Миграционная правовая политика (теоретико-правовой аспект)

УДК 342.4:325.1 

Страницы в журнале: 72-76

А.А. КОНОНОВ,

кандидат юридических наук, начальник отдела Центра исследования проблем российского права «Эквитас»,

А.С. ЛУКЬЯНОВ,

сотрудник научного отдела Центра исследования проблем российского права «Эквитас»

В статье идет речь о необходимости пересмотра и уточнения понятия миграционной правовой  политики, ее структуры и основных элементов.

Ключевые слова: правовая политика, миграционная правовая политика, реализация миграционной функции государства, миграционный процесс.

Legal migration policy (jurisprudential aspects)

In article there is a speech about necessity of revision and specification of concept of a legal migratory policy, its structure and basic elements.

Keywords: legal policy, legal migratory policy, implementation of the state migration function, migration process.

В  настоящее время российская правовая политика как необходимая феноменологическая структура правовой жизни переживает важный этап своего развития — институциализацию в сфере принятия политических решений, в научном сообществе, социальной практике и правовой реальности. Определяемый относительной стабилизацией существующей политической ситуации в стране курс социального развития влияет на планомерное совершенствование механизмов повышения качества жизни российских граждан и требует адекватного правового обеспечения. Выстраивание и реализация действенной правовой политики в данной связи чрезвычайно актуальны, поскольку сбалансированное социальное правовое государство немыслимо без соответствующей стабильной правовой системы и социального законодательства. В этих условиях правовая политика — конструктивное и эффективное средство преодоления негативных моментов в развитии российского государства: она организует правовую жизнь и активизирует принципы взаимодействия гражданского общества и правового государства. Кроме того, правовая политика как сфера целеполагаемой социальной и политической практики, мощный социально организующий фактор направлена на планомерное позитивное преобразование отношений и их форм. Таким образом, благодаря правовой политике осуществляется системное выстраивание стратегии правового развития общества.

Политика в наиболее важных сферах жизни народа должна формироваться в рамках права и посредством права в соответствии с принципами правового государства. Такое взаимодействие права и политики, по словам Н.И. Матузова, может быть вполне продуктивным: нужно уметь всякий раз находить оптимальный баланс между ними[1].

Для обозначения процессов формирования политики путем использования системы правовых средств, а также ее осуществления в рамках права в последние годы все чаще применяется категория правовой политики.

Разработка теоретико-методологических основ правовой политики является одной из проблем, имеющих в условиях активных преобразований современной российской государственности ключевое, общенациональное значение.

Действительно, достаточно рассмотреть материалы ведущих российских юридических изданий, чтобы убедиться в актуальности подобных исследований.

В частности, к проблеме изучения содержательной стороны категории «правовая политика» обращались известные российские юристы Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, С.А. Муромцев. В области разработки практической направленности правовой политики, принципов, средств и форм ее реализации на теоретическом уровне проводили исследования С.С. Алексеев, Н.В. Исаков, А.П. Коробова, Ю.А. Крохина, А.В. Малько, Н.И. Матузов, С.В. Поленина, К.В. Шундиков и другие ученые[2].

В своих работах авторы, выделяя характерные черты правовой политики, вполне обоснованно говорят о двух важнейших ее содержательных элементах: с одной стороны, она тесным образом связана с формированием концепции юридического воздействия, с подготовкой квалифицированных юридических кадров, с правотворчеством; с другой стороны, правовая политика находит свое практическое воплощение в правовом регулировании и в правоприменительной практике.

Таким образом, можно заключить, что в процессе формирования эффективного комплекса правовых средств по реализации совпадающих, а потому приоритетных для всех субъектов правоотношений, интересов личности, общества и государства деятельность государственных органов нацелена на разрешение ключевых проблем юридической теории и практики.

Исходя из вышесказанного, под правовой политикой следует понимать научно обоснованную, стратегически выверенную, нормативно закрепленную и осуществляемую на основе принципов правового государства деятельность государственных органов в сфере правового регулирования по реализации функций государства.

