Место международных экологических стандартов в системе источников международного экологического права

УДК 341: 349.6

Страницы в журнале: 136-140

М.Н. Копылов, 

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов, академик Российской академии естественных наук, академик Российской экологической академии, академик Международной академии наук экологии и безопасности жизнедеятельности Россия, Москва  prof.mikhail.kopylov@gmail.com

В.А. Мишланова,

студент юридического факультета Российского университета дружбы народов Россия, Москва mishlanova.valeria@gmail.com

Рассматривается система источников международного экологического права и определяется их роль в регулировании международных экологических отношений. На примере стандартов, принимаемых Советом ИКАО, авторы определяют международные экологические стандарты как «полуфабрикаты» правовых норм, принимаемые международными организациями в рамках их нормотворческой компетенции.

Ключевые слова: международное экологическое право, источники, международные экологические стандарты, ИКАО, искусственные торговые барьеры, «мягкое» право, проект Международного пакта по окружающей среде и развитию, Стокгольмская конференция по проблемам окружающей человека среды 1972 года, Конференция ООН по окружающей среде и развитию 1992 года.

Одним из примечательных явлений современной доктрины международного экологического права является происходящая в ней разработка оснований и методов классификации международных экологических норм в качестве необходимого шага к упорядочению системы и структуры данной отрасли международного права. Наряду с использованием традиционных классификаций на нормы обычные, общепризнанные принципы, договорные нормы многостороннего и двустороннего характера, обязательные и рекомендательные решения международных организаций, решения международных судебных учреждений, в международном экологическом праве в последние годы происходит углубленная теоретическая проработка отдельных сторон систематизации нормативного материала, обусловленная специфическими особенностями практики правового регулирования международных экологических отношений.

Как отмечал в этой связи О.С. Колбасов, «большое внимание уделяется: (а) основаниям и условиям разграничения глобальных и региональных международных эколого-правовых норм; (б) определению взаимосвязи между рамочными и детализирующими их нормами протоколов и иных вспомогательных соглашений; (в) оценке значения рекомендательных норм, так называемых норм мягкого права, создаваемых в особенности при определении принципов, стратегий и вообще долгосрочного планирования в правовом регулировании межгосударственных экологических отношений; (г) пониманию сущности и роли международных экологических стандартов в механизме правового регулирования экологических отношений» [2, с. 131].

Применительно к международному экологическому праву исследование источников, помимо прочего, позволяет уяснить закономерности формирования данной отрасли международного права, тенденции ее дальнейшего развития.

В сложном процессе международного нормотворчества следует различать основные процессы, к которым относятся те способы образования норм, в результате завершения которых появляется международно-правовая норма, и вспомогательные процессы, которые являются определенными стадиями процесса становления международно-правовой нормы, но которые этот процесс не завершают [1, с. 101].

В связи с этим обращает на себя внимание тот факт, что в отечественной юридической литературе практически повсеместно ставится знак равенства между понятиями нормы права и договора. Утверждается, что договор и есть норма права, что договор — это форма (одна из юридических форм), в которых находит свое выражение норма права.

Мы разделяем точку зрения В.И. Кузнецова, который, соглашаясь с тем, что «с формально-юридической точки зрения источником права является норма права как некая юридическая форма, в которой содержится правило поведения субъектов, которое они признают для себя юридически обязательным», обращает внимание на то, что в структуру нормы международного права (как, впрочем, и в структуру нормы любой другой отрасли права) входит в качестве ее элемента не только форма, но и содержание [4, с. 76]. Содержанием нормы, пишет он, «является абстрактное правоотношение, абстрактное, поскольку оно распространяет свое действие на всех субъектов и все события в рамках данного правоотношения. Конкретный же договор  — это часть объективно существующей нормы; в отношении этой “части” конкретные субъекты договорились считать содержащееся в ней правило поведения обязательной для себя нормой поведения» [4].

Для регулирования правоотношения по конкретному вопросу субъектам нет необходимости воплощать в форме все содержание нормы, да это и вряд ли возможно сделать на практике. Вот почему конкретная норма имеет множественную форму.

Государства, заключая между собой договор, «берут» из нормы только то, что соответствует потребностям их внешней политики в конкретном правоотношении и на данный момент. Именно поэтому совершенно необходимо различать норму международного права и договорную форму.

В результате приведенных рассуждений В.И. Кузнецов приходит к обоснованному выводу о том, что «международно-правовые нормы — это формы объективно существующего правосознания, а не то, что появляется в результате «согласования воль» [4, с. 77].

В процессе формирования международного экологического права используются те же, что и в общем международном праве, юридические способы установления норм, призванных регулировать природоохранное сотрудничество государств. В то же время для данной сферы международно-правового регулирования свойственна специфика отдельных источников, особенности их иерархии и взаимодействия. Своеобразие системы источников международного экологического права обусловливается не только воздействием обособленного предмета регулирования, но и отражает ту стадию развития, на которой находится новая совокупность международно-правовых норм. Выявление специфики международного экологического права требует анализа роли и значения его основных и вспомогательных источников.

