Методологический взгляд на законодательное регулирование рекламы

УДК 347:659.1 

Страницы в журнале: 71-75

 

Г.М. МИШУЛИН,

кандидат экономических наук, доцент,

 

К.Э. ХАЧАТУРЯН,

С.В. ЯЦКОВСКИЙ

(кафедра рекламы и маркетинга Кубанского государственного технологического университета)

 

Представлены результаты анализа соответствия структуры и содержания Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» уровню и тенденциям развития рекламной сферы, а также методологические (концептуальные) рекомендации по его совершенствованию.

Ключевые слова: структура и содержание закона, тенденции рекламной сферы, проблемная область регулирования рекламы, классификация рекламы и средств рекламы, понятийный аппарат, новая концепция закона «О рекламе».

 

Methodological view of legal regulation of advertising

 

Mishulin G., Khachaturyan K., Yatskovskiy S.

 

There are results of compliance analysis between structure and purview of the Law on Advertising on the one hand and trends and level of advertising sphere on the other hand presented in the article. Also article includes methodological (conceptual) recommendations for improvement of the Law.

Keywords: structure and purview of the law, advertising sphere trends, problem area of advertisement regulation, classification of advertisement and advertising material, conceptual machine, new conception of the Law on Advertising.

 

Три года активной работы законодателей над проектом закона «О рекламе» успешно завершились в 2006 году. Рекламное сообщество получило возможность взглянуть на свою деятельность через призму положений обновленного нормативного правового акта, который, как ожидалось, должен был открыть перспективы в разрешении имеющего место противоречия между развивающимся быстрыми темпами рекламным рынком России и слабой по содержанию, а также избыточной по количеству документов нормативно-правовой базой, регулирующей возникающие в этой сфере отношения. Более 10 лет рекламисты находились во власти Федерального закона от 18.07.1995 № 108-ФЗ «О рекламе» (далее — Закон о рекламе 1995 года), на практике сталкиваясь с его несовершенством, несмотря на то что зарубежными знатоками рекламного законодательства он был оценен как самый жесткий в Европе. Закон о рекламе 1995 года всего пять раз подвергался корректировке, в том числе: два раза — по формальным основаниям (в связи с изменениями и дополнениями иных законодательных актов); два раза — в целях введения ограничений на рекламу отдельных видов товаров; один раз — для ужесточения требований по размещению рекламы. При этом Закон о рекламе 1995 года обрастал множеством документов, издаваемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. На первый взгляд, обилие нормативных правовых актов должно было обеспечить высокое качество рекламы как совокупности эффективного креатива, коммуникативности и законности. Однако этого не произошло. По данным Управления контроля и надзора за соблюдением рекламного законодательства ФАС России, в течение 2005 года в результате проделанной антимонопольными органами работы было пресечено 6213 нарушений законодательства Российской Федерации о рекламе (в 2000 году — 4505, в 2001 — 4222, в 2002 — 4130, в 2003 году — 4383)[1]. Эти показатели свидетельствуют о неэффективности действовавших механизмов правового регулирования в рекламе, хотя их отладка проходила довольно длительно и иногда противоречиво.

Изменилась ли ситуация после вступления в силу Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее — Закон о рекламе)? Стала ли рекламная среда этичной, нравственной, законопослушной? Утвердительного ответа на эти вопросы пока дать не представляется возможным. А ведь новый закон не такой уж либеральный по сравнению с предыдущим. По данным Управления контроля рекламы и недобросовестной конкуренции ФАС России, в 2008 году антимонопольные органы рассмотрели более 13,6 тыс. фактов, указывающих на нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе. В результате проделанной работы возбуждено производство 3730 дел, в ходе рассмотрения которых пресечено 8535 нарушений[2].

В течение 3 лет положения Закона о рекламе корректировались 11 раз: по формальным признакам — один раз (в декабре 2006 года вносились терминологические изменения); по содержательным показателям — один раз (в мае 2009 года Закон о рекламе бы дополнен дефиницией «объект рекламирования»); по вопросу ужесточения требований — три раза (новации февраля 2007 года касались рекламы ценных бумаг, мая 2008 года — рекламы основанных на риске игр и пари, декабря 2009 года — рекламы медицинских услуг по искусственному прерыванию беременности); по проблеме либерализации — один раз (в апреле 2007 года разрешено дополнительно указывать цены в валюте); по вопросу изменения перечня объектов регулирования — два раза (октябрь 2008 года — выведена реклама на почтовых отправлениях, декабрь 2007 года — введена реклама в период проведения Олимпийских игр в Сочи); по проблеме расширения сферы регулирования различных аспектов рекламной деятельности — два раза (в июле 2007 года и сентябре 2009 года изменения коснулись наружной рекламы, в декабре 2009 года —телевидения).

