Миграционно-правовые режимы: понятие и виды

А.Н. ЖЕРЕБЦОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры общетеоретических правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия» (г. Краснодар)
 
Одними из наиболее значимых элементов структуры правовой миграционной политики государства являются правовые средства ее осуществления. Они представляют собой тот костяк, с помощью которого государство в лице органов, реализующих государственно-политическую деятельность в сфере территориального перемещения населения, претворяет свою волю при регулировании общественных отношений. 
 
Правовые средства, посредством которых реализуется миграционная политика государства, не могут существовать сами по себе, без взаимосвязи. Они не будут носить правовой характер, не имея нормативного обеспечения. Правовые средства по своей природе связаны между собой, образуя определенные комплексы. Эти связи носят функциональный характер, что позволяет дифференцировать их по сферам приложения. Во взаимосвязи правовых средств находит выражение специфика применяемой государством системы средств воздействия на общественные отношения.
Функциональный характер связи правовых средств и их нормативность позволяет формировать системы правовых средств, объединяемых единой целью действия. Такое объединение представляется уместным считать правовым режимом функционирования определенной системы общественных отношений и их опосредования в правовых предписаниях.
Совокупность правовых средств, объединенных едиными целями правовой миграционной политики, образует миграционно-правовой режим как разновидность административно-правового режима. В науке административного права административно-правовые режимы понимаются либо как «специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни»[1], либо как «комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти и в их числе органами власти исполнительной в нормальных (обычных) условиях функционирования»[2]. Здесь необходимо отметить, что при описании правовых режимов Д.Н. Бахрах справедливо отмечал отраслевой их характер, причем административно-правовые режимы он определил как вид правовых режимов вообще[3]. Думается, что данные подходы вряд ли могут быть использованы для характеристики сущности миграционно-правового режима.
В первом случае административно-правовой режим представляется как административная процедура, т. е. деятельность специально уполномоченных органов государственного управления «по реализации регулятивных норм административного права, урегулированная административно-процессуальными нормами»[4]. Во втором случае — как особая система специальных мер (правовых средств), предназначенных для решения особых или специальных задач. Так, А.В. Юсупов определяет правовой режим как «официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования»[5].
Для характеристики понятия «миграционно-правовой режим» необходимо выделить признаки, присущие данному явлению:
а) миграционно-правовой режим представляет собой совокупность правовых средств;
б) правовые средства в рамках данного режима взаимосвязаны;
в) миграционно-правовой режим имеет четко определенную цель и объект, на который направлены правовые средства воздействия;
г) правовые средства представляют собой совокупность инструментов (установлений) властного воздействия на миграционные процессы;
д) правовые средства — система действий (технологий) субъектов, реализующих государственно-политическую деятельность в сфере миграции населения;
е) правовые средства, объединенные едиными целями, формируют специальные правила поведения, деятельности, официально установленные и обеспеченные системой организационно-правовых мер в миграционной сфере;
ж) миграционно-правовой режим осуществляется специальными субъектами, действующими в сфере реализации миграционной политики.
Приведенные признаки миграционно-правового режима следует рассматривать, с одной стороны, как систему правовых средств, объединенных единой целью, а с другой — как сформулированные правила применения (реализации) указанных правовых средств. В этой связи миграционно-правовой режим объединяет не только систему правовых средств, но и правила их применения, осуществляемые субъектами, реализующими правовую миграционную политику страны.
Указанное положение позволяет определить миграционно-правовой режим как совокупность взаимосвязанных правовых средств, представляющих собой систему инструментов и действий, как сформулированные правила применения (реализации) указанных правовых средств, направленных на достижение четко определенных управленческих целей в сфере территориального перемещения населения.
Административно-правовые режимы можно разделить в зависимости от их роли в реализации правовой миграционной политики на миграционно-правовые и иные специальные административно-правовые режимы. Первый из указанных видов режимов создается специально для реализации правовой миграционной политики страны. Иные специальные административно-правовые режимы формируются для реализации государственно-политических функций в иных сферах, но напрямую затрагивающих миграционные процессы. К числу последних необходимо отнести следующие режимы: предоставления гражданства физическому лицу; чрезвычайного положения; военного положения; охраны государственной границы; экологического бедствия; закрытого административно-территориального образования; проведения контртеррористической операции; мобилизации; военного поселения.
Все виды миграционно-правовых режимов могут быть классифицированы в зависимости от их функционального назначения в процессе реализации правовой миграционной политики государства. К таковым следует отнести:
1) общие миграционно-правовые режимы: максимального миграционного благоприятствования; миграционного благоприятствования; наименьшего миграционного благоприятствования; миграционного моратория[6];
2) регистрационные (уведомительные) миграционно-правовые режимы: пребывания  в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; регистрации иностранных граждан (лиц без гражданства) на территории Российской Федерации; регистрации по месту пребывания; регистрации по месту жительства;
3) разрешительные режимы: пересечения Государственной границы Российской Федерации; транзита иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации; приобретения правового статуса беженца; приобретения правового статуса вынужденного переселенца; получения территориального убежища;
4) правопредоставительные режимы: визовый; предоставления права на привлечение и использование иностранной рабочей силы; предоставления иностранным гражданам (лицам без гражданства) права на занятие трудовой деятельностью; трудоустройства российских граждан за границей;
5) легализующие режимы: паспортный; временного (гуманитарного) убежища.
Миграционно-правовые режимы в зависимости от цели их создания могут быть дифференцированы на регламентирующие (режим приобретения правового статуса беженца или вынужденного переселенца), миграционно-поощрительные (режимы максимального миграционного благоприятствования и миграционного благоприятствования), миграционно-ограничительные (режим привлечения иностранных граждан для работы на территории Российской Федерации) и миграционно-запретительные (режим запрета пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на отдельных территориях, определенных Правительством РФ).
Формирование системы миграционно-правовых режимов реализации правовой миграционной политики является необходимым условием повышения эффективности осуществления данного вида государственно-политической деятельности и управления миграционными процессами в стране.
 
Библиография
 
1 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998. С. 402; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. — М., 2000. С. 410—412.
2 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М., 1999. С. 467—468.
3 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 411.
4 Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. — М., 2005. С. 333.
5 Юсупов А.В. Российское административное право: Курс лекций. — Волгоград, 2006. С. 172—173.
6 Указанные миграционно-правовые режимы в настоящее время не закреплены в законодательстве Российской Федерации, но нуждаются в нормативно-правовом регулировании. По нашему мнению, общие положения об указанных режимах должны содержаться в Общей части Миграционного кодекса РФ. См.: Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционных отношений и генезис консервативной правовой миграционной политики Российской Федерации. — Краснодар, 2007. С. 151—212.