Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации

И.В. ВЕЛИЕВ,

кандидат юридических наук

Российская Федерация — государство с самой большой в мире территорией, где без органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, сложно сохранить территориальную целостность. Поэтому создание в России прокуратуры как отдельной власти — явление уникальное. Именно прокуратура призвана быть балансом, уравновешивающим другие ветви власти.

Следует отметить, что понятие прокурорской власти давно известно отечественной правовой науке. Так, в 1970-х годах И. Фарбер указывал, что «прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти»[1]. Аналогичные выводы делали Г.И. Бровин, В.Ф. Коток и некоторые другие правоведы[2], которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным.

В период, когда значение теории разделения властей отрицалось, возникла идея о различных формах государственной деятельности. В ряде работ выделялись три ее формы: законодательная, исполнительно-распорядительная и судебная[3]. Прокуратура рассматривалась как автономная организация, выделяющаяся из системы государственных органов[4]. Однако наиболее распространенным было мнение о наличии четырех форм государственной деятельности: деятельность представительных органов (государственная власть), исполнительно-распорядительная деятельность (государственное управление), правосудие и прокурорская деятельность.

Но если первые три формы аналогичны известным ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), то прокурорскую деятельность как отдельный вид государственной власти обычно не выделяют. И в современных отраслевых курсах прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в России рассматривают только как одну из самостоятельных форм государственной деятельности, обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в стране[5].

Между тем в современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили[6].

Это тем более важно в условиях России с ее обширной территорией, федеративным устройством, законодательством на уровне как государства, так и субъектов, при ослаблении вертикали исполнительной власти. В Конституции РФ закреплено, что федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему в Российской Федерации. Вместе с тем, «...о каком эффективном управлении страной может идти речь, если вместо прямых каналов управленческого воздействия сегодня остались какие-то “пунктиры”. Это все равно что пытаться звонить по телефону, а телефонный кабель в нескольких местах порван или, если хотите, вырезан и продан»[7].

Поэтому наряду с восстановлением вертикали исполнительной власти усиление прокурорского надзора и конституционное закрепление самостоятельной прокурорской власти представляются важными условиями укрепления государственной целостности, эффективности защиты прав и свобод человека, интересов общества и государства.

Ряд ученых считают, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение осуществления ее функции обеспечения верховенства закона[8]. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следует отнести к системе законодательной власти. Другие утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции РФ либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения[9]. Такой разброс мнений, на наш взгляд, вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов («ока государева») трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения[10].

По этим же причинам сегодня не является принципиальной полемика вокруг «высшего» надзора. Это важно лишь с позиции признания государственно-властных полномочий прокуратуры. В.Д. Ломовский рассматривал прокурорский надзор как продолжение законодательной функции государства, направленной на обеспечение единства законности и верховенства закона, создание прочной основы для работы всех государственных органов, должностных лиц и граждан, поскольку вел речь о верховенстве прокурорского надзора в системе правоохранительной деятельности.

Прокурорский надзор признается способом осуществления государственной власти; тем не менее он не является продолжением законодательной власти, что закреплено и в Конституции РФ, и в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 15.07.2005; далее — Закон о прокуратуре). Прокурорский надзор наряду с государственным контролем является функцией власти, поэтому определять один из них как «высший» представляется не вполне корректным. Да и определение «высший» сегодня не соответствует ни Конституции РФ, ни природе прокурорского надзора, который сам является формой осуществления прокурорской власти и в данном определении не нуждается. Более того, наличие институтов Президента РФ, Правительства РФ, законодательного органа страны, Конституционного, Верховного, Арбитражного судов и прокуратуры делает такую полемику беспредметной. Следует, правда, отметить, что согласно Конституции Республики Казахстан прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов президента и иных нормативных правовых актов на территории республики (ст. 83).

Действительно, прокуратура как никакой другой орган власти взаимодействует с иными властными органами и является необходимым балансом, уравновешивающим другие ветви власти.

Прокуратура сегодня не является и не должна являться органом законодательной власти. Это обусловлено тем, что порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации и обязанность Генпрокурора ежегодно представлять палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветвь власти. Более того, Генпрокурор РФ осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, руководители которых входят в состав Совета Федерации и назначают его на должность, а также освобождают от нее. Очевидно, что «вопрос о правовом статусе органов прокуратуры, месте ее в системе государственных органов должен был получить более четкую и полную регламентацию в Конституции РФ и Законе о прокуратуре»[11].