Качество рекламной среды — плод уровня общественных отношений, зрелости гражданского общества, нравственного содержания объединяющих начал для различных слоев социума. Именно эти составляющие могут рассматриваться как правообразующие факторы для любого рода деятельности. А эффективность регулирования рекламной среды в дальнейшем в большей степени будет зависеть от авторитетности организаций по саморегулированию, а не от количества и жесткости нормативных правовых актов органов государственной власти и органов самоуправления. Возможно, реализация именно этого положения станет характерной особенностью следующих этапов развития рекламной сферы в России. А пока, на настоящем этапе правового регулирования рекламы, следует направить усилия на переоценку (актуализацию) методологии действующего законодательства о рекламе в интересах, с одной стороны, развития рекламной среды, а с другой — закрепления ее реальных экономической и социальной ролей и значимости как глобального инструмента влияния.

В процессе проведенного исследования были проанализированы работы целого ряда авторов, пишущих о рекламе, в части классификаций рекламы. К сожалению, ни одна из них не может быть положена в основу совершенствования концепции Закона о рекламе в силу следующих причин: классификационные признаки не всегда точно раскрывают содержание объектов систематизации и не выстраивают их от общего к частному; группирование чаще всего не сопровождается серьезными обоснованиями; налицо разночтения в понятийном аппарате (особенно в определениях вида, типа, средства и носителя рекламы), что не способствует формированию целостного образа для специалистов, занимающихся проблемами регулирования рекламной сферы.

В процессе исследования были использованы ранее представленные в научной литературе подходы к формированию объектной и предметной областей упорядочения рекламных отношений[3]. Изначально выделен не один (как в Законе о рекламе), а два объекта регулирования: рекламная деятельность как процесс взаимодействия субъектов при разработке, изготовлении и размещении рекламы; реклама как результат рекламной деятельности, имеющий вид законченного рекламного продукта в момент его контакта с потребителем, который осуществляется с использованием какого-либо средства рекламы.

В итоге были сформулированы следующие исходные классификационные признаки рекламы: характер цели, которую рекламодатель ставит перед рекламой; «товарность» предмета рекламы; материальность предмета рекламы; вид и особенности предмета рекламы.

Использование данного подхода позволило получить следующую классификацию видов рекламы для целей ее нормативного регулирования.

Коммерческая реклама — реклама с использованием объектов исключительных прав (интеллектуальной собственности) или без их использования:

1) товарная реклама:

a) реклама товара материально-вещественного характера:

— реклама товара, входящего или не входящего в перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации;

— реклама товара, подвергнутого процедуре добровольной сертификации;

б) реклама товара нематериального характера:

— реклама деятельности:

— реклама любых видов деятельности;

— реклама видов деятельности, подлежащих лицензированию;

— реклама объектов интеллектуальной собственности;

2) нетоварная (имиджевая) реклама:

a) реклама рекламодателя, деятельность которого подлежит лицензированию;

б) реклама товарной марки;

в) реклама личности;

г) реклама территории (территориально-хозяйственного образования).

Некоммерческая реклама.

1) политическая реклама с использованием объектов исключительных прав (интеллектуальной собственности) или без их использования:

— реклама отдельной партии;

— реклама политического блока;

— реклама политика;

2) социальная реклама с использованием объектов исключительных прав (интеллектуальной собственности) или без их использования:

— реклама общественной организации;

— реклама социальных приоритетов и ценностей;

3) государственная реклама;

4) конфессиональная реклама.

Недопустимая реклама.

Ниже предложена универсальная классификация мест размещения рекламы (средств рекламы).

1. СМИ:

a) телевидение;

б) централизованные радиоканалы;

в) периодические печатные издания:

— газеты,

— журналы,

— справочники;

г) кино;

д) Интернет.

2. Транспорт:

a) внешние элементы транспортных средств;

б) внутренние элементы транспортных средств;

в) звуковоспроизводящие системы.

3. Наружные конструкции.

4. Телефон.

5. Почтовые отправления.

6. Книги (отдельные издания).