Как справедливо отмечает А.В. Малько, «правовая политика любого государства представляет собой систему приоритетов в юридической деятельности, правовой сфере»[3].

В соответствии с данным определением имеется возможность выделить необходимые составные критерии правовой политики государства в любой сфере общественных отношений, где государство выступает объективным регулятором.

Критериями правовой политики являются:

1) нормативное закрепление;

2) функционирование на основе научно обоснованных принципов;

3) определение наиболее важных приоритетов деятельности государства в той или иной сфере правоприменения;

4) существование правовой политики как средства реализации функции государства;

5) реализация посредством деятельности государственных органов.

Функции государства, думается, являются достаточным критерием, устанавливающим область осуществления правовой политики, ведь важность задач, стоящих перед государством на определенном этапе исторического развития, и основные направления его деятельности по их реализации определяют актуальность, необходимость правового урегулирования государством соответствующих общественных отношений на перспективу.

Наличие миграционной функции — это объективное направление деятельности государства, заданное условиями его существования.

Поэтому обусловленные самой жизнью задачи управления миграционной сферой структурно, предметно и функционально обособлены от других задач, что в свою очередь объективирует необходимость логического выделения их в самостоятельный предметно-деятельностный блок. Государственное управление миграционной сферой дает нам весьма убедительные основания полагать, что данная деятельность должна осуществляться как правовыми средствами, так и административными. Это подтверждается не только правовым характером нашего государства, но и целями оптимизации жизнедеятельности общества. Вместе с тем важным отличием миграционной политики зарубежных стран от России является то, что в них государство проводит и регулирует только иммиграционную политику, в то время как внутренняя миграция регламентируется исключительно экономическими рычагами и напрямую связана с поиском и сменой людьми места работы. Россия же не может полностью отказаться от административных механизмов управления внутренней миграцией.

Таким образом, миграционная функция Российской Федерации представляет собой нормативно регламентированное направление активного воздействия государственных органов, осуществляющих управление и организацию деятельности по контролю над процессами передвижения, въезда и выезда, а также легальности пребывания лиц на территории государства с целью восполнения людских ресурсов общества[4].

Реализация миграционной функции государства посредством правовых средств является составляющей государственной правовой политики.

Вместе с тем, несмотря на то что в рамках теории государства и права предмет государственной правовой политики и правовой политики вообще следует считать достаточно исследованным, существующие научные подходы к пониманию миграционной правовой политики далеко неоднозначны. Прежде всего это связано с тем, что как миграционное право, так и миграционная правовая политика находятся на стыке различных областей научных исследований: политологии, социологии, конфликтологии, демографии и др. На наш взгляд, это обусловлено влиянием социолого-демографической парадигмы, принятой в миграционном праве.

Мы не беремся утверждать обратное, однако, на наш взгляд, в миграционном праве фундаментальные разработки должны носить именно научный правовой и системный характер.

Прежде всего предлагаем провести классификацию миграционной политики государства по признаку субъектного регулирования.

Миграционная правовая политика включает в себя:

1) национальную миграционную политику (субъект регулирования — граждане государства-регулятора), включая институт вынужденных переселенцев;

2) внешнюю миграционную политику (специфическим субъектом являются как сами граждане за пределами действия государственного суверенитета (как временно, так и постоянно проживающие за рубежом), так и иностранные граждане и лица без гражданства (к примеру, бывшие соотечественники)), включая институт эмиграции;

3) иммиграционную политику (субъектом регулирования считаются иностранные граждане и лица без гражданства), включая институт беженцев и трудовой иммиграции.

Указанное разделение носит, скорее, условный характер. Это обусловлено уникальным местоположением миграционной политики в сфере государственного управления: она находится, как неоднократно уже упоминалось, на пересечении различных сфер государственного регулирования и выполняет не только миграционную функцию.

