Механизм обеспечения юридической безопасности в сфере правотворчества

УДК 340.113:342.52 

Страницы в журнале: 41-45

И.С. ЛАПАЕВ,

аспирант кафедры правосудия юридического факультета Пензенского государственного университета

Рассматривается механизм обеспечения юридической безопасности в сфере правотворчества, являющийся фундаментальным для защиты жизненно важных интересов субъектов права; выделяются проблемы правотворчества в Российской Федерации, предлагаются варианты их разрешения.

Ключевые слова: юридическая безопасность, правотворчество, правотворческая политика, юридическая техника, юридическая ответственность.

Mechanism ensuring of juridical security in field of lawmaking

Lapaev I.

The mechanism of maintenance of legal safety in sphere lawmaking, being fundamental to protection of the vital interests of legal subjects is considered; problems lawmaking in the Russian Federation are allocated, variants of their permission are offered.

Keywords: legal security, lawmaking, lawmaking policy, legal technology, legal liability.

Вопрос обеспечения юридической безопасности в сфере правотворчества является фундаментальным в рамках государственно-правового механизма поддержания юридической безопасности. Он непосредственно связан с проблемой совершенствования законодательного регулирования. Нормативная база всех юридических механизмов, в том числе и механизмов, обеспечивающих право личности на безопасность, является объективно необходимой начальной ступенью будущей эффективности действия иных институтов (правоприменительного, правоохранительного и правозащитного)[1].

С позиции юридической науки «любой правовой механизм — это комплекс юридических средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме»[2]. Под механизмом обеспечения юридической безопасности в сфере правотворчества следует понимать внесудебный механизм, включающий в себя систему юридических средств, методов, приемов, осуществляемых в рамках правотворческой деятельности, в целях создания условий для беспрепятственной реализации и легальной защиты субъектами права своих законных жизненно важных интересов.

В настоящий момент для обеспечения юридической безопасности в сфере правотворчества используются следующие способы:

1) принятие нормативных правовых актов, устанавливающих формы обеспечения юридической (правовой) безопасности (создание материальных и процессуальных норм, обеспечивающих состояние гарантированности и защищенности жизненно важных интересов субъектов права в связи со вступлением их в сферу правовых отношений);

2) предотвращение законодателем нарушения юридической безопасности органами государственной власти, осуществляемое путем реализации законодательными органами своих контрольных полномочий, т. е. рассмотрения нормативных правовых актов, ранее принятых исполнительно-распорядительными органами (например, ратификация международных договоров и соглашений, утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения);

3) экспертное обеспечение аппаратом, созданным при законодательных (правотворческих) органах, издания правотворческими органами нормативных правовых актов, не нарушающих состояния юридической безопасности (например, заключение Правового управления Государственной думы);

4) предотвращение иными органами принятия законодателем нормативных правовых актов, создающих угрозу в области юридической безопасности субъектов либо непосредственно ее попирающих (достигается путем вынесения различными государственными и уполномоченными общественными органами заключений по рассматриваемым нормативным правовым актам, осуществления конституционного и судебного контроля, прокурорского надзора за законностью правовых актов и др.).

Тем не менее состояние действующего российского законодательства характеризуется сложными и противоречивыми процессами. Будучи федеральным, законодательство представляет собой огромный нормативно-правовой массив, в котором множество всяких несогласованностей, разночтений, подходов к вопросам учета особенностей регионов и центра. В нем одновременно действуют акты разного уровня и юридической силы, протекают процессы специализации и унификации, переплетаются вертикальные и горизонтальные связи и тенденции.

В Российской Федерации принят пакет приоритетных законов, закрепляющих многообразие форм собственности, единую налоговую систему, простор для экономической инициативы. В то же время серьезными остаются вопросы о пределах вмешательства государства в экономику, об обуздании преступности и терроризма, обеспечении безопасности граждан, о борьбе с коррупцией и бедностью, об организации занятости населения и многие другие.

В связи с этим подчеркнем, что резервы совершенствования правотворческой политики — прежде всего в комплексности, одновременном «запуске» в действие пакета взаимоувязанных законов. Это обусловлено тем, что некоторые законы просто не будут работать в полную силу, если не подкрепить их другими нормативными актами.

По нашему мнению, «пакетный» подход должен стать одним из основных при формировании как федеральной, так и региональной правотворческой политики. Целесообразнее планировать, вносить и рассматривать пакет законопроектов, взаимосвязанных по предмету законодательного регулирования, чем в дальнейшем преодолевать коллизии между отдельными законами и с помощью дополнительного правотворчества увязывать их между собой[3].

Следует согласиться с А.П. Мазуренко в том, что особое значение в деле выстраивания целесообразной и взвешенной правотворческой политики имеет своевременная разработка концептуальных, стратегических программ развития законодательства, долгосрочное планирование и прогнозирование, предвидение и моделирование последствий и конкретных результатов использования различных юридических средств в правотворческой сфере[4].

