Министерство финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации (Банк России): взаимодействие участников финансовых правоотношений в денежно-кредитной сфере правового регулирования

УДК 347.735 

Е.М. ВОЖОВА,

аспирант кафедры финансового права Российской академии правосудия, юрист ООО «Юридическая компания “Лексмаксима”» dfs115@yandex.ru

Рассмотрена денежно-кредитная система и ее состав, проведен анализ взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации как участника финансовых правоотношений в денежно-кредитной сфере правового регулирования с одним из важнейших институтов денежно-кредитной системы — Центральным банком Российской Федерации. Проанализированы и классифицированы основные направления такого взаимодействия.

Ключевые слова: денежно-кредитная система, денежно-кредитная сфера правового регулирования, Министерство финансов Российской Федерации, Банк России, Центральный банк Российской Федерации, взаимодействие, направления взаимодействия, участник финансовых правоотношений.

Ministry of Finance of the Russian Federation and Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia):  Interaction of the Participants of the Finance Law Relations  in the Monetary Credit Sphere of the Legal Regulations

Vozhova Ye.

The article describes the analysis of monetary credit system, its contents and interaction between the Ministry of finance of Russian Federation as a participant of financial legal relations in the monetary credit sphere of legal regulation with one of the most important institutions of the monetary credit system — Central Bank of Russian Federation. The main directions of the interaction the Ministry of finance of Russian Federation and the Central Bank of Russian Federation are analyzed and classified.

Keywords: monetary credit system, monetary credit sphere of legal regulation, Ministry of finance of Russian Federation, Bank of Russia, the Central Bank of Russian Federation, interaction, directions of the interaction, participant of financial legal relation.

Денежно-кредитная сфера правового регулирования является составной частью финансово-правовой сферы регулирования отношений по мобилизации, распределению и расходованию публичных финансов государства. Каждой сфере отношений свойственно свое правовое регулирование и рамки его действия. В основу регулирования государством общественных отношений закладывается система организованного властного воздействия на объект управления и его поведение[1]. Таким объектом выступает денежно-кредитная сфера.

Единообразный подход и определение на законодательном уровне содержания денежно-кредитной сферы не сформулированы детально и последовательно. Тем не менее сложившаяся практика функционирования экономики требует определения сущности данного явления, его признаков и особенностей[2]. Так, профессор Я.А. Гейвандов рассматривает денежно-кредитную сферу правового регулирования и денежно-кредитную систему России с двух сторон: с позиции институциональной (организационно-правовой) теории и в функциональном смысле[3]. В первом случае денежно-кредитная сфера представлена совокупностью институтов с общими принципами построения и регулирования, а также общей сферой их функционирования. Во втором же случае в функциональном смысле денежно-кредитная сфера направлена на реализацию в Российской Федерации социально полезных функций в сфере денег и кредита на коммерческой или некоммерческой основе путем перераспределения свободных денежных средств и организации их обращения[4].

В состав денежно-кредитной сферы России могут быть включены такие институты, как Центральный банк Российской Федерации (далее — Банк России), кредитные организации, пенсионные фонды, страховые компании, инвестиционные фонды, валютные биржи, фондовые биржи и иные организации[5]. Все институты денежно-кредитной сферы и системы, ее составляющие, неразрывно связаны друг с другом, поскольку главным объектом правового регулирования, объединяющим денежно-кредитную сферу в единое целое, являются деньги и окружающая их среда (расчеты в наличной и безналичной форме, банковские операции и т. п.).

В состав денежно-кредитной сферы входят денежная система (рубль как официальная денежная единица, эмиссия наличных денег, организация и регулирование денежного обращения), банковская система (Банк России, кредитные организации — банки и небанковские кредитные организации), система осуществления валютных операций (текущие валютные операции и операции, связанные с движением капитала), инвестиционная деятельность, рынок ценных бумаг, финансы коммерческих и некоммерческих организаций, отношения по обслуживанию государственного долга. Приведенные выше элементы, так или иначе задействованные в денежно-кредитной сфере правового регулирования[6], объединяет общий объект правового регулирования — деньги.

Рассмотрение взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации (далее — Минфин России) и Банка России проводится нами с учетом участия данных субъектов в финансовых правоотношениях и того, что такая область исследований представляет собой денежно-кредитную сферу финансово-правового регулирования. Иными словами, на первое место выносится не исследование всей денежно-кредитной сферы, а исследование той ее части, в рамках которой происходит взаимодействие по определенным направлениям Минфина России и Банка России, а также той части сферы денежно-кредитного регулирования, на которую распространяются методы финансового права и которая регулируется нормами права, имеющими финансово-правовую принадлежность.

Определившись с тем, какие элементы и институты являются составными частями денежно-кредитной сферы, наметив область исследований, обратимся к направлениям взаимодействия Минфина России и Банка России в денежно-кредитной сфере и раскроем каждое направление, принимая во внимание степень разработанности законодательной базы изучаемого объекта.

