Модели организации системы муниципальной власти: проблемы теории и практики

С.Г. СОЛОВЬЕВ,

кандидат юридических наук, завкафедрой Южно-Уральского государственного университета

В  качестве одного из основных признаков публичной системы власти выделяется признак, связанный с тем, что эта система опирается на специализированный и законодательно обособленный аппарат, реализующий публично-властные полномочия. В рамках публично-властной системы выделяются органы и должностные лица, системно и скоординированно осуществляющие управление определенными сферами местных общественных отношений[1].

Наличие публично-властной системы в местном самоуправлении, на протяжении последних лет вызывавшее многочисленные споры, в настоящее время является признанным фактом. Об этом свидетельствуют положения ст. 3 Конституции РФ, а также определение местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, данное в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ).

На самостоятельную роль местного самоуправления в системе управления государственными делами указал и Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”».

Суд официально употребил термин «публичная власть» и отметил, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о государственной природе муниципальных органов, так как публичная власть может осуществляться в форме публичной деятельности муниципальных органов[2].

В Уcтаве муниципального образования г. Первоуральска, утвержденном решением Первоуральского городского совета от 25.04.1996, содержится глава 3 «Власть местного самоуправления города Первоуральска», в которой определяется система и составляющие элементы муниципально-властного аппарата этого муниципального образования.

Муниципальные органы как субъекты, реализующие муниципально-властные полномочия, не могут представлять собой «аморфную» совокупность органов, так как реализация властных полномочий требует наличия строго сбалансированной и иерархически соподчиненной системы органов, характеризующейся единством и дифференциацией составных элементов[3].

В теории муниципального права многие ученые традиционно выделяют несколько возможных моделей организации системы муниципальной власти[4]. Первую — наиболее распространенную в настоящее время — модель организации системы муниципальной власти можно схематично обозначить как «сильный глава муниципального образования — слабый представительный орган». Население избирает главу муниципального образования непосредственно путем выборов, что в значительной мере усиливает его позицию как муниципально-властного субъекта, полностью подотчетного не представительному органу, а всему местному населению.

По сравнению с местным представительным органом это имеет меньше правовых возможностей контролировать деятельность главы муниципального образования. В рамках первой модели положение главы муниципального образования воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ[5].

В зависимости от специфики организация муниципально-властного аппарата в конкретном муниципальном образовании может быть подразделена на следующие виды:

· представительный орган — глава муниципального образования, который одновременно руководит местной администрацией и местным представительным органом (до 2003 года такая организация аппарата местной власти была закреплена в Уставе г. Кургана). В настоящее время на основании ст. 36 Закона № 131-ФЗ не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;

· представительный орган — глава муниципального образования, который непосредственно руководит местной администрацией, но не является председателем местного представительного органа и, естественно, не руководит им. Глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления на принципах единоначалия и персональной ответственности (см., например, Устав муниципального образования «Верхняя Пышма» Свердловской области).

Недостатками первой модели организации системы муниципальной власти являются:

· возможность возникновения противоречий между главой муниципального образования, представляющим интересы всего населения, и отдельными депутатами, представляющими интересы населения частей муниципального образования;

· наделение большим объемом исполнительских функций главы муниципального образования, который избирается непрофессионалами в области муниципального управления и может не иметь необходимой квалификации по решению вопросов местного значения.

Вторую модель схематично можно обозначить как «сильный представительный орган — слабый глава муниципального образования». В практике муниципального строительства эта схема организации аппарата местной власти использовалась до 2003 года в Серовском районе Свердловской области.

Представительный орган выбирает главу муниципального образования из числа депутатов или из числа местных жителей. Глава муниципального образования имеет достаточно сильную зависимость от местного представительного органа, что и обусловливает относительную слабость его положения в системе муниципальной власти.

Положительным является то, что в рамках второй модели организации местной власти глава муниципального образования более подотчетен местному населению и вынужден согласовывать решение большинства важных вопросов местной жизни с депутатами муниципального представительного органа. Однако при использовании модели, предполагающей выбор главы муниципального образования депутатами местного представительного органа, выбор затрудняется необходимостью согласования позиции депутатов местного представительного органа в целях обеспечения числа голосов, требуемых для избрания главы муниципального образования.

Статьей 36 Закона № 131-ФЗ закреплена возможность выбора главы муниципального образования депутатами местного представительного органа только из состава депутатов. Вторая модель организации муниципально-властного аппарата может быть подразделена на те же виды, что и первая.

Третью модель организации аппарата муниципальной власти можно схематично обозначить как «местный представительный орган — глава муниципального образования — глава местной администрации (управляющий)». Управляющий назначается на должность решением местного представительного органа из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Глава муниципального образования может избираться как всем населением муниципального образования, так и депутатами из своего состава.

Теоретически в рамках третьей модели можно выделить две разновидности, обусловленные тем, что глава муниципального образования может возглавлять работу местного представительного органа, а может выполнять исключительно представительские функции, не руководя местным представительным органом. Статьей 35 Закона № 131-ФЗ вторая разновидность не редусмотрена.

Практика функционирования третьей модели достаточно небольшая. Ключевым моментом является соотношение статуса главы муниципального образования и главы местной администрации.