Злоупотребления в современной российской законотворческой (правотворческой) политике во многом обусловлены переходной, типологически не определенной и нестабильной правовой системой, нарушением баланса правовых стимулов и ограничений в режиме функционирования субъектов законотворческой деятельности, отсутствием обоснованной и легитимной стратегии государственного и муниципального строительства в постсоветской России.

Важной целью российской правотворческой политики является научно обоснованное определение предмета законодательного регулирования, а также определение сфер отношений, которые могут быть урегулированы на более низком уровне или вообще не нуждаются в правовой регламентации. На наш взгляд, проблематика, связанная с возможностью выбора уровня правового регулирования, должна быть сегодня одним из основных направлений развития общефедеральной и региональной правотворческой политики[5].

В данной ситуации следует выделить несколько типичных социально вредных (легальных и нелегальных) и опасных злоупотреблений в сфере постсоветской правотворческой политики: использование методов нецивилизованного лоббизма, когда определенные финансовые, промышленные и иные группировки, а также отдельные должностные лица различными средствами добиваются принятия не соответствующих публичным интересам нормативных правовых актов (законов, указов, постановлений и др.); злоупотребление законотворческими процедурами в парламенте государства или на уровне функционирования высших представительных и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, связанное с неоправданно долгим рассмотрением социально значимых законопроектов; превышение полномочий президентом при использовании отлагательного вето или при подмене законотворчества в отдельных областях жизнедеятельности институтом указного права[6].

Российское законодательство обретет статус эффективного регулятора в обществе лишь тогда, когда его внутренняя и внешняя формы будут отвечать самым высоким стандартам юридической технологии. Низкий уровень качества и слабая эффективность многих нормативных правовых актов и соответствующих юридических норм обусловлены серьезными упущениями в сфере правотворчества, что наиболее болезненно отражается на качестве принимаемых законов. Проблемы качества закона приобретают особую значимость. Тем не менее в современной науке пока не сформировалось единого понимания качества закона, хотя на сегодняшний день имеются основополагающие разработки в этой области В.В. Игнатенко, С.В. Полениной, В.Ф. Прозорова, Е.В. Сырых[7].

Российский парламент часто слишком поспешно принимает нормативные правовые акты, проекты которых нередко обладают серьезными недостатками, обсуждение и осмысление документов носит поверхностный характер, не всегда учитываются рекомендации и заключения юристов-профессионалов, имеет место пренебрежение механизмами юридической техники. В итоге подобного рода нормативные правовые акты (особенно законы), конкретные правовые нормы не достигают тех целей, которые, естественно, ставились перед ними как потенциальными регуляторами общественных отношений[8].

Следует согласиться с В.Н. Карташовым, что в современных условиях обстоятельной разработки требуют правотворческие технологии на федеральном, региональном и локальном уровнях, поскольку качество и эффективность российского законодательства оставляют желать лучшего. Большое число недостатков выявляется в законодательных актах как федерального, так и регионального уровня. «Поправочное законодательство» на федеральном уровне (а на региональном — в особенности) носит лавинообразный характер. Только в НК РФ ежегодно вносится около 20 существенных поправок[9].

Некачественные законы в России принимаются из-за отсутствия правового регулирования законотворчества, т. е. научно обоснованной и закрепленной в соответствующих законах («О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» и др.) законодательной технологии, которая могла бы более или менее четко определять процесс создания и совершенствования (конкретизации, отмены и т. п.) законов и иных нормативных правовых актов[10].

Возникают проблемы при распределении законодательных полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Законодательное собрание Пензенской области обращает внимание на то, что в процессе принятия федеральных законов о совместном ведении федеральным центром порой не учитывается ст. 72 Конституции РФ, что вызывает ослабление полномочий субъектов Федерации. Федеральный законодатель игнорирует тот факт, что понятие «общие принципы» означает лишь установление общих вопросов, а не детальное их регламентирование. Федеральные законы вторгаются в предметы ведения и полномочия не только субъектов Российской Федерации, но и муниципальных образований. В качестве меры по упорядочению правового регулирования совместных полномочий (особенно в сфере семейных, жилищных отношений, общих вопросов образования, здравоохранения, социальной сферы) Законодательным собранием Пензенской области предлагается принятие по каждому из подпунктов ст. 72 Конституции РФ рамочного федерального закона[11].

Правительство Москвы считает, что сложилась тенденция постоянного сокращения законодательных полномочий российских регионов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов[12]. Причем если региональный законодатель обязан приводить свои законы в соответствие федеральным законам, то органы государственной власти Российской Федерации при разработке новых законодательных актов зачастую не учитывают опыт правового регулирования соответствующих общественных отношений со стороны субъектов Российской Федерации.

В связи с этим представляется целесообразным, чтобы федеральный закон о закреплении полномочий по предметам совместного ведения носил рамочный характер, оставляя место для регулирования законами субъектов Российской Федерации правоотношений, возникающих в связи с передачей им этих полномочий.