Говоря о надзорной функции прокуратуры и ее взаимоотношениях с исполнительной властью, следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти[12].

Закрепленная в Конституции РФ система разделения властей в целом несбалансированна: президентская власть «перевешивает» власть других органов государства, явно прослеживается слабость остальных ветвей власти. В соответствии с зафиксированными в основном законе принципами разделения властей президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента РФ) является именно исполнительной. Однако одновременно она как бы выносится за рамки классической триады разделения властей и в виде отдельной основной власти ставится над ней.

Конституция РФ содержит положение о том, что государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство РФ и суды. Здесь уже фигурируют четыре власти. Это подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), а исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ (ч. 1 ст. 110). Кроме того, согласно Конституции РФ (статьи 83, 111, 112, 116, 117) Президент РФ обладает широкими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и в сфере формирования и отставки Правительства РФ. Конституционная регламентация полномочий президента и правительства позволяет сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав президента, включает в себя, по существу, и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти[13]. Подобные противоречия наталкивают на мысль, что «исполнительной властью мы именуем президентскую рать по инерции, под гипнозом идеи разделения властей. На самом деле это пока еще административная власть, явно подавляющая иные ветви власти, провозглашенные в Конституции РФ 1993 года как “самостоятельные”»[14].

Именно поэтому подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы «сдержек и противовесов», усилит опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебные применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора практически не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что она будет осуществлять надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью.

Из содержания Конституции РФ видно, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а представляет собой самостоятельный централизованный федеральный орган.

Взаимодействие Президента РФ и прокуратуры нуждается в законодательном закреплении. Правовой основой тому служит ст. 80 Конституции РФ, согласно которой президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу ст. 1 Закона о прокуратуре на прокуратуру в целях обеспечения верховенства законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства возложен надзор за исполнением законов субъектами прокурорско-надзорных правоотношений. Таким образом, цели и задачи, возложенные на Президента РФ и предписанные прокуратуре, законодательно совпадают, однако реализуются в различных правовых формах.

В частности, для обеспечения строгого соблюдения законов в государстве, борьбы с организованной преступностью, коррупцией, терроризмом и т. д. необходима политическая воля Президента РФ, реализуемая затем в форме законов, принимаемых Госдумой и одобряемых Советом Федерации. Прокуратура и другие правоохранительные органы обязаны обеспечивать выполнение предписанных требований закона предусмотренными правовыми средствами. Так будет законодательно урегулировано одно из направлений обеспечения Президентом РФ взаимодействия властей.

Итак, прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе «сдержек и противовесов» других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер.

Органы прокуратуры осуществляют также надзор за законностью решений, принимаемых органами местного самоуправления, которые, не являясь органами исполнительной власти, по существу, выполняют управленческие функции. А если принять во внимание выборность глав администраций городов и районов, затрудненность управления со стороны исполнительной вертикали, то актуальность прокурорского надзора значительно повышается.

Таким образом, вопрос о четвертой власти отнюдь не риторический. И ею являются не средства массовой информации, как они сами нередко называют себя. С научной, а не публицистической точки зрения в единой деятельности государства по осуществлению власти был бы значительный пробел, если бы не было контроля за соблюдением законности, причем со стороны не только суда, но и прокуратуры. Без прокурорского надзора, как и любого другого государственного контроля, неизбежны коррупция, взяточничество, нарушение прав личности, паралич органов расследования и т. д.[15]

Создание прокуратуры в России именно как органа власти имеет исторические корни. Она создавалась прежде всего как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после Судебной реформы 1864 года. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти.

Поэтому не случайно в правовой науке отмечается, что классическая триада разделения властей не учитывала прокурорскую власть в силу чисто исторических моментов ее становления в условиях ранней западной демократии. Однако зачастую заимствование прогрессивных (как это может показаться на первый взгляд) явлений из зарубежной практики есть механическое перенесение, принудительное вживление инородных правовых образований в государственно-правовую материю нашего общества без учета устоявшихся отечественных правовых традиций и институтов. При этом не всегда принимается во внимание то, что каждый отдельный институт в зарубежных системах — всего лишь элемент отлаженного правоохранительного механизма. Следовательно, изучение передового опыта государственного строительства должно осуществляться на комплексной основе.