Именно данное обстоятельство и побудило авторов проанализировать в настоящей статье такой вспомогательный источник международного экологического права, как международные экологические стандарты.

Экологические стандарты представляют собой односторонние акты международных межправительственных организаций, принимаемые ими в порядке осуществления своей нормотворческой и регулирующей функции. Они могут рассматриваться как подготовительный этап в создании нормы права, как своего рода «полуфабрикат» правовой нормы.

По общему правилу, принимать стандарты в международных организациях вправе их исполнительные органы. Так обстоят дела, например, в МАГАТЭ и ряде специализированных учреждений ООН, таких как ИКАО, ФАО, ВОЗ, ВМО и др., в которых экологические стандарты принимаются в контексте их профильной, основной деятельности. В ИМО, в соответствии со ст. 15 «j» Конвенции о Межправительственной морской консультативной организации 1948 года, исключительной компетенцией принимать рекомендации по вопросам предотвращения загрязнения моря наделена Ассамблея организации.

Проиллюстрируем процедуру принятия стандартов на примере ИКАО.

Текст Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 года (далее — Чикагская конвенция) не содержит определения понятия «международный стандарт». Это определение впервые было сформулировано в резолюции первой сессии Ассамблеи ИКАО в 1947 году и без существенных изменений воспроизведено в резолюциях последующих сессий Ассамблеи.

Стандарт ИКАО определяется как «особые требования к физическим характеристикам, конфигурации, материалу, летным характеристикам, персоналу или процедурам, единообразное применение которых признано необходимым для безопасности или регулярности международной аэронавигации и которым договаривающиеся государства должны следовать в соответствии с Конвенцией».

Из положений ст. 38 Чикагской конвенции вытекает, что ни стандарт, ни рекомендуемая практика не являются нормой, устанавливающей какое-либо правило, обязательное для исполнения государством-членом ИКАО. Государства должны в определенный срок направить в Совет ИКАО информацию относительно расхождения между их национальной практикой и стандартом, устанавливаемым ИКАО. Если же государства целиком соглашаются с таким стандартом, то это означает, что национальная практика данного государства не противоречит конкретному стандарту (исключение составляют случаи, когда государства рассчитывают до даты начала применения стандарта провести необходимые мероприятия с тем, чтобы национальная практика «подтянулась» до его уровня). Более того, любое государство в любое время может заявить, что в силу изменения национальной практики (или не мотивируя вовсе) оно перестает соблюдать тот или иной стандарт, рекомендуемую практику или же какое-либо приложение к Чикагской конвенции в целом.

В настоящее время разработка норм, регламентирующих природоохранные аспекты использования авиационной техники, в рамках ИКАО ведется по двум направлениям — охрана окружающей среды от воздействия авиационного шума и от эмиссии авиационных двигателей [3, с. 35—37].

В 1971 году было принято Приложение № 16, в котором рассматривались различные аспекты проблемы авиационного шума.

В соответствии с резолюцией «Гражданская авиация и окружающая человека среда», принятой на сессии Ассамблеи ИКАО в 1971 году, были предприняты конкретные действия в отношении эмиссии авиационных двигателей и подготовлены подробные предложения о Стандартах ИКАО по нормированию эмиссии некоторых типов авиационных двигателей.

Стандарты ИКАО по нормированию эмиссии некоторых типов авиационных двигателей, принятые в 1981 году, устанавливали пределы эмиссии дыма и некоторых газообразных загрязняющих веществ, а также запрещали выброс невыработанного топлива. Сфера действия Приложения № 16 была расширена в результате включения в него положений по эмиссии авиационных двигателей, и документ получил название «Охрана окружающей среды». В т. I преобразованного Приложения № 16 входят положения по авиационному шуму, а в т. II содержатся положения, касающиеся эмиссии авиационных двигателей.

На основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации в 2001 году Совет ИКАО утвердил новый стандарт по шуму (гл. 4), гораздо более жесткий, чем стандарт, содержащийся в гл. 3. С 01.01.2006 новый стандарт начал применяться в отношении всех вновь сертифицированных самолетов и самолетов, подпадающих под действие гл. 3, если, согласно гл. 4, будет запрашиваться их повторная сертификация.

Этот новый стандарт был принят одновременно с одобрением Ассамблеей ИКАО разработанной Комитетом по охране окружающей среды от воздействия авиации концепции «Сбалансированный подход к управлению шумом», который включает четыре элемента: снижение шума в источнике, планирование землепользования, эксплуатационные меры и эксплуатационные ограничения.

В т. II Приложения № 16 содержатся стандарты, запрещающие преднамеренный выброс топлива в атмосферу всеми воздушными судами с газотурбинными двигателями, которые изготовлены после 18.02.1982.

В нем содержатся также стандарты, ограничивающие эмиссию дыма турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 01.01.1983. Аналогичные ограничения действуют в отношении двигателей, предназначенных для обеспечения полета на сверхзвуковых скоростях и изготовленных после 18.02.1982.

В Приложение № 16 также включены стандарты, ограничивающие эмиссию окиси углерода, несгоревших углеводородов и окислов азота большими турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 01.01.1986.

