Многостепенные выборы: проблемы конституционно-правовой институционализации в правовой системе России

А.А. МАКАРЦЕВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права,  заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии
 
Изменения, которые претерпело избирательное право в Российской Федерации за последнее десятилетие, рассматриваются российскими учеными как модернизация. Если бы существовал рейтинг популярности отраслей национальной правовой системы, то, по мнению И.В. Выдрина, избирательное право могло претендовать в нем на одно из самых высоких мест в силу  публичного признания и широкой узнаваемости в общественных кругах[1]. 
 
Однако процесс формирования российской избирательной системы еще далек от завершения, а развитие избирательного права не исчерпало своего потенциала в деле создания оптимального правового режима, отвечающего интересам последовательного становления представительных основ народовластия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
В отечественной правовой науке появилось мнение, что объективное избирательное право выходит за рамки комплексного института конституционного права[2] и отмечается тенденция его перерастания в правовое системное образование более высокого уровня организации — подотрасли[3]  или даже отрасли[4]. Так, С.Д. Князев, отмечая особый социально-политический статус избирательного права и самостоятельность его предназначения в публично-правовой системе России[5], обращает внимание на то, что «в перспективе не исключается трансформация российского избирательного права в разряд самостоятельной отрасли публичного права»[6]. Данный процесс заключается не только в уточнении положений избирательного законодательства, но и в формировании в структуре избирательного права новых элементов. В этой связи дальнейшее развитие российского избирательного права может быть связано с формированием системы многостепенных выборов.
Многостепенные выборы — разновидность непрямых выборов, когда в качестве выразителя воли избирателей выступает постоянно действующий представительный орган, избираемый на основе прямого избирательного права. В компетенцию данного органа входит избрание другого органа или должностного лица[7]. Многостепенные выборы не являются новеллой в отечественной правовой системе. В Российской империи на основе многостепенных выборов избирались гласные губернских земских собраний, Государственная дума.  Статьей 53 Конституции РСФСР 1918 года закреплялась многостепенная избирательная система формирования съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года (в ред. 1989 года) на основе прямого избирательного права формировался Съезд народных депутатов РСФСР, который избирал из своего состава Верховный Совет РСФСР. Элементы системы многостепенных выборов можно наблюдать и в современной России.
Общепринято мнение об избрании на основе многостепенных выборов половины членов Совета Федерации[8]. Формирование этой избирательной системы началось после принятия
Федерального закона от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 113-ФЗ). В соответствии с этим законом члены Совета Федерации — представители законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации выбираются депутатским корпусом. Определяющее значение для формирования системы многостепенных выборов имеет Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”», который отменил прямые выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с этим законом российский гражданин наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ. В случае если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти, решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается на совместном заседании палат.
Несмотря на то что законодатель в данном случае использует понятие «наделение полномочиями», фактически при назначении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации применяется институт многостепенных выборов: высшее должностное лицо избирается депутатами законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Кандидатуру в данном случае предлагает Президент России. Может возникнуть вопрос о корректности использования термина «избрание» при характеристике процесса наделения полномочиями главы субъекта Российской Федерации. В литературе обращается внимание на то, что «использование формулировки “избрание на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации” возможно только при предоставлении Президентом Российской Федерации законодательному органу субъекта Российской Федерации выбора из нескольких кандидатов», т. е. избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может осуществляться только на альтернативной основе[9]. Однако принцип альтернативности не всегда соблюдается и при прямых выборах. Статья 71 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает возможность голосования во втором туре по одной кандидатуре, что также нарушает указанный принцип, однако от термина «избрание» законодатель в этом случае не отказался. Принцип альтернативности не всегда соблюдается и при выборах членов Совета Федерации, хотя Законом № 113-ФЗ возможность его соблюдения предусмотрена. Конституционная практика законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по выборам членов Совета Федерации показывает, что данные решения часто принимаются на безальтернативной основе[10].
Элементы многостепенной избирательной системы используются также на уровне субъекта Российской Федерации и при формировании корпуса мировых судей. В соответствии с Федеральным законом от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. В настоящее время законодательства всех субъектов Российской Федерации предусматривают назначение (избрание) судей только законодательным (представительным) органом субъекта. Так, в ст. 6 Закона Республики Татарстан от 17.11.1999 № 2440 «О мировых судьях Республики Татарстан» указывается, что мировые судьи избираются на должность Государственным советом Республики Татарстан по представлению Президента Республики Татарстан. В соответствии с Законом Корякского автономного округа от 24.01.2000 № 115-ОЗ «О мировых судьях в Корякском автономном округе» «мировые судьи избираются на должность Думой Корякского автономного округа по представлению Председателя суда Корякского автономного округа, согласованному с губернатором Корякского автономного округа и с учетом мнения представительных органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований».
С принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) система многостепенных выборов была закреплена и как возможный вариант выборов органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 2 ст. 36 данного закона в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены выборы главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. В муниципальных районах многостепенные выборы могут быть использованы как возможный способ формирования представительных органов местного самоуправления. Статья 35 Закона № 131-ФЗ закрепляет возможность формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства.