7. Отдельные печатные материалы (листки, плакаты и т. п.).

8. Сувенирная продукция.

9. Человек.

10. Животное.

Сравнение данной и представленной в Законе о рекламе классификаций видов рекламы показывает, что в Законе о рекламе чрезвычайно сужена объектная область регулирования.

Далеко не совершенным предстает и понятийный аппарат, содержащийся в Законе о рекламе. Даже в определении ключевого объекта регулирования имеют место нераскрытые понятия, создающие условия неопределенности и основания для различных интерпретаций. Аналогичная ситуация прослеживается и в законодательствах стран постсоветского пространства.

В большинстве определений рекламы встречаются дефиниции «любое средство», «вид рекламы» и «любая форма», но вот разъяснения этих понятий не дается ни в одном законе. Лишь в отдельных нормативных актах предпринята попытка закрепить эти понятия: вид рекламы — способ распространения рекламной информации, с помощью которого определенный субъект рекламной деятельности осуществляет контролируемое воздействие на неопределенный круг лиц (Республика Молдова); средство наружной рекламы — техническое средство, специально предназначенное и (или) используемое для размещения (распространения) наружной рекламы, за исключением транспортного средства (Республика Беларусь); рекламные средства — средства, используемые для доведения рекламы до ее потребителя (Украина).

Так что же следует понимать под средством или видом рекламы? Можно предположить, что имеется в виду собственно средство рекламного воздействия, которое можно определить как совокупность места размещения рекламного продукта (рекламоносителя) и формы его представления (видео, аудио, графики, текста и т. п., а также их сочетания) в момент контакта с объектом воздействия.

На основе приведенных дефиниций и разработанной классификации можно определить какое-либо средство рекламного воздействия (например, «наружная конструкция с размещенной на ней световой рекламной информацией», «транспортное средство с размещенной на его борту текстовой информацией о каком-либо товаре»).

Проведенные исследования позволили сделать следующие выводы:

1) реклама на сегодняшний день является динамично развивающимся средством коммуникации, рекламные бюджеты с 2001 по 2009 год в среднем ежегодно увеличивались на 30%;

2) ужесточение рекламного законодательства не привело к уменьшению количества нарушений Закона о рекламе;

3) приводимые в научной литературе классификации рекламы и ее средств не могут быть положены в основу совершенствования механизма регулирования рекламных отношений;

4) сравнительный анализ классификаций и рекламы, и средств рекламы (рекламоносителей) показал, что Закон о рекламе, как и Закон о рекламе 1995 года, весьма скупо отражает характеристики реальной рекламной среды, сужает объектную область регулирования, а значит рассчитывать на эффективное регулирование отношений в сфере рекламы на сегодняшний день не приходится;

5) по вопросам регулирования рекламной сферы законодательство Российской Федерации и стран постсоветского пространства в основном схоже;

6) представленный понятийный аппарат в силу своей ограниченности создает условия неопределенности и основания для различных интерпретаций.

Концепция Закона о рекламе требует серьезного пересмотра в силу несоответствия структуры и содержания закона условиям, характеру и тенденциям рекламной сферы как составной части развивающейся российской социально-экономической системы.

Предлагаем внести в Закон о рекламе изменения по вопросам:

1) отграничения рекламной деятельности от рекламы, что должно повлечь за собой смену названия законодательного акта, реструктуризацию этого документа и дополнение понятийного аппарата. Наиболее приемлемым может стать следующее название законодательного акта: «О рекламе и рекламной деятельности в Российской Федерации». В своей объектной части закон обретает две главы: «Реклама» и «Рекламная деятельность». В основу отграничения могут быть положены следующие определения обозначенных дефиниций:

рекламная деятельность — взаимодействие участников процесса создания и распространения рекламы между собой и с потребителем;

реклама — результат рекламной деятельности, имеющий вид законченного рекламного продукта в момент его контакта с потребителем, который осуществляется с использованием какого-либо средства рекламы.