В рамках денежно-кредитной сферы правового регулирования Минфин России осуществляет взаимодействие с одним из основных ее звеньев, играющим главную роль в управлении банковской системой государства, — Банком России. Взаимодействие и координация действий Минфина России и Банка России осуществляются по нескольким направлениям, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации:

1. Совместное участие Минфина России и Банка России в процессе реализации бюджетных отношений. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России. При этом счета Федерального казначейства в Банке России ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством России с учетом особенностей, установленных статьями 165, 166 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ).

Статус Банка России как субъекта отношений по расходованию бюджетных средств укрепило принятие Указа Президента РФ от 12 мая 1997 года № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета», в соответствии с которым Правительству РФ поручалось перейти на казначейскую систему исполнения федерального бюджета с ведением счетов по учету доходов и расходов федерального бюджета, как правило, в Банке России. С юридической точки зрения переход на казначейскую систему должен был привести к более эффективной реализации исполнения федерального бюджета за счет реструктуризации стадий в его механизме. В результате механизм реализации правоотношения по бюджетному финансированию выглядит следующим образом: от Федерального казначейства Банку России, далее бюджетные средства поступают министерствам и ведомствам (главным распорядителям бюджетных средств); от Федерального казначейства Банку России (его территориальным управлениям), далее бюджетным организациям (нижестоящим распорядителям бюджетных средств)6].

Анализ показывает, что реструктуризация в механизме реализации правоотношения по бюджетному финансированию заключается в изменении числа стадий (в связи с изменением их функций), а более конкретно — в сокращении числа стадий, выполняющих функцию непосредственного передвижения финансовых ресурсов, за счет увеличения стадий, выполняющих функцию, которая условно может быть названа информационным передвижением финансовых ресурсов. При казначейской системе функцию материального передвижения финансовых ресурсов выполняют только две стадии: Банк России — министерство; Банк России (территориальное управление) — бюджетная организация[7]. Министерства лишь распределяют средства, информируя Федеральное казначейство об их направлении бюджетным учреждениям, сообразуясь с бюджетными проектировками[8]. Необходимо отметить, что Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» фактически не изменил статуса Банка России как участника отношений по расходованию бюджетных средств[9].

2. Проведение операций по обслуживанию государственного долга Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 165 БК РФ к бюджетным полномочиям Минфина России в области государственного долга, которые данный орган осуществляет во взаимодействии с Банком России, относится управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации. В то же время необходимо четко определить, в какой степени осуществляется данное взаимодействие.

Как указано в ст. 23 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон № 86-ФЗ), при проведении операций по обслуживанию государственного долга России по поручению Правительства РФ Минфин России и Банк России могут заключать соглашения о проведении таких операций. Более того, Банк России проводит обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствии с БК РФ.

Согласно ст. 119 БК РФ под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета. Безвозмездное выполнение Банком России функций генерального агента (агента) Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств России, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином России.

3. Заключение соглашений в рамках совместной деятельности, имеющей публично-правовую направленность. Согласно ст. 23 Закона № 86-ФЗ Банк России и Минфин России в необходимых случаях заключают соглашения о проведении операций со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также операций по обслуживанию государственного долга Российской Федерации и операций с золотовалютными резервами по поручению Правительства РФ. Данное направление деятельности, как и предыдущее, можно именовать договорным взаимодействием.

4. Консультационная деятельность. В соответствии со ст. 21 Закона № 86-ФЗ Банк России  консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние банковской системы Российской Федерации и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Одновременно с этим Минфин России имеет право (что не противоречит ст. 21 Закона № 86-ФЗ) делать запросы в Банк России для предоставления консультаций в целях реализации возложенных на него полномочий в области денежно-кредитной сферы регулирования, например, по вопросам валютной деятельности.

5. Участие Минфина России во внутренней деятельности Банка России. Данное направление тесно связано с консультационной деятельностью. Совет директоров является одним из органов управления Банка России. В соответствии со ст. 21 Закона № 86-ФЗ Министр финансов Российской Федерации или по его поручению один представитель от Минфина России участвуют в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса. Совещательный голос предполагает возможность представителей Минфина России участвовать в работе Совета директоров с консультативными функциями без права голосования. Данное положение является одним из вариантов реализации права взаимных консультаций, взаимодействия между Банком России и Минфином России. В данном случае представители Минфина России имеют право на предоставление консультаций Банку России, которые могут повлиять на принятие многих решений, входящих в компетенцию Совета директоров (например, о создании, реорганизации и ликвидации организаций Банка России, об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп и т. п.). Тем не менее в Законе № 86-ФЗ не указано, каким образом, в каких формах должны приниматься консультации представителей Минфина России, необходимо ли учитывать в качестве приложений к принимаемым решениям Совета директоров консультации Минфина России. Не следует игнорировать данный момент, поскольку таким образом обеспечивается фиксация официальной позиции Минфина России по тому или иному вопросу Совета директоров Банка России. Такая фиксация поможет в дальнейшем проводить анализ правильности принятых решений, а также послужит своеобразной отправной точкой для Минфина России и Банка России при принятии решений по аналогичным вопросам, упростит процесс консультирования, придаст данному процессу более логичную форму, за аналог которой можно взять письма Минфина России по вопросам разъяснения применения законодательства о налогах и сборах.