Попытка продолжить развитие системы многостепенных выборов на уровне местного самоуправления как реальной альтернативы прямым выборам была предпринята весной 2006 года, когда в нижнюю палату российского парламента депутатами Государственной думы А.В. Островским, И.В. Лебедевым и Е.Ю. Соломатиным был внесен законопроект № 272749-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (о порядке наделения полномочиями главы муниципального образования)». В соответствии с данным законопроектом российский гражданин должен наделяться полномочиями главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в порядке, аналогичном процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Законопроект № 272749-4 сводил процедуру наделения полномочиями главы муниципального образования к его избранию депутатами представительного органа местного самоуправления.
Анализ нормативных материалов и указанного законопроекта позволяет высказать мнение о существовании в Российской Федерации системы многостепенных выборов, которая  еще не получила институционального оформления, но уже  становится альтернативой прямым выборам при формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления. Если процесс перехода к данному виду выборов будет завершен, то основополагающей функцией парламентов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления будет избрание отдельных должностных лиц и депутатов представительных органов. Выбирая депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления, избиратели буду делегировать им это право.
Признание факта существования в отечественной избирательной системе многостепенных выборов позволит заложить основы дальнейшего развития российского избирательного права, преодолеть препятствия, созданные на его пути в последние годы. В этом случае изменение процедуры занятия должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не сокращает объем общественных отношений, составляющих предмет избирательного права, а определяет новый путь развития российской избирательной системы.
Сочетание способов обеспечения народного представительства не противоречит Конституции РФ, которая не закрепляет прямые выборы как единственный способ формирования органов публичной власти. С одной стороны, прямые выборы обеспечивают тесную связь избирателей и выборного лица, максимальную возможность для населения влиять на поведение избранного лица[11]. Но с другой стороны, многостепенные выборы представляют собой своеобразное сито, посредством которого производится отбор кандидатов. Эта система, оставляя более зрелых и надежных кандидатов, направлена на отсеивание случайных лиц[12].
Международными избирательными стандартами не запрещается использование многостепенных выборов при формировании публичных органов. На международном уровне лишь предъявляется требование формирования одной из палат национального законодательного органа в ходе всенародных выборов. В п. 7.2Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29.06.1990[13]  указывается, что все мандаты, по крайней мере в одной из палат национального законодательного органа, должны быть объектом состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов. В п. 3 ст. 4 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах—участниках Содружества Независимых Государств[14] установлено, что «если национальный законодательный орган является двухпалатным и часть или все депутатские мандаты другой его палаты не являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных выборов, то это не противоречит настоящей Конвенции».
Непрямые выборы отражены и в избирательных законодательствах зарубежных стран. Так, в книге второй Избирательного кодекса Франции закрепляется порядок избрания коллегией выборщиков сенаторов от департаментов[15]. Необходимо и в российском избирательном законодательстве аналогично закрепить стандарты проведения многостепенных выборов. Это позволит определить содержание системы многостепенных выборов, принципы их проведения. Включая в предмет избирательного права отношения, связанные с выборами членов Совета Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов муниципальных районов, мы определяем условия проведения прямых и многостепенных выборов: назначение, общие требования для реализации активного и пассивного избирательного права и т. д. В этом случае некоторые запреты и ограничения, закрепленные в современном избирательном законодательстве, будут распространяться и на многостепенные выборы. Например, в соответствии с Федеральным законом от 05.12.2006 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за эти преступления. Этот избирательный ценз можно распространить и на кандидатов в члены Совета Федерации, кандидатов на должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Многостепенные выборы вполне вписываются в демократическую форму правления. Закрепление их как способа формирования некоторых органов публичной власти не является шагом назад на пути демократического развития России: общепризнанной идеальной избирательной системы не существует. Можно также согласиться с точкой зрения В.Н. Руденко, считающего, что прямое волеизъявление граждан — это не всегда оптимальный способ принятия решений по вопросам формирования системы публичной власти. Этот способ во многом уступает другим[16]. Справедливо, на наш взгляд, мнение В.Е. Чиркина: «Теоретически прямые выборы демократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если они обеспечивают более профессиональный, взвешенный подход к замещению высоких постов и должностных лиц, решающим образом влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос о применении той или иной системы выборов — это вопрос целесообразности, связанный с конкретными условиями страны, с ее историей, национальной спецификой»[17]. При использовании многостепенных выборов у избирателей становится меньше возможностей непосредственно влиять на избранное лицо, сокращается объем субъективных избирательных прав граждан. Однако  одновременно увеличивается устойчивость властной системы, устанавливается тесная связь между представительными органами и избранными ими лицами, повышается профессионализм кандидатов.
 
Библиография
1  См.: Вопросы теории и практики публичной власти: Колл. моногр. / Отв. ред. А.Н. Кокотов. — Екатеринбург,  2005.
С. 182.
2  См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. — М., 1999.
С. 45.
3  См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. — Екатеринбург, 2001. С. 338.
4  См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. — М., 2003.
С. 9—11, 44.
5  См.: Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. — Владивосток, 1999. С. 7.
6  Он же. Российское избирательное право. — Владивосток, 2001. С. 42.
7  См.: Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. — М., 2002. С. 201.
8  См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.С. Прудников. — М., 2006. С. 368; Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков. — М., 2007. С. 125.
9 См.: Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). — М., 2006. С. 196.
10  См.: Совет Федерации: эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. — М., 2003. С. 131.
11 См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. — М., 2006. С. 136.
12  См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 2005. С. 430.
13  Международные избирательные стандарты: Сб. документов / Отв. ред. А.А. Вешняков. — М., 2004. С. 335—348.
14  Там же. С. 762—778.
15  См.: Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А.А. Вешняков. — М., 2004. С. 251—253.
16  См.: Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. — Екатеринбург, 2003. С. 308.
17  Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М., 1999. С. 215.