Что же касается формирования правового государства, то развитие и дифференциация государственной деятельности неизбежно выдвигают проблему прокурорской власти на первое место и отвергают идею свертывания прокурорского надзора[16]. С такой формулировкой следует согласиться, поскольку развитие прокурорской власти вполне соответствует принципам функционирования правового государства, в котором во всех сферах господствует закон и недопустимы какие-либо его нарушения. Укрепление положения прокурорской власти в политической системе предполагает наличие соответствующего правового статуса прокурора, свободного от местных влияний, любого давления или вмешательства в его деятельность. Основа такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне.

Между тем в процессе подготовки проекта новой Конституции РФ была предпринята попытка ограничения роли прокуратуры выполнением лишь судебно-процессуальных функций и исключением надзора из сферы ее деятельности. Только перед самым опубликованием в проект был включен пункт об определении полномочий прокуратуры федеральным законом (ст. 129), т. е. за прокуратурой сохранялись ее надзорные полномочия, закрепленные в действовавшей в тот период редакции Закона о прокуратуре, и ей обеспечивался статус надзорной власти. Тем самым опровергается утверждение, что прокурор не может претендовать на роль четвертой (надзирающей) власти, ибо он призван быть только обвинителем, осуществлять публичное преследование, а обвинительная власть не может осуществлять надзор[17]. Подобные представления о прокуратуре хорошо знакомы со времен тоталитаризма и не соответствуют процессу создания правового государства.

В свое время был поставлен вопрос о разработке концепции развития прокуратуры как самостоятельного многопрофильного государственно-правового института, имеющего собственные закономерности развития и деятельности. Как показало обсуждение этого вопроса на заседании «круглого стола» журнала «Государство и право», существуют разные, подчас противоположные мнения о прокурорской власти как особой, четвертой власти в государстве. Но независимо от этого признано, что отказ от прокурорского надзора в различных сферах государственной деятельности может привести общество к правовому бессилию, поэтому важно сохранить основные прежние функции прокуратуры (при известной их трансформации) и передать ей новые. Причем особо подчеркивалось, что, несмотря на включение в Конституцию РФ ст. 129 о прокуратуре (в главу 7 «Судебная власть»), полномочия прокуратуры не могут ограничиваться лишь сферой судебной деятельности, что предопределяет положение прокуратуры как самостоятельного органа власти.

На основании изложенного можно сделать вывод, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. Поэтому отмеченное выше несовпадение количества форм государственной деятельности и видов власти вполне преодолимо за счет признания прокурорской деятельности соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти.

Библиография

1 Фарбер И. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве // Советская прокуратура на страже законности. — Саратов, 1973. С. 28.

2 См.: Бровин Г.И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. — М., 1973. С. 94; Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // Сов. государство и право. 1959. № 6. С. 4; Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора. — М., 1972. С. 28.

3 См., например: Голунский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. — М., 1940. С. 54.

4 См.: Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР. — М., 1956. С. 23.

5 См., например: Басков В.И. Курс прокурорского надзора. — М., 1998. С. 1.

6 См.: Государственное право Российской Федерации: Учеб. / Под ред. О.Е. Кутафина. — М., 1996. С. 305.

7 Примаков Е. Семь критериев здоровой Федерации // Российская газ. 1999. 27 янв. С. 3.

8 См., например: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1991. С. 44.

9 См., например: Точиловский В.М. О концепции прокурорской власти // Сов. государство и право. 1990. № 9. С. 46.

10 См.: Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 г. // Вестн. Ленингр. ун-та. 1986. № 1. С. 81—89.

11 Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: Проблемы теории и практики // Прокурорская и следственная практика. 1997. № 2. С. 84.

12 См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. — М., 2003. С. 37.

13 См.: Нерсесянц B.C. Философия права. — М., 1998. С. 381.

14 Бойков А.Д. Третья власть в России. — Курск, 1999. С. 106.

15 См.: Бойков А.Д., Карпец И.И. О законотворчестве, судебной власти и правосудии // Государство и право. 1992. № 11. С. 92.

16 См.: Гницевич А.Е. Роль прокуратуры в формировании социалистического правового государства // Правовая реформа и проблемы ее реализации: Мат. региональн. науч.-практ. конф. — Краснодар, 1989. С. 65—66.

17 См.: Петрухин И.Л. Судебная власть и расследование преступлений // Государство и право. 1993. № 7. С. 82.