Модель соответствия как современное направление развития Федеральной службы по труду и занятости

УДК 349.2 

Страницы в журнале: 74-79

А.А. Сапфирова,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой земельного, трудового и экологического права Кубанского государственного аграрного университета Россия, Краснодар pol499@yandex.ru

Рассматриваются вопросы внедрения модели соответствия как современного направления развития Федеральной службы по труду и занятости (Роструда). Автор показывает различие между моделью санкции, являвшейся длительное время основой функционирования Роструда, и моделью соответствия — новой моделью взаимодействия Роструда и работодателей при одновременном соблюдении их интересов и защите трудовых прав работников. Анализируются планируемые Рострудом направления в рамках реализации модели соответствия, и предлагаются мероприятия, которые позволят Роструду эффективно осуществлять свои полномочия.

Ключевые слова: защита трудовых прав, Федеральная служба по труду и занятости, Роструд, модель санкции, модель соответствия, предупреждение нарушений трудовых прав.

До 2013 года Федеральная служба по труду и занятости осуществляла федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, путем выявления, пресечения нарушений трудовых прав работников и наказания работодателей. Существовавшая и внедрявшаяся с момента возникновения Роструда до настоящего времени модель санкции, несомненно, давала положительные результаты. Это была модель реагирования на нарушения трудовых прав работников. Работодателей привлекали к административной ответственности за любой проступок, за любое нарушение трудовых прав работников, поскольку государственный инспектор труда был не вправе применить предупреждение как административное наказание, — редакция ст. 5.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях до 1 января 2015 г. не предусматривала этой санкции.

Однако реализация модели санкции в сфере надзора за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не только не искоренила нарушения трудовых прав работников, но и привела к устойчивому сохранению, а в некоторых случаях — даже к росту числа нарушений работодателями трудовых прав работников и наступлению несчастных случаев на производстве [4].

Осуществляя федеральный государственный надзор, Роструд тем самым реализует функцию государства, ради которой он и был создан, — обеспечение федерального государственного надзора за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Осуществить надзор Роструда — это значит предупредить правонарушение и в случае выявления нарушений трудовых прав работников потребовать их восстановления.

Ученые обращают внимание на то, что необходимо в полной мере использовать несудебные механизмы защиты прав, в том числе и трудовых, поскольку их процедура менее формализована и более оперативна [2, с. 32], чем судебная защита. Безусловно, Роструд в своей деятельности должен способствовать восстановлению нарушенных трудовых прав работников, предупреждая возникновение индивидуальных трудовых споров. Конечно, если Роструд не восстановит нарушенные трудовые права работника, то работник вправе обратиться в суд за разрешением неурегулированных трудовых разногласий. Это значит, что Роструд не смог предотвратить возникновение индивидуального трудового спора.

Если развивать далее эту мысль, то можно предложить установление для работника немалой суммы государственной пошлины по трудовым спорам и одновременно выплаты значительных размеров компенсаций стороне (работнику или работодателю), которая смогла бы доказать впоследствии в суде необоснованность и незаконность нарушений ее трудовых прав. В этом случае работник, зная о необходимости уплаты государственной пошлины (отнюдь не маленького размера), а работодатель — о последующих компенсациях, будут вынуждены искать компромиссные варианты разрешения трудовых разногласий, обращаясь в суд только в исключительных случаях. Однако вернемся к действующему законодательству.

В современных условиях работодатель не должен постоянно находиться под прессингом государственных инспекторов труда, и с учетом цели трудового законодательства (ст. 1 Трудового кодекса РФ) необходимо соблюдать интересы государства, работодателей и работников. Однако важно обеспечить баланс этих интересов, не допуская его неоправданного перемещения в ту или иную сторону.

Заметим, что Роструд проводил социологический опрос работодателей, по результатам которого было выявлено, что работодатели заинтересованы в предоставлении им консультационных услуг, направленных на предупреждение в дальнейшем нарушения трудовых прав работников. Кроме того, работодатели утверждали, что деятельность службы не должна быть направлена исключительно на выявление нарушений и наказание работодателей.