В Уставе Миасского городского округа к компетенции главы местной администрации были отнесены следующие публично-властные полномочия:

· распоряжение средствами бюджета округа в соответствии с бюджетной росписью;

· издание документов о предоставлении во владение, пользование и распоряжение муниципального имущества, в том числе земельных участков, произведение их изъятия в порядке, установленном собранием депутатов;

· заключение от имени округа договоров и соглашений с органами государственной власти России и Челябинской области, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и гражданами;

· издание нормативных актов в форме постановлений главы администрации;

· разработка схемы управления округом, структуры, штата администрации;

· руководство администрацией, назначение должностных лиц местного самоуправления;

· внесение на утверждение собрания депутатов предложения по социальным гарантиям должностных лиц местного самоуправления и работников администрации;

· издание постановлений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений; утверждение структуры, штата и сметы расходов на их содержание; закрепление им в хозяйственное ведение или оперативное управление муниципального имущества; назначение на должность и освобождение от должности их руководителей.

Глава Миасского городского округа был наделен помимо нормотворческих представительскими полномочиями и полномочиями по руководству работой представительного органа, в частности:

· представлять собрание депутатов;

· созывать очередные и внеочередные сессии собрания депутатов;

· председательствовать на сессиях собрания депутатов;

· подписывать протоколы сессий собрания депутатов;

· подписывать и публиковать решения собрания депутатов;

· обеспечивать выполнение принятых собранием депутатов решений;

· координировать деятельность постоянных и временных комиссий, направлять на предварительное рассмотрение вопросы, относящиеся к компетенции собрания депутатов;

· руководить работой аппарата собрания депутатов, заключать и расторгать трудовые договоры с работниками аппарата, применять меры поощрения и дисциплинарного взыскания в их отношении.

Важную роль в третьей модели организации муниципальной власти играет не избранный непосредственно либо опосредованно населением муниципального образования глава городского округа, а наемный управляющий — глава местной администрации

Четвертой моделью организации системы муниципальной власти является схема, в рамках которой избирается не глава муниципального образования, а местный представительный орган, который своим решением назначает на должность управляющего местным хозяйством главу местной администрации. Эта модель допускалась прежним Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 14—16), однако в практике муниципального строительства распространения не получила. В соответствии же со ст. 34 Закона № 131-ФЗ эта схема управления муниципальным образованием не предусмотрена.

В качестве пятой известной модели организации системы муниципальной власти можно выделить комиссионную схему. Население муниципального образования избирает выборных представителей — комиссионеров, которые непосредственно управляют каким-либо структурным подразделением местной администрации, курирующим определенный вопрос местного значения. В совокупности они образуют единый орган управления муниципальным образованием — комиссию, которая соединяет в себе функции представительного и исполнительного органа и единолично решает все вопросы местного значения.

На возможность существования пятой модели указывает в своей работе Е.С. Шугрина[6]. Однако комиссионная схема в практике муниципального строительства не применялась и не предусмотрена Законом № 131-ФЗ.

Итак, можно сделать следующие выводы,  направленные на совершенствование муниципального законодательства.

В связи с тем что система муниципальной власти является ключевым элементом любой публично-властной системы, в законодательстве необходимо детально расписать содержание моделей организации муниципальной власти, которые могут составить основу для кодификации муниципального законодательства в форме Муниципального кодекса Российской Федерации.

При выборе модели организации системы муниципальной власти необходимо учитывать, что в рамках модели, предполагающей выбор главы муниципального образования из числа депутатов местного представительного органа, глава муниципального образования более подотчетен местному населению и вынужден согласовывать решение большинства важных вопросов местной жизни с депутатами муниципального представительного органа.

При модели выбора главы муниципального образования депутатами местного представительного органа этот выбор затрудняется необходимостью согласования позиции депутатов местного представительного органа в целях обеспечения нужного числа голосов, требуемых для его избрания.

В рамках модели, предполагающей избрание главы муниципального образования всем населением, существуют следующие серьезные проблемы:

· возможность возникновения противоречий между главой муниципального образования, представляющим интересы всего населения, и отдельными депутатами, представляющими интересы населения частей муниципального образования;

· наделение большим объемом исполнительских функций главы муниципального образования, который избирается непрофессионалами в области муниципального управления и может не обладать необходимой квалификацией по решению вопросов местного значения.

В рамках модели, предполагающей фигуру назначаемого профессионального управленца, остается вопрос соотношения статуса главы муниципального образования и главы местной администрации.

Библиография

1 См.: Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. — М., 1968. С. 54; Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. — Екатеринбург, 1999. С. 107.

2 См.: СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

3 См.: Сиддиков Р.Р. Местные органы власти и местного самоуправления (теоретические и организационно-правовые проблемы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1993. С. 24. Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1997. С. 27.

4 См., например: Шугрина Е.С. Муниципальное право. — Новосибирск, 1995. С. 22; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. — Ростов н/Д, 2001. С. 21; Постовой Н.В. Муниципальное право России. — М., 2000. С. 145; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. — М., 1998. С. 5.

5 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. — Екатеринбург, 1997. С. 9.

6 Шугрина Е.С. Указ. раб. С. 23.