6. Информационное взаимодействие (обмен информацией) между Банком России и Минфином России. В соответствии со ст. 57 Закона № 86-ФЗ для составления банковской и денежной статистики, платежного баланса Российской Федерации, финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов, а также для анализа экономической ситуации Банк России имеет право запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц. Таким образом, Банк России может запрашивать требуемую информацию и у Минфина России.

Аналогичное положение предусмотрено в п. 4 Положения о Минфине России, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, согласно которому Минфин России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Кроме того, согласно п. 6.1 указанного Положения Минфин России имеет право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к его компетенции вопросам. Таким образом, Банк России и Минфин России осуществляют информационное взаимодействие между своими ведомствами.

7. Нормативное взаимодействие. Помимо указанных направлений взаимной деятельности и сотрудничества Банка России и Минфина России необходимо отметить, что каждое ведомство руководствуется в  своей  деятельности нормативными правовыми актами, принятыми  каждым  из  них, и обязано  соблюдать  требования данных актов.  Это означает, что Банк России не имеет права нарушить положения приказов Минфина России, которое в свою очередь не имеет права нарушать нормативные правовые акты Банка России.

Кроме того, практикуется деятельность по совместному принятию нормативных правовых актов Банком России и Минфином России[10].

Таким образом, в зависимости от предмета взаимодействия можно привести следующую классификацию направлений взаимодействия Минфина России и Банка России как участников финансовых правоотношений в денежно-кредитной сфере правового регулирования:

1. Предметное взаимодействие (участие в процессе реализации бюджетных отношений, проведение операций по обслуживанию государственного долга);

2. Консультационное взаимодействие (проведение взаимных консультаций и консультирование Минфином России Совета директоров Банка России);

3. Информационное взаимодействие (запрос и обмен информацией между ведомствами);

4. Договорное взаимодействие (заключение соглашений);

5. Нормативное взаимодействие (соблюдение требований нормативных правовых актов каждого ведомства, совместное принятие нормативных правовых актов по вопросам совместного ведения).

Библиография

1 См.: Власов К.А. Общая характеристика системы государственного управления в сфере банковской деятельности Российской Федерации // Банковское право. 2009. № 1. С. 3—10.

2 Так, профессор Л.А. Лунц отмечал, что с юридической точки зрения денежная система «каждой страны определяется как совокупность различных видов денежных знаков, выраженных в одной и той же денежной единице, которая определяет их относительную платежную силу». См.: Лунц Л.А. Деньги и денежные обязательства в гражданском праве. — М., 1999. С. 57—58.

3 См.: Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. — М., 2003. С. 13.

4 Речь идет о привлечении и использовании собственных и привлеченных денежных средств в целях извлечения прибыли в процессе оказания инвестиционных, страховых, пенсионных, банковских и иных услуг на денежно-кредитном рынке, об организации свободного перемещения капитала в те отрасли экономики и на те территории, где его использование является наиболее прибыльным или социально полезным, об удовлетворении иных общественных потребностей, связанных с организацией денежного обращения (пресечение финансирования терроризма, легализации денег, нажитых преступным путем, валютный контроль и надзор и т. п.).

5 См.: Гейвандов Я.А. Указ. соч.

6 См. там же; Финансовое право: учебник / отв. ред. С.В. Запольский. — М., 2011. С. XXI—XXII.

7 См.:  Постановление Правительства  РФ от 28 августа 1997 года № 1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета»; Кучеров В. Станет ли государство хозяином своих денег? // Российская газета. 1997. 15 мая.

8 См.: Левин К. Лучше меньше счетов, да больше денег // Коммерсант-daily. 1997. 18 июня. С. 11.

9 См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. — М., 2001. С. 232—234.

10 См.: Гильманов Э.М. К вопросу о месте Центрального банка Российской Федерации в системе расходов бюджета // Банковское право. 2007. № 5. С. 37—41.

10 См., например, приказ Минэкономразвития РФ № 387, Минфина РФ № 90н, Банка России № 2669-У от 01.08.2011 «О требованиях к банкам, а также требованиях к договору, заключаемому федеральной уполномоченной организацией с банками, участвующими в предоставлении услуг в рамках электронного банковского приложения универсальной электронной карты, и порядку его заключения»; положение об особенностях открытия и ведения банковских счетов управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации при наделении ими полномочиями по распоряжению денежными средствами, находящимися на этих счетах, сотрудников отделений управлений Федерального казначейства (утв. Банком России № 360-П, Минфином РФ № 126н 18.10.2010); положение об особенностях расчетно-кассового обслуживания территориальных органов Федерального казначейства, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) (утв. Банком России № 298-П, Минфином РФ № 173н 13.12.2006).