В соответствии с данной классификацией и для обоснования собственной позиции рассмотрим наиболее известные и приводимые в науке подходы к определению понятия миграционной политики.

Л.Л. Рыбаковский считает, что миграционная политика — это система общепринятых на уровне управления идей и концептуально определенных средств, с помощью которых прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретным историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества[5].

Т.М. Регент подразумевает под государственной миграционной политикой научно обоснованную идеологию действий государственных органов власти, исходящую из понимания миграции населения как сложного социально-экономического процесса и концептуально объединяющую механизмы регулирования миграционных процессов[6].

По утверждению Т.В. Заметиной, миграционная политика — это законодательно регламентируемая деятельность органов государственной власти Российской Федерации по установлению экономических, социальных и юридических гарантий защиты прав и законных интересов беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации[7].

Сходное определение приводит И.Г. Зайнышев: миграционная политика — это совокупность социально-политических концепций и взглядов на миграционную ситуацию, складывающуюся в стране, а также конкретных организационно-правовых и социально-экономических мероприятий по регулированию миграционных процессов, направленных на создание условий для обустройства и социальной адаптации мигрантов, вынужденных переселенцев и беженцев[8].

С этими подходами мы вынуждены согласиться лишь отчасти: политика государства не направлена исключительно на установление гарантий защиты, создание условий и адаптацию субъектов регулирования. Не является она также уровнем идей и подходов. Подобные меры — это лишь элементы такой политики или общее выражение ее сущности. Государство прежде всего преследует цель удовлетворения своих интересов, определяемых его функциями, а в рамках проводимой миграционной политики эти функции являются не только миграционными: это и экономическая функция, и демографическая, и оборонная и т. д. В данных условиях права субъектов могут не только гарантироваться, но и ущемляться, если в этом имеется необходимость. Также для государственного регулирования обязательна прежде всего правовая основа, на которой строится система принципов и механизм правового регулирования. Указанные определения отражают лишь наиболее общие признаки миграционной политики и не привязаны к праву.

М.Б. Денисенко, В.А. Ионцев и Б.С. Хорев дают другое определение: «миграционная политика — это прежде всего воздействие на миграционное поведение, которое является одним из видов, элементов социального поведения»[9]. Здесь отражается взаимосвязь интересов государства и поведения личности, однако, как подчеркивают авторы, в широком смысле миграционная политика должна воздействовать на совокупность всех факторов, определяющих характер миграционных процессов, — распределение рабочих мест, различия в условиях жизни населения и т. д. Подобная дефиниция приемлема в социологическом аспекте и, вероятно, не имела своей целью определить миграционную политику как объективный процесс (хотя в общем смысле выражает ее направленность).

Наконец, Е. Волосенкова, П. Кабаченко и Е. Тарасова, обобщая многочисленные исследования[10], приводят ряд неотъемлемых характеристик миграционной политики:

— «миграционная политика — есть продукт политической системы»;

— это прерогатива не только государства, но и общественных институтов;

— миграционная политика — согласование интересов государства в области регулирования миграции на федеральном и региональном уровнях с интересами мигрантов, местного сообщества, политических и экономических элит, партий, общественных институтов;

— «миграционная политика — это процесс взаимодействия между государствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты, прекращая быть членами одного общества, становятся членами другого»[11].

Также авторами отмечается, что в современной политической теории миграция рассматривается в двух измерениях: общегосударственном и ситуационно-политическом.

В рамках общегосударственного направления изучается влияние миграционных потоков на социально-политическое устройство государства и национальную идентичность его граждан, систему внутригосударственных отношений, человеческий потенциал государства. На основании данного измерения строится миграционная политика государства, определяются формы контроля над миграционными потоками.

Ситуационно-политическое направление предопределяет внимание политологов к проблемам национальной безопасности и угроз, которые предвещают неконтролируемые и нелегальные миграционные потоки.

Также авторы отмечают, что миграционная политика подразделяется на реальную (выражающую интересы государства) и декларируемую (провозглашающую своей целью защиту интересов мигрантов).