Мы согласны с позицией Роструда в том, что службе необходимо переходить от модели санкций к содействию в соблюдении работодателями трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Роструд назвал эту модель моделью соответствия. Она позволяет ориентировать деятельность службы на профилактику и предупреждение нарушений трудовых прав. Это модель, внедряемая в деятельность Роструда с 2013 года, — модель эффективного сотрудничества с работодателями путем одновременного соблюдения их интересов и защиты трудовых прав работников.

При внедрении модели соответствия Роструду не составит трудности предупредить правонарушение в сфере труда, предотвратить обращение работников (может быть, и работодателя) в органы по рассмотрению и разрешению трудовых споров, не «довести» трудовое разногласие до трудового спора [4]. Не случайно в нормах КоАП РФ (например, ст. 5.27) «восстановилось» такое административное наказание, как предупреждение.

Несомненно, в интересах государства проводить не карательную политику в сфере труда, направленную на устрашение работодателя, а политику заинтересованности, прежде всего работодателя, в соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

В современных условиях Роструд выработал основные предпочтения, выражающиеся в обеспечении соблюдения работниками и работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (эти направления нашли свое выражение и в Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015—2020 годы) [4]) (далее — Концепция на 2015—2020 годы):

1) реализация проекта «Открытая инспекция труда»;

2) внедрение системы внутреннего контроля работодателя (например, с помощью интернет-сервиса «Электронный инспектор» и т. д.);

3) экономическая мотивация работодателя для соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

4) инвентаризация актов трудового законодательства, формирование их актуального перечня, выработка наиболее простой и понятной формы доступа к ним;

5) предоставление приоритета в проверках «проблемным» отраслям хозяйства (строительство, вредные, опасные производства и т. д.), нуждающимся в постоянной «опеке» со стороны федеральной инспекции труда [5];

6) повышение уровня профессиональной подготовки государственных инспекторов труда.

Нам представляется необходимым остановиться на анализе этих направлений.

1. Заслуживает всемерной поддержки и одобрения внедрение на территории всей России в практику работы Роструда комплекса мероприятий «Открытой инспекции труда», включая онлайн-инспекцию и мобильную инспекцию труда.

Двадцать шестого декабря 2013 г. на заседании Общественного совета была одобрена Концепция обеспечения трудовых прав и государственных гарантий работников и работодателей — «Открытая инспекция труда». Запущенная «Онлайнинспекция.рф» позволяет гражданину контролировать не только законность деятельности работодателя, но и работу государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации, что также будет способствовать росту числа обращений и количеству выявляемых правонарушений.

В рамках «Открытой инспекции труда» 5 ноября 2013 г. начала свою работу «Онлайнинспекция.рф», созданы консультационные сервисы, горячие линии и т. д., которые привели к созданию проекта «Электронный инспектор». Согласно Концепции на 2015—2020 годы субъекты Российской Федерации будут осуществлять привлечение многофункциональных центров, обеспечивая в них доступ к интернет-порталу «Онлайнинспекция.рф» [4].

Между тем есть опасность выхолащивания знаний ТК РФ у государственных инспекторов труда. Если внимательно проанализировать Концепцию на 2015—2020 годы в части определенности надзора, то можно увидеть, что предложение о создании базы знаний, обеспечивая единообразное понимание требований законодательства работодателями, работниками и государственными инспекторами труда [4], сопряжено с минимизацией знаний инспекторов.

Базой знаний невозможно предусмотреть все ситуации, которые встречаются на практике при реализации положений ТК РФ. Существует такая правовая категория, как административное усмотрение, применение которой в подобных ситуациях позволяет дифференцировать подход к работодателям, нарушающим положения ТК РФ. В противном случае инспектор превращается в «живой» компьютер. Видимо, необходимо разработать не базу знаний, а основы единого понимания ТК РФ. Иными словами, нужно четко обозначить принципы, которыми следует руководствоваться инспекторам, работникам и работодателям при применении ТК РФ (при проверках), ориентируясь на ст. 2 ТК РФ. Эти принципы необходимо отразить на официальных сайтах Роструда и государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации, в буклетах и иных информационных материалах, размещаемых как в средствах массовой информации, так и на стендах.

