подписывая федеральный конституционный закон, не имеет права его отклонить.
Таким образом, федеральный конституционный закон нужно рассматривать как нормативный правовой акт, являющийся, по сути, неотъемлемым приложением Конституции РФ, что невозможно сказать о федеральном законе, ратифицирующим конвенцию МОТ. Законодатель, учитывая правовое сочетание Конституции РФ и федерального конституционного закона и их органическо-системную юридическую связь, разместил их в абзаце первом ч. 1 ст. 5 ТК РФ отдельно от иных актов, определенных им как трудовое законодательство.
Естественно, возникает вопрос: Конституция РФ и федеральный конституционный закон не являются актами трудового законодательства, даже если непосредственно содержат нормы трудового права (например, ст. 37 Конституции РФ)?
Здесь, увы, образовалась правовая неопределенность, которая чревата применением таких известных правоведам понятий, как законодательство в широком и узком смысле. Исходя из этой чисто теоретической классификации любые акты, содержащие нормы трудового права, будут относиться к трудовому законодательству, но для применения этого понятия на практике такими актами будут лишь те, которые перечислены законодателем в абзаце втором ч. 1 ст. 5 ТК РФ именно как трудовое законодательство.
Конституция РФ и федеральный конституционный закон в регламентации трудовых отношений получаются «надзаконными» актами, которые не включаются непосредственно в число источников трудового права, а являются их исходной основой. Более того, из Конституции РФ следует, что федеральный конституционный закон в силу своей особой значимости принимается и действует в случаях, имеющих важнейшее государственное значение. Например, таким актом вводится чрезвычайное или военное положение в стране с отдельными ограничениями прав и свобод граждан в период их действия (статьи 56, 87 и 88), а также определяется правовое положение (статус) высших органов власти. Все эти особенности системы права вряд ли дают возможность с формально-юридической стороны и продекларированного приоритета считать нормы международного договора надстройкой над положениями федерального конституционного закона.
В силу положений ст. 10 ТК РФ, а также с учетом правил, изложенных в п. 8 ст. 19 Устава МОТ, конвенции МОТ, введенные в состав российской правовой системы федеральным законом, будут иметь преимущественную юридическую силу только над актами трудового законодательства в узком смысле (абзац второй ч.1 ст. 5 ТК РФ), если в них установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и подзаконными актами. Причем их приоритет будет действовать только в том случае, если содержащиеся в них нормы будут обеспечивать более благоприятные условия для работников, чем те, которые установлены в национальных актах. В таких случаях нормы международных договоров не будут противоречить главному принципу основ конституционного строя, изложенному в ст. 2 Конституции РФ, а именно: человек, его права и свободы являются высшей ценностью государства, а их признание, соблюдение и защита является его обязанностью.
Если же в подлежащей ратификации конвенции МОТ будут содержаться условия для работников более превосходные, чем условия, уже имеющиеся в федеральном конституционном законе или даже в Конституции РФ, то в силу должны вступить следующие национальные правила. Согласно ст. 22 Закона о международных договорах, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке. Причем это правило должно распространяться по аналогии и на федеральные конституционные законы.
На основании ч. 2 ст. 125 Конституции РФ по запросам указанных в этой норме субъектов Конституционный суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров России. Конституция РФ допускает проведение конституционной экспертизы как законопроекта, так и принятого, но не вступившего в силу федерального закона с ратифицированной конвенцией МОТ. Это позволит Конституционному суду РФ на основании ч. 6 ст. 125 в случае обнаруженного несоответствия конвенции МОТ нормам Конституции РФ признать конвенцию, ухудшающую положение работников, не подлежащей введению в действие и исключить возможность ее применения в России.
Если общепризнанные принципы международного права и общепризнанные его нормы юридически обязательны в силу их императивного характера и непосредственного действия, то говорить об их коллизии с какими-либо нормами национального законодательства не имеет даже теоретического смысла в связи с их безусловным доминирующим положением. Предполагая возможность коллизии между международным и национальным правом, законодатель определяет в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ лишь один источник, о приоритете которого по отношению к национальному законодательству идет речь, — международные договоры России. Условие их вступления в юридическую силу — ратификация, т. е. признание международного договора соответствующим российскому законодательству полностью или в части.
В последнем случае в законе о ратификации должна содержаться специальная оговорка о неприменении отдельных его положений или о сроке приведения в соответствие с таким договором национального законодательства. Причем обнаруженная юридическая коллизия между национальным законом и международным договором не означает неконституционность первого, что следует как из ч. 4 ст. 15, так и из иных статей Конституции РФ. Следовательно, Конституционный суд РФ разрешает дела о соответствии, в частности, федерального закона  Конституции РФ, но не ратифицированным уже международным договорам, в том числе конвенциям МОТ.
Чтобы конвенция МОТ, улучшающая положение работников и внесенная в список конвенций, подлежащих ратификации, не стала «жертвой» формальных ее нестыковок с Конституцией РФ и (или) федеральным конституционным законом, законодательная и исполнительная ветви власти должны привести в соответствие с конвенцией прежде всего социально-экономическую и нормативно-правовую составляющие нашей государственной системы. Причем нормативно-правовую составляющую, касающуюся Конституции РФ и (или) федерального конституционного закона, можно привести в соответствие, например, путем организации и проведения всенародного голосования — референдума. Этот вид волеизъявления народа в силу статей 2 и 3 Конституции РФ позволит гражданам своевременно расставить приоритеты в развитии страны, исходя из их желания, что послужит ориентиром для оперативной и перспективной деятельности всех ветвей власти.
 
Библиография
1 См.: Киселев И.Я. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. — М., 2005. С. 86—87.
2 См.: Комментарий к Трудовому кодексу РФ (постатейный) / Под ред. Ю.П. Орловского. 2-е изд., испр. и доп. — М., 2004.