В 1993 и 1999 годах на основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации Совет ИКАО принял гораздо более жесткие стандарты, в которых определено предельное количество эмиссии оксидов азота.

В настоящее время ИКАО стремится обеспечить максимальную степень совместимости безопасного и упорядоченного развития гражданской авиации с поддержанием качества окружающей человека среды. Такой подход находится в полном соответствии с положениями Сводного заявления о постоянной политике и практике ИКАО в области охраны окружающей среды, изложенного в резолюции ИКАО А33-7. Этот документ постоянно обновляется и уточняется с учетом практики международного природоохранного сотрудничества после Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 года. Это, в частности, касается признания принципа предосторожности в качестве одного из принципов политики ИКАО и признания того факта, что обмен квотами на эмиссию потенциально является экономически эффективным средством решения проблемы выбросов двуокиси углерода [1, с. 178—192].

В последнее время среди экологических стандартов в международном экологическом праве стали выделять стандарт должной осмотрительности. Этот стандарт зависит от целого ряда факторов, таких как масштабы деятельности, климатические условия, место осуществления деятельности, материалы, используемые в ходе деятельности и др. Поэтому в каждом конкретном случае необходим индивидуальный подход к определению стандарта должной осмотрительности и тщательное изучение всех факторов, влияющих на этот стандарт.

Это положение закреплено в Принципе 11 Декларации по окружающей среде и развитию 1992 года (Декларации Рио): «Государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, цели и приоритеты регламентации должны отражать экологические условия и условия развития, в которых они применяются. Стандарты, применяемые одними странами, могут быть неуместными и сопряженными с необоснованными и социальными издержками в других странах, в частности в развивающихся странах».

В Принципе 23 Стокгольмской декларации ООН по охране окружающей среды 1972 года подчеркнуто, что национальные стандарты «уважают критерии, которые могут быть согласованы международным сообществом».

Свое дальнейшее развитие концепция экологических стандартов получила в ст. 43 проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию в четвертой редакции от 22.09.2010 [6] (далее — Проект). Данная статья состоит из двух пунктов, расположение которых недвусмысленно указывает на то, что национальные экологические стандарты должны быть основаны на международных нормах, а при их выработке должны учитываться не имеющие обязательной силы рекомендации и иные аналогичные акты. Иными словами, Проект подтверждает ранее приведенную мысль Стокгольмской декларации ООН по охране окружающей среды 1972 года.

Подобно Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (ст. 197), Барселонской конвенции по защите Средиземного моря от загрязнения 1976 года (ст. 4(2)), Конвенции о защите Северо-Восточной Атлантики 1992 года (ст. 2 (1 и 2)) п. 1 ст. 43 Проекта обязывает стороны сотрудничать в выработке международных правил и стандартов. При этом отмечается наличие потребности в согласовании и координации в решении вопросов, представляющих общий интерес, в частности, для защиты всеобщего достояния, что позволит избежать конфликтов и искажения конкуренции, а также приведет к снижению и устранению торговых барьеров.

При выработке гибких мер осуществления согласованных международных экологических стандартов особое внимание должно уделяться интересам развивающихся государств, что соответствует принципу общей, но дифференцированной ответственности.

Цель международных экологических стандартов — обеспечение в максимально возможной степени более высокого уровня защиты окружающей среды. С учетом экологических, социальных и экономических особенностей государства вправе устанавливать более жесткие, по сравнению с международными, национальные экологические стандарты при условии, что они не будут являться скрытыми торговыми барьерами.

Национальные экологические стандарты, о которых идет речь в п. 2 ст. 43 Проекта, должны носить как предупредительный, так и исправительный характер. Они должны быть направлены на устранение причин ухудшения качества окружающей среды и на обеспечение должного уровня ее защиты.

Подводя итог вышесказанному, подчеркнем, что как в 1949 году, когда была проведена первая Конференция ООН по сохранению и утилизации ресурсов, и позднее в 1972 году, когда была проведена Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды в г. Стокгольме, члены мирового сообществ сознательно выбрали в качестве основного регулятора международных экологических отношений не трудно создаваемые международные договоры, которые зачастую не выполняются вообще или выполняются лишь частично, а нормы так называемого «мягкого» международного экологического права и международные экологические стандарты. Данные регуляторы и сегодня пользуются заслуженным уважением и авторитетом среди участников международных экологических отношений.

Список литературы

1. Вопросы защиты и сохранения окружающей среды в деятельности специализированных учреждений ООН (на примере ИМО и ИКАО) // Международное право (International Law). 2006. № 1 (25).

2. Колбасов О.С. Международное экологическое право на пороге XXI века // Первая конференция Всемирной ассоциации международного права в России, Москва, 17—19 сентября 1997 года / отв. ред. А.Л. Колодкин. — Новороссийск, 1999.

3. Копылов М.Н. Природоохранные аспекты деятельности Международной организации гражданской авиации (к 60-летию ИКАО) // Экологическое право. 2008. № 3.

4. Международное право / отв. ред. В.И. Кузнецов. — М., 2001.

5. Тункин Г.И. Теория международного права. — М., 1970.

6. Draft International Covenant on Environment and Development. IUCN. — The World Conservation Union, 2010.