Деятельность мобильной инспекции труда апробирована Рострудом в Московской области и Санкт-Петербурге в ноябре—декабре 2013 года. За консультацией по трудовому законодательству мог обратиться любой сотрудник организации. Единственный существенный недостаток мобильной инспекции труда — это необходимость приезда в организацию инспекторов труда. Не каждый работник рискнет обратиться в мобильную инспекцию труда «на глазах» у работодателя.

Наоборот, для работодателя мобильная инспекция труда — это способ быстрого и получения качественной консультации, в том числе и по вопросам охраны труда. Как указывается на официальном сайте Роструда, в основном работодателя интересуют вопросы охраны труда, предупреждения несчастных случаев на производстве.

2. Внедрение системы «Электронный инспектор». Несомненно, идея заслуживает внимания. На сайте Роструда размещен макет работы этого инспектора. Это аналог аудита, только без привлечения третьих лиц.

Вместе с тем надо отметить упрощенность проверочного мероприятия, проводимого с помощью электронного инспектора. На практике инспектор более тщательно изучает документы и проводит проверки. Представляется, что излишняя простота системы «Электронный инспектор» создает у работодателя ложное представление об отсутствии необходимости строгого соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и допускает возможность небрежного его понимания.

Думается, что в настоящее время возможны внедрение системы аудита, разработка и принятие Федерального закона «О трудовом аудите», в котором требуется закрепить цели, функции, задачи, полномочия тех организаций, которые будут осуществлять государственный и негосударственный аудит, периодичность аудита и соответствующие льготы для работодателей, использующих эту систему.

Анализ законодательства о деятельности Роструда позволяет сделать предположение о том, что данная служба реализует функцию государственного трудового аудита. Преломляя определение аудита, закрепленное в ст. 1 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» [6], к деятельности Роструда, можно дать определение государственному трудовому аудиту. Это независимая проверка Рострудом соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в целях обеспечения законности и правопорядка.

Негосударственный трудовой аудит, осуществляемый любой организацией или индивидуальным предпринимателем без образования юридического лица, возможен как альтернатива государственному аудиту и может включать в себя обращение к аудиторским организациям, оказывающим такие услуги. С учетом современного законодательства право аудита может быть предоставлено саморегулируемым организациям, в которые объединяются индивидуальные предприниматели. Негосударственный трудовой аудит правильнее было бы законодательно закрепить:

— во-первых, как обязательный аудит по аналогии с финансовым аудитом, который проводится аудиторскими организациями;

— во-вторых, обязательная аккредитация аудиторов в сфере труда при Роструде и получение лицензии и, опять же, по аналогии с финансовым аудитом или получением специального документа экспертом для осуществления специальной оценки условий труда, с обязательной сдачей экзаменов, принимаемых (возможно) специалистами Роструда (по системе спортивной жеребьевки).

Правовой основой для внедрения трудового аудита, на наш взгляд, может служить Концепция на 2015—2020 годы, в которой оговаривается необходимость внедрения самообследования работодателей на предмет соблюдения ими обязательных требований трудового законодательства. В целях реализации этих положений можно предусмотреть самообследование как с помощью должностных лиц работодателя путем обращения к системе «Электронный инспектор», так и с помощью сторонних негосударственных организаций (трудовой аудит), которые действуют по принципу предоставления услуг бухгалтерского аудита. Право выбора должно принадлежать работодателю. Эти меры, несомненно, будут способствовать профилактике нарушений трудовых прав работников.

Представляется, что государственный трудовой аудит должен быть преимущественно плановым, чтобы главное предназначение Роструда — предупреждение правонарушений и последующая защита нарушенных трудовых прав — было реализовано в полной мере. Надзор действительно имеет своей целью предупреждение правонарушений и устранение их с целью восстановления нарушенного права [1, с. 232]. Предупреждение нарушений осуществляется при помощи комплексных или тематических (плановых) проверок, на проведение которых у государственного инспектора труда просто не остается времени. Для этого важно сконцентрировать деятельность инспекции на проведении комплексных проверок, в том числе и на расследовании и учете несчастных случаев на производстве, и только в ходе проведения этих проверок выдавать предписания об устранении нарушений трудовых прав, т. е. осуществлять их защиту.

