Методологическая основа правового регулирования использования государственного имущества в интересах обороны страны и безопасности государства

УДК 342.722.32:347.2/.3

Страницы в журнале: 31-36

Л.Н. Сморчкова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Национального института бизнеса Россия, Москва l.smorchkova@mail.ru

С целью выявления основных методологических подходов к правовому регулированию общественных отношений, складывающихся в процессе использования государственного имущества в интересах обороны страны и безопасности государства, анализируются отдельные элементы правового регулирования — предмет, методы, правовые средства, выявляются их особенности применительно к рассматриваемым общественным отношениям. На основе результатов анализа демонстрируются комплексный, системодеятельностный, уровневый, междисциплинарный методологические подходы, а также формулируется методологическая основа правового регулирования обозначенных общественных отношений, реализация которой для любого рода вещных отношений с участием военных организаций позволит совершенствовать систему действующих правовых норм с приданием ей превентивного характера по отношению к осуществлению коррупционной или иной преступной деятельности в данной сфере.

Ключевые слова: правовое регулирование, методология, общественные отношения, государственное имущество, военная организация, оборона страны и безопасность государства.

Сведения о преступном распоряжении государственным имуществом, ставшие достоянием общественности в связи с так называемым делом «Оборонсервиса» [2], дают повод задуматься о причинах, приведших к возможности незаконного использования федеральной собственности в организациях, подведомственных Министерству обороны РФ.

Безусловно, помимо объективно существующего в нашем государстве комплекса проблем социально-экономического, политического, идеологического характера, необходимо говорить и о причинах чисто правового характера, поскольку если сложилась целая система нарушений в определенной области общественных отношений, то обычно это означает, что правовое регулирование этих общественных отношений нуждается в совершенствовании.

Более того, правовое регулирование общественных отношений в области обеспечения обороны страны и безопасности государства в принципе требует постоянного совершенствования, что обусловлено интенсивным развитием всех сфер общественных отношений, формированием «нового облика» военной организации государства, системным реформированием исполнительных органов государственной власти, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная служба, продолжающейся адаптацией военных юридических лиц в систему имущественных отношений, неустойчивой политической обстановкой.

Укрепление системы обеспечения обороны страны и безопасности государства объективно вызывает потребность не только в адекватном правовом регулировании, но и быстром правотворческом реагировании, что влечет увеличение количества законодательных и других нормативных правовых актов, имеющих целью юридически обеспечить деятельность военных организаций. При этом когда речь идет о правовом регулировании именно этой сферы общественных отношений, то требования к качеству нормотворческой деятельности и уровень важности результата — внутренняя и внешняя безопасность государства, общества, личности — не вызывают сомнений [4].

Наличие пробелов в правовом регулировании общественных отношений в сфере функционирования военной организации государства на практике приводит к субъективному толкованию нормативных установлений, что в свою очередь способствует развитию коррупционных проявлений, особенно в области осуществления финансово-хозяйственной деятельности. Правовое воздействие на данные общественные отношения требует разработки единой методологической основы совершенствования правового регулирования как в целом системы обеспечения обороны страны и безопасности государства [3], так и применительно к упорядочиванию отдельных видов деятельности военных организаций, особенно в финансовой и экономической областях.

Российская Федерация в целях решения задачи по обеспечению национальной безопасности вообще и реализации функций военного характера в частности создала определенные государственные структуры, в рамках которых образованы военные организации, преимущественно в форме федерального государственного учреждения. За этими военными учреждениями закреплено государственное имущество на праве оперативного управления. Именно грамотное (не создающее правовых коллизий и не оставляющее правовых пробелов) правовое регулирование общественных отношений, возникающих при реализации военными организациями (учреждениями) своих вещных правомочий в процессе использования закрепленного за ними государственного имущества, может создать правовой барьер преступным злоупотреблениям в военных ведомствах, в том числе имеющим коррупционный характер.

Понятие правового регулирования в теории российского права в достаточной степени устоялось и обычно определяется через нормативно-организационное воздействие на общественные отношения посредством использования различных правовых средств. При этом достаточно часто употребляемое понятие методологии правового регулирования не имеет устоявшегося инструментария [7, с. 6—19], в отличие от методологии юридической науки, методологии теории права, методологии отдельных отраслей права, методологии юридических (правовых) научных исследований.

Разрешение противоречия между потребностями правового регулирования использования военными учреждениями государственного имущества и современным состоянием совокупности действующих в этой сфере норм различных отраслей российского права, характеризующимся фрагментарностью, противоречивостью и пробельностью, предполагает формирование методологической основы правового регулирования данных общественных отношений.

Говоря о правовом регулировании, обычно вводят категории предмета и методов правового регулирования (которые в систематике российского права заложены в качестве критериев деления права на отрасли), а также правовых средств воздействия.