Наличие вышеперечисленных негативных феноменов в сфере правотворчества актуализирует необходимость формирования действенного механизма обеспечения юридической безопасности субъектов права. Одним из элементов такого механизма мог бы стать институт социально-правовой ответственности в сфере правотворчества. В области функционирования законодательной власти ответственность приобретает особый характер, поскольку именно здесь многие поступки и действия порождают глубокие социальные последствия. Негативные проявления в сфере законотворчества способны нанести достаточно весомый ущерб обществу, поскольку выражаются в массовом нарушении прав и свобод человека и гражданина[13]. Особую функциональную роль в данном механизме может сыграть юридическая ответственность за принятие неэффективных, некачественных, социально неадекватных законов[14].

Российским законодательством предусмотрена возможность привлечения к ответственности должностных лиц, уклоняющихся от предоставления информации, а также предоставляющих заведомо неполную либо ложную информацию Федеральному собранию РФ — ст. 287 УК РФ. В современных условиях данная статья носит декларационный характер и фактически не применяется на практике. За 2009 и 2010 годы в судах общей юрисдикции не было привлечено к ответственности ни одного лица[15].

Для эффективной работы данной нормы необходимо, чтобы по итогам решения КС РФ, установившего действие неконституционной нормы, проводилась тщательная проверка информации, предоставляемой законотворческим органам в ходе принятия акта, на предмет ее неполноты или ложности.

На наш взгляд, следует расширить область применения ст. 287 УК РФ, включив в объективную сторону преступления непредоставление или предоставление заведомо неполной информации законодательным (представительным) органам субъекта Российской Федерации.

Именно ст. 287 УК РФ, по нашему мнению, должна стать отправной точкой для создания эффективного механизма юридической ответственности в сфере правотворчества. В случае ее действенной работы возможно включение в уголовное законодательство нормы, закрепляющей ответственность субъектов законодательной инициативы. Объективная сторона такого преступления будет характеризоваться выдвижением на рассмотрение субъектов законотворческого процесса законопроекта и убеждением их в необходимости его принятия при наличии существенных в нем недостатков (установленных компетентными органами и должностными лицами), влекущих умаление прав и свобод человека и гражданина либо тяжкие последствия социального и техногенного характера. Субъективная сторона преступления должна квалифицироваться прямым умыслом. Включение в уголовное законодательство ответственности за такое деяние создаст условия для более эффективного действия механизма обеспечения юридической безопасности в сфере правотворчества.

Подводя итог, следует отметить, что модернизация механизма обеспечения юридической безопасности в сфере правотворчества в России невозможна без активного участия в нем граждан, общественных институтов, бизнеса. Во многих регионах России уже несколько лет практикуется публичное обсуждение законопроектов (на референдумах, в профсоюзах, на предприятиях, в трудовых коллективах, в научных кругах, на семинарах, круглых столах, конференциях и т. д.) с широким привлечением средств массовой информации[16]. Законопроекты публикуются в СМИ или в Интернете на сайтах органов власти. Каждый гражданин может ознакомиться с документом и предложить свои коррективы. Многие изменения и дополнения, вносимые общественными структурами, учитываются и вносятся в подготавливаемый правовой акт, затем законопроект рассматривается правотворческим органом.

В ходе принятия закона учет мнений представителей гражданского общества, которые будут участвовать в его реализации, не только дает возможность привести законы в соответствие жизненным реалиям, исключить некорректные и заведомо невыполнимые установления, но и позволяет закону заранее получить определенную поддержку социальных групп и институтов, общества в целом, начать заблаговременно подготовительную работу по обеспечению его выполнения.

Библиография

1 См.: Фомин А.А., Колоткина О.А. Роль и значение правотворчества в механизме обеспечения права личности на безопасность // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. № 4. С. 12.

2 Шундиков К.В. Правовые механизмы: постановка проблемы // Там же. 2002. № 3. С. 83.

3 См.: Мазуренко А.П. Цели, средства и результаты правотворческой политики // Философия права. 2007. № 1. С. 36.

4 Там же. С. 38.

5 Там же. С. 34.

6 См.: Гдалевич И.А. Институциональные искажения в российской правотворческой политике // Там же. 2010. № 3. С. 80.

7 См.: Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. — Иркутск, 1998; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. — М., 1993; Прозоров В.Ф. Качество и эффективность хозяйственного законодательства в условиях рынка. — М., 1991; Сырых Е.В. Общие критерии качества закона: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001.

8 См.: Болдырев С.Н. Некоторые проблемы использования потенциала юридической техники // Юристъ — Правоведъ. 2011. № 1. С. 17.

9 См.: Карташов В.Н. Юридические технологии — перспективные направления исследований в современной науке // Вестник Ярославского государственного университета. 2008. № 6. С. 48.

10 Там же.

11 См.: Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. — М., 2010. С. 334.

12 См.: Письмо заместителя мэра Москвы в правительстве Москвы В.Ю. Виноградова от 23 октября 2009 г. № 4-19-18413/9.

13 См.: Мишушева Т.В., Ишеков К.А. К вопросу об ответственности государства в сфере законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8. С. 2.

14 См.: Фомин А.А., Колоткина О.А. Указ. раб. С. 16.

15 См.: Сводные статистические сведения о состоянии судимости в России за 2009, 2010 годы // http://www.cdep.ru

16 См.: Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2009 года… С. 69.