Указанный подход представляется наиболее интересным и отражающим сущность миграционной политики как государственно-деятельностного принципа управления миграцией. Также авторами отделено собственно политическое направление от практического воплощения миграционной политики как реализации миграционной функции государства.

Подобное различие проводилось и Н. Луманом в одной из теоретических работ о современных бюрократиях и было адаптировано Т. Бараулиной в ходе эмпирического анализа правовых норм, касающегося регулирования миграции и самой государственной миграционной политики. Т. Бараулина проводит теоретическое разделение миграционной политики на символическую, или политизированную (дебаты, партии, политические программы, послания, не имеющие нормативно-правового признака), и инструментальную (административно-организационную). Причем связующим элементом указывается норма права, которая выступает направляющим вектором инструментальной политики. Законодательство рассматривается как посредствующее звено между символической и инструментальной политикой. Законы представляют собой кодифицированные политические решения. Они конституируют отдельные политические поля, в которых аргументирует символическая политика. Одновременно с этим законодательство является для администраций рамками, определяющими границы их полномочий. Из игры трех инстанций государственной власти — права, символической политики и инструментальной политики — кристаллизуются механизмы регулирования миграционных процессов. Их соотношение производит различные политические, а главное, социальные эффекты[12].

Мы предлагаем отделить инструментальный уровень от политизированного, а также обратиться к структуре миграционной политики, дабы подойти к определению миграционной политики.

Наиболее удачную дефиницию мы наблюдаем у А.В. Демидова, который понимает миграционную политику как составную часть государственной политики в целом, но являющуюся вместе с тем относительно автономным направлением политической деятельности государства. Миграционная политика рассматривается как совокупность научных положений, целей, политических средств и практических мер, как взаимодействие базовых составляющих — концептуально-теоретической основы, законодательно-правовой базы и организационно-управленческой системы, — с помощью которых осуществляется регулирование миграционных процессов, т. е. отношений между государством, гражданами этого государства, лицами, переселяющимися на территорию этого государства (мигрантами), с целью соблюдения интересов государства и обеспечения прав граждан принимающего государства и мигрантов[13].

Такое определение близко отражает сущность миграционной политики, однако существует ряд важных дополнений.

Миграционная правовая политика является нормативно регламентированным воплощением политики вообще (символической политики). Система научных положений, средств, мер воздействия также воплощена именно в праве, в нормативном его проявлении: Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, подзаконных и ведомственных актах. Следует признать, что неотъемлемое условие реализации миграционной политики — наличие организационно-управленческой системы (инструментальная политика), которая выступает основой деятельности уполномоченных органов по реализации миграционной политики. Миграционная правовая политика — объективный процесс, являющийся результатом реагирования государства на происходящие миграционные изменения, выражаемый в деятельности государственных органов по регулированию миграционных процессов, т. е. реализации миграционной функции государства, о чем речь шла выше.

Говоря о структуре миграционной правовой политики, следует учитывать справедливое утверждение Т.И. Леонидовой, которая определяет в ее составе четыре элемента: поведенческий, нормативный, функционально-инструментальный и идеологический.

Поведенческий элемент выражен в фактически складывающихся миграционных отношениях и взаимодействиях между людьми, организациями и государственными органами, обусловленных потребностями развития и жизнедеятельности общества — социальными, демографическими, духовными, экономическими и т. д. Здесь политика — концентрированное выражение национальных приоритетов общества и государства.

Нормативный элемент проявляется в «материальном» виде как результат правотворческой и правоприменительной деятельности в миграционной сфере. Это так называемый регламентационный уровень осуществления политики, обусловленный необходимостью совершенствования миграционных отношений посредством нормативов и стандартов. Этот аспект представляет собой регулятивную составляющую, формирующуюся на базе определенных ценностей абсолютного характера. Организация миграционной деятельности, направленной на достижение общезначимых социальных целей, сохранение фундаментальных ценностей, развитие и совершенствование миграционных и иных отношений, основывается на принципах и правилах, закрепленных в нормативных правовых актах государства.