Предметом правового регулирования принято считать общественные отношения, на которые возможно и нужно, по мнению законодателя, осуществлять нормативно-правовое воздействие посредством юридических норм и иных юридических средств. Относительно темы данной статьи предметом правового регулирования выступают общественные отношения, возникающие у военных организаций (учреждений) с государством, с третьими лицами и между собой в процессе использования государственного имущества, предоставленного им для выполнения функций по обеспечению обороны страны и безопасности государства на ограниченном вещном праве (праве оперативного управления для военных учреждений).

Общественные отношения, являясь предметом правового регулирования, структурно состоят из ряда элементов: объектов (предметов, явлений) окружающего мира, по поводу которых субъекты вступают в социальные связи; самих субъектов общественных отношений; их поведения (деятельности) по поводу объектов; социальных фактов, способствующих возникновению (изменению, прекращению) данных отношений.

Военное учреждение, будучи публично-правовым образованием, обладает специальной правосубъектностью, отдельные элементы которой не характерны для организаций, в которых не предусмотрено прохождение военной службы, и тем самым выступает в качестве специального субъекта в гражданско-правовых отношениях при использовании государственного имущества. Это обусловливает наличие методологических особенностей процесса правового регулирования данного вида общественных отношений и вызывает необходимость применения комплексного подхода.

Другим элементом предмета правового регулирования является деятельность военного учреждения как специального субъекта, складывающаяся по поводу использования отдельных видов государственного имущества, или упрощенно — социальносвязанная деятельность субъекта, реальная или возможная, которая сама должна рассматриваться как система [7, с. 17—18]. Целью правового регулирования является формирование предполагаемых законодателем определенных вариантов поведения (деятельности), которые при возникновении между реальными субъектами будут квалифицированы как правомерные правоотношения. Таким образом, методологически верным будет также применение системодеятельностного подхода.

В целом одной из методологических задач совершенствования правового регулирования использования государственного имущества в интересах обороны страны и безопасности государства является определение всех элементов предмета правового регулирования, а также границ общественного отношения, в рамках которых возможно правовое воздействие на него.

Другой категорией, определяющей методологию правового регулирования данных общественных отношений, являются методы правового регулирования как совокупность юридических способов, посредством которых осуществляется конкретное правовое воздействие на деятельность субъектов права.

Методы правового регулирования обусловлены предметом правового регулирования, кругом решаемых задач, спецификой взаимодействия элементов исследуемых военно-правовых отношений и рассмотрением их в качестве элемента системы более высокого порядка. Обоснование использования новых методов для правового регулирования отношений военных учреждений по использованию государственного имущества либо изменение соотношения уже используемых, как и отказ от отдельных методов, есть новый научный методологический результат при решении вопроса совершенствования правового регулирования.

Задача правовых средств, являющихся еще одной категорией, определяющей методологию правового регулирования общественных отношений (которая, как отмечается в науке, употребляется в юридической литературе произвольно, как само собой разумеющееся понятие [5]), — связать цель и конкретный материальный результат. В правовой сфере различные правовые явления, служащие для достижения цели правового регулирования конкретных общественных отношений и обобщенно именуемые правовыми средствами, выражаются в инструментах (установлениях) и деяниях (технологиях) [6, с. 326—328].

Именно выявление совокупности правовых средств как наиболее динамичной составляющей процесса правового регулирования имущественных отношений в сфере обеспечения обороны страны и безопасности государства есть необходимый и желаемый правовой результат. При выявлении совокупности правовых средств прежде всего необходимо сформулировать понятийный аппарат и определиться с терминологией, возможной к использованию в процессе правового регулирования вещных отношений с участием военных учреждений.

Проблема терминологии присуща всем сферам общественных отношений, поскольку процесс формирования понятийного аппарата, с одной стороны, обусловлен множеством разного рода факторов (как объективного, так и в большей мере субъективного характера), с другой стороны, динамичен и непрерывен, что проявляется в различиях восприятия и толкования. Особенно остро эта проблема стоит на фоне опережающего нормативное регулирование развития естественных наук, техники, технологий и вызванного этим не всегда адекватного отражения вновь появляющейся терминологии в правовых нормах.

В том числе в целях преодоления терминологических препятствий в процессе правового регулирования у ученых-юристов популярна сентенция о том, что о терминах не спорят, о них договариваются. Действительно, в правовом регулировании не только отдельного вида, но и области общественных отношений применение единого тезауруса — один из важных шагов на пути к антиколлизионному правотворчеству. Для достижения результата используют различные приемы юридической техники (введение перечня понятий в текст нормативного правового акта; особое указание об использовании специального термина применительно к правовому регулированию данного вида отношений; использование устоявшейся в данной отрасли права терминологии; использование модельных норм и т. п.).