Кроме того, необходимо внести в понятийный аппарат следующие дефиниции: «средство рекламного воздействия», «формы рекламы», «рекламоноситель»;

2) пораздельной и постатейной дифференциации в главе «Реклама», которая должна отражать обоснованную и представленную выше классификацию рекламы: разделы (коммерческая и некоммерческая реклама), статьи (товарная, нетоварная, политическая, социальная, государственная реклама). В статье «Социальная реклама» необходимо расширить льготную (в отношении использования средств распространения) и стимулирующую части, определить условия размещения социальной рекламы на пустующих поверхностях средств наружной рекламы, в детских и образовательных телепередачах, а также в телепередачах, освещающих деятельность органов государственной власти и органов самоуправления. В каждом из разделов закона ключевыми должны являться положения о допустимой рекламе (добросовестности, достоверности, этичности рекламы и т. п.), в отличие от существующих положений, имеющих противоположную направленность. Кроме того, необходимо ввести нормы, касающиеся бережного отношения к русскому языку в тексте рекламного продукта. Раздел «Товарная реклама» нуждается в выделении отдельным подразделом рекламы товаров и услуг, отнесенных в научной литературе к категории критичных с точки зрения этики[4]. Правовая регламентация рекламы этих товаров должна быть приведена в соответствие  международным правовым актам[5]. Кроме того, необходимо вернуться к пометкам, предупреждающим потребителя о том, что товар подлежит обязательной сертификации, а услуга, работа — обязательному лицензированию;

3) содержания главы «Рекламная деятельность», которая должна опираться как на данное выше определение, так и на установление ее участников, перечень которых можно ограничить рекламодателем, рекламораспространителем и потребителем рекламы. Исключение из списка участников рекламной деятельности рекламопроизводителя может быть обосновано с позиции сферы ответственности. Рекламопроизводитель в процессе создания и распространения рекламного продукта не считается полностью самостоятельным субъектом, так как находится в границах требований рекламодателя (в части рекламного образа) и рекламораспространителя (в части особенностей рекламоносителя). Кроме того, производство рекламных продуктов не является прерогативой только специализированных рекламных структур. В данной главе необходимо установить требования и нормативы в отношении используемых средств рекламы (рекомендуемое название — рекламоноситель) с определением каждого и установлением ответственности всех участников рекламного процесса (к примеру, нужно обязать редакции периодических печатных изданий отвечать за достоверность рекламы), включая потребителя (в частности, вменив ему в обязанность при покупке контролировать наличие правоустанавливающих, разрешительных и подтверждающих качество товара документов, если в рекламе имеет место соответствующее предупреждение);

4) содержания положений закона, которые должны носить исключительный характер в части регулирования всех средств рекламы. И если человек как средство рекламы требует глубокого и взвешенного подхода (и с точки зрения рекламоносителя — «сандвич», и с точки зрения героя рекламы), то положения, регулирующие рекламу в Интернете, должны носить точный и понятный характер.

Реализация изложенной концепции Закона о рекламе потребует внесения изменений и дополнений в Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации», Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» и КоАП РФ.

Реклама на сегодняшний день представляет собой весьма значимое социально-экономическое явление современного российского общества, которое нуждается в тщательном правовом регулировании. Развитие конкуренции невозможно без рекламы как важного способа продвижения на рынке товаров, работ и услуг.

Обоснованные и сформулированные в настоящей статье предложения — вклад представителей гражданского общества в законотворческую деятельность в части устранения противоречий и пробелов в области правового регулирования рекламы.

 

Библиография

1 См.: Пузыревский С.А. Государственный контроль соблюдения законодательства Российской Федерации о рекламе // Российский рекламный ежегодник. 2006. С. 84.

2 См.: Никитина Т.Е., Котов С.Ф. О государственном контроле за соблюдением рекламного законодательства // Российский рекламный ежегодник. 2008. С. 142—144.

3 См.: Мишулин Г.М., Василенко Ю.А. Некоторые вопросы адаптивных объектно-предметных классификаций для целей совершенствования нормативно-правовой базы в рекламе // Рекламный бизнес, законодательство, экономическая безопасность личности и государства в современной России: Сб. ст. / Под ред. проф. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2005. С. 331—340.

4 Эти товары в научных публикациях отнесены к разряду критичных с точки зрения этики, так как предназначены для удовлетворения потребностей, издавна признанных следствием вредных (пагубных) человеческих привычек. Такие товары постоянно находятся в центре внимания органов государственной власти и управления в силу того, что они напрямую влияют как на физическое, так и на морально-нравственное состояние общества. См.: Мишулин Г.М., Ростегаев Е.А. Правовые и этические аспекты маркетинга критичных товаров // Современная стратегия социально-экономического развития России: вопросы экономики и права / Под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера, В.Ф. Лазовского. — Краснодар, 2008. С. 358.

5 Там же.