Функционально-инструментальный блок миграционной политики определяет систему управления и деятельности государства.

Идеологический, интеллектуальный элемент миграционной политики осуществляет формирование политического (миграционного) сознания, ценностей политической культуры, ориентированных на поиск компромиссов, согласия и равновесия. Этот аспект политики учитывает так называемое стратегическое планирование государственной деятельности в той или иной сфере социальной жизни, а также выработку принципов и способов миграционной политики государства на отдаленную перспективу[14].

Таким образом, миграционная правовая политика — нормативно закрепленная реализация миграционной функции государства, выраженная в деятельности государственных органов по регулированию миграционных процессов, отражающая общегосударственные приоритеты в миграционной сфере.

Под миграционным процессом здесь понимается согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленное их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущее приобретение ими нового правового статуса[15].

Приведенное определение отвечает критериям самой правовой политики, структуре миграционной политики и, на наш взгляд, должно устранить разночтения в подходах к правильному пониманию этого явления, а прежде всего внести ясность в суть положения, занимаемого миграционной политикой в правовой деятельности государства.

По нашему мнению, такой подход обусловлен необходимостью конкретизировать политико-правовую модель миграционной политики, которая должна обладать универсальностью, четкой согласованностью всех структурных элементов, а также глубокой межотраслевой интегрированностью в другие сферы отношений, что соответствует реальным потребностям общества и государства.

Библиография

1 См.: Матузов Н.И. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правовая жизнь. Академический и вузовский журнал. — Саратов—М., 2001. № 1. С. 7.

2 См.: Фролова Н.А. Правовая политика Российской Федерации в сфере социальной безопасности (на опыте борьбы с наркотиками) // Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2009.

3  Правовая политика: федеральные и региональные проблемы. Материалы научной конференции // Правовая политика и правовая жизнь. Академический и вузовский журнал. Саратов—М., 2000. С. 163.

4 См.: Леонидова Т.И. Миграционная деятельность российского государства (теоретический аспект): Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007.

5 См.: Рыбаковский Л.Л. Миграционные процессы: понятие, формы, виды и стадии // Миграция населения. Вып. 1. Теория и практика исследования. — М., 2001. С. 167.

6 См.: Регент Т.М. Миграция в России: проблемы государственного управления. — М., 1999.

7 См.: Заметина Т.В. Некоторые проблемы соотношения национальной и миграционной политики в Российской Федерации // Миграция в России (проблемы правового обеспечения). — Саратов, 2001. С. 39. См. также: Файзуллина А.Р. Миграционная политика в современной России: федеральный и региональный аспекты: Дис. … канд. полит. наук. — Уфа, 2007.

8 См.: Технология социальной работы: Учеб. пособие для студентов вузов / Под ред. И.Г. Зайнышева. — М., 2000. С. 204.

9 Денисенко М.Б., Ионцев В.А., Хорев Б.С. Миграциология. — М., 1989.

10 См.: Волосенкова Е., Кабаченко П., Тарасова Е. Миграционная политика. Управление миграционными процессами //Методология и методы изучения миграционных процессов: междисциплинарное учебное пособие / Под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля. — М., 2007. С. 213.

11 Там же.

12 См.: Бараулина Т. Государственное конструирование реальности: социальные последствия миграционной политики // Рубеж (альманах социальных исследований). 2003. № 18. С. 65—110 // http://ecsocman.edu.ru/rubezh/volumes.html?year =2003&j_num=18 (дата обращения: 18.03.2009).

13 См.: Демидов А.В. Формирование современной миграционной политики Российской Федерации в контексте сотрудничества с международными организациями: Дис. … канд. полит. наук. — М., 2002.

14 См.: Леонидова Т.И. Указ. раб.

15 См.: Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации / Под ред. А.С. Прудникова,М.Л. Тюркина. — М., 2006. С. 31.