В настоящий момент при регулировании именно имущественных отношений с участием военных организаций проблема единого военно-правового тезауруса стоит необычайно остро. Начиная с наименования типичного субъекта военно-правовых отношений (военная организация, военное учреждение, воинская часть, войсковая часть; орган военного управления, военное ведомство и т. д. [1]) и заканчивая понятием имущества (имущество военной организации, военное имущество, имущество военного назначения и т. д.) — весь спектр используемого понятийного аппарата нуждается в уточнении, а часть понятий — и в определении.

При этом следует подчеркнуть, что без применения единых терминов, каждый из которых подразумевает единообразно толкуемое понятие, совершенствовать процесс правового регулирования любой области общественных отношений неэффективно, а в сфере обеспечения безопасности государства еще и чревато появлением новых угрозообразующих факторов, в том числе коррупционного характера.

Помимо формулирования понятийного аппарата, возможного к использованию в процессе правового регулирования общественных отношений, связанных с использованием военными учреждениями государственного имущества, также в качестве правовых средств важно выявить и сформулировать принципы правового регулирования данных общественных отношений.

Разработка такой совокупности принципов вызывает дискуссионный вопрос: а могут ли вообще существовать особые принципы правового регулирования отношений для отдельной группы субъектов в условиях единой правовой системы? Безусловно, исходным положением является то, что в основу регулирования однотипных общественных отношений в одной стране в один и тот же период времени должны быть положены единые правовые принципы.

Представляется, что выявление и закрепление специальных принципов правового регулирования использования государственного имущества в интересах обороны страны и безопасности государства: с одной стороны, будет способствовать защите права собственности государства (вынужденного «перезакреплять» свои вещные правомочия, в том числе за военными учреждениями, в силу особенностей своей юридической личности) в отношениях с другими собственниками, что, наоборот, в большей степени отвечает действующим принципам гражданского права; с другой стороны, не обусловливает какую-либо привилегированность военных учреждений и других военных организаций в отношениях с иными участниками гражданских отношений, поскольку сферой применения принципов являются, прежде всего, отношения между собственником (государством) и несобственником (военным учреждением), имеющие обязательственную, а не вещную природу.

Выявление универсальных принципов правового регулирования общественных отношений, связанных с использованием военными учреждениями государственного имущества, т. е. не зависящих от специфики деятельности того или иного вида (типа) военного учреждения, составляет элемент основы методологии правового регулирования.

Установление правового режима государственного имущества, в отношении которого военное учреждение может осуществлять вещные правомочия владения, пользования и в установленных законом случаях распоряжения, может быть осуществлено на различных уровнях правового регулирования — общефедеральном (как законодательном, так и подзаконном), ведомственном, локальном, что обусловливает применение уровневого подхода.

Определение уровня правового регулирования конкретного общественного отношения, возникающего по поводу использования военным учреждением государственного имущества, представляется не менее важным в выборе правовых средств, необходимых и достаточных для достижения результата правового регулирования. Выбор уровня правового регулирования обусловливается многими факторами, в том числе поставленными целью и задачами, желаемыми к достижению в результате упорядочивания данных общественных отношений.

Например, использование имущества военного назначения, изъятого из гражданского оборота, должно регулироваться исключительно на общефедеральном уровне вне зависимости от ведомственной принадлежности военной организации, таким имуществом владеющей.

В отношении другого вида имущества, которым тоже, как правило, владеют военные организации — служебного жилищного фонда, — достаточно ведомственного регулирования. Так, Жилищный кодекс РФ, как и общефедеральные подзаконные нормативные правовые акты, не устанавливает нормы предоставления служебных жилых помещений, очевидно, предполагая, что каждое военное ведомство может и должно сделать это применительно к имеющимся возможностям и решению собственных ведомственных задач.

Можно выделить и третий, локальный уровень правового регулирования использования государственного имущества, закрепленного за военными учреждениями на праве оперативного управления. Именно на локальном уровне в уставах военных учреждений закрепляется право использовать закрепленное имущество для осуществления приносящей доходы деятельности, а также виды такой деятельности, т. е., по сути, границы использования.

В то же время комплексность правового регулирования требует не только выделения, но и объединения обозначенных уровней, т. е. необходимо использовать системный подход исходя из того, что у каждого цельного объекта «энергия внутренних связей больше энергии его внешних связей со средой» [8, с. 14]. Именно поэтому в системном плане правовое регулирование есть внешнее воздействие или совокупность воздействий на некоторую систему, необходимое для установления и совершенствования нормального (правильного, субъективно ожидаемого, желаемого) порядка взаимодействия элементов внутри системы, но также и самой системы со средой, что должно привести к появлению синергетического эффекта [10].

Отсутствие целостности и системности в исследовании конкретных проблем, возникающих на практике перед теми или иными органами государственной власти в сфере обеспечения обороны страны и безопасности государства, может привести к внутриведомственной ориентированности правового регулирования, к определенному выпадению ведомственного нормотворчества из системы, что может вызвать негативные последствия, поскольку ведомственное правовое регулирование выступает инструментом организации деятельности органов исполнительной власти, находящихся в системе всей военной организации государства.

Комплексный подход к изучению проблем использования государственного имущества в интересах обороны страны и безопасности государства обусловливает не только межведомственность, но и междисциплинарность — отличительное свойство правовых отношений с участием военных организаций (учреждений) как специальных субъектов. При этом междисциплинарность отношений можно рассматривать и как свойство самой системы, и как ее характеристику в качестве элемента системы более высокого порядка — правового регулирования вещных отношений с участием военных организаций (учреждений) как фактора обеспечения обороны страны и безопасности государства, и в качестве междисциплинарного подхода к правовому регулированию.

Междисциплинарный подход обусловлен необходимостью учитывать все виды общественных отношений, в которые вступают специальные субъекты (военная организация или военнослужащий) в связи с осуществлением определенного вида деятельности, и в этом заключается методологическая особенность правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Уровневый и междисциплинарный подходы дополняют комплексный подход к правовому регулированию военно-правовых отношений, что дает возможность использовать широкий спектр правовых средств, каждое из которых присуще только определенному аспекту подвергаемых правовому воздействию общественных отношений.

Таким образом, в правовом регулировании как в деятельности, имеющей и внутреннее содержание, и последующее внешнее выражение, совокупность применяемых методов (методологическая основа) зависит от предмета, методов, средств правового регулирования, а также от исходных данных, желаемой к достижению цели, сопутствующих условий и других причин необходимости его совершенствования, для выявления которых требуется провести комплексный анализ исследуемых общественных отношений, выявить их юридическую природу, признаки, сложившиеся особенности правового регулирования, методы, приемы, средства, с помощью которых был сформирован действующий правовой механизм.

Применительно к теме настоящей статьи для достижения поставленной задачи (упорядочивания общественных отношений, складывающихся в процессе использования государственного имущества в интересах обороны страны и безопасности государства с целью превентивности осуществления коррупционной или иной преступной деятельности) необходимо в процессе познания данных общественных отношений, существующего правового регулирования и практики его реализации с учетом достижений юридической науки выявить закономерности развития регулируемых общественных отношений и влияющие на них факторы; особенности правового регулирования, обусловленные субъектным составом исследуемых отношений; проблематику реализации прав и обязанностей субъектами возникших правоотношений и на этой основе определить границы общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования; комплекс специфических методов, адекватный достижению цели правового регулирования данной сферы общественных отношений; совокупность правовых средств, позволяющую совершенствовать правовое регулирование данных общественных отношений, а именно:

— построить терминосистему, возможную к использованию в процессе правового регулирования вещных отношений с участием военных организаций (учреждений) как системы более высокого порядка;

— сформулировать принципы правового регулирования вещных отношений с участием военных организаций (учреждений);

— обосновать уровни правового регулирования, необходимые и достаточные для достижения результата правового регулирования отдельных видов отношений;

— определить иные правовые средства, используемые для регулирования данного вида общественных отношений, что в совокупности составит методологическую основу правового регулирования общественных отношений по использованию государственного имущества в интересах обороны страны и безопасности государства и тем самым позволит получить технологию решения поставленной задачи.

Список литературы

1. Бараненков В.В. Понятие, виды и правовая сущность военных организаций // Электронное научное издание «Военное право». 2011. Выпуск № 3. URL: http://www.voennoepravo.ru/node/5552

2. Бастрыкин А.И. Ущерб от хищений в Минобороны превысил 13 млрд рублей // Российская газета. 2013. 21 февр.

3. Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 27—39.

4. Дамаскин О.В. Правотворчество в условиях глобализации и формирования системы законодательства Российской Федерации в интересах национальной безопасности // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 1. С. 2—7.

5. Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 66—77.

6. Проблемы теории государства и права. М.: Проспект, 1999. С. 326—328.

7. Пугинский Б.И. Методологические вопросы правоведения // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2010. № 1. С. 6—19, 17—18.

8. Толкачев В.В. Методология исследования коррупционных отношений в контексте современной теории права // Государство и право. 2006. № 7. С. 14.

9. Шундиков К.В. Синергетический подход в правовой науке: проблемы адаптации // Правоведение. 2008. № 1. С. 142—150.