На наш взгляд, финансирование таких субъектов защиты трудовых прав работников должно осуществляться по страховому принципу. Так, страхование необходимо предусмотреть как для работодателей (определенный процент от начисленной заработной платы), так и для работников (возможно, 1% от заработной платы) в целях исключения заинтересованности субъекта защиты в исходе дела. Срок рассмотрения дела — до 2 месяцев. Причем в течение 1 месяца следует назначать только предварительные заседания, способствуя достижению соглашения между сторонами (переговоры). После рассмотрения дела необходимо установить следующее правило: если работодатель нарушил трудовые права работника и требования работника удовлетворены, то работодатель должен уплатить на счет субъекта рассмотрения (например, КТС) штраф в размере 50% от взысканной в пользу работника суммы заработка (за вынужденный прогул) и моральный вред работнику в значительной твердой сумме, которую надо указать в ст. 237 ТК РФ независимо от вида нарушения трудовых прав (например, 200 тыс. руб.). Аналогичный подход необходимо предусмотреть и при судебном рассмотрении дела. Это заставит работодателя задуматься и не игнорировать переговоры как способ урегулирования возникших трудовых разногласий.

3. Мотивация работодателя к соблюдению трудовых прав работников может быть обеспечена несколькими путями. При этом отметим, что число добросовестных работодателей увеличивается [4]. Они стремятся обеспечить надлежащие условия труда работникам, достойную заработную плату и т. д. Видимо, необходимо их поощрять:

— снижением налоговых ставок пропорционально выплате «белой» заработной платы или средств, потраченных на охрану труда;

— введением почетного звания «Лучший работодатель года» отдельно среди крупных работодателей, средних и малых представителей бизнеса и т. д.;

— введением своеобразной Доски почета работодателей (рейтинга) на официальных сайтах Роструда и государственных инспекций в субъектах Российской Федерации;

— отсутствием плановых проверочных мероприятий в течение, например, трех лет, тех работодателей, которые регулярно (2 раза в год) успешно проходят внутренний контроль через систему «Электронный инспектор» или в течение пяти лет, если работодатели успешно проходят негосударственный аудит в соответствующих организациях. Между тем отсутствие плановых проверочных мероприятий в отношении этих работодателей должно сопровождаться и отсутствием жалоб работников. Если жалобы от работников имеются, то соответственно и плановые проверки необходимы;

— иными мероприятиями, обеспечивающими профилактику нарушений трудовых прав.

4. Инвентаризация актов трудового законодательства может быть обеспечена пересмотром действующих нормативных правовых актов, совершенствованием их положений.

Так, одной из мер, предупреждающих нарушения трудовых прав работников, является обязанность работодателя производить уведомительную регистрацию коллективных договоров в органах по труду (ст. 50 ТК РФ). Безусловно, реализация данной меры способствует предотвращению нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Нам представляется правильным предложение о целесообразности предоставления права регистрации коллективных договоров государственным инспекциям труда в субъектах Российской Федерации [3, с. 18].

5. Приоритет в проверках принадлежит «проблемным» отраслям хозяйства. Это направление предупреждения нарушений трудовых прав работников является перспективным. Неслучайно Роструд в Концепции на 2015—2020 годы наметил переход к системе планирования проверок, основанной на приоритете проверок «проблемных» отраслей хозяйства (строительство, вредные, опасные производства и т. д.), нуждающихся в постоянной «опеке» со стороны Роструда [4]. Это управление рисками путем сосредоточения усилий государственных инспекторов труда на наиболее опасных и значимых направлениях, что нам представляется вполне разумным. Однако необходимо отметить, что полностью игнорировать в части реализации надзорной функции работодателей, осуществляющих свою деятельность в иных отраслях, неверно. Видимо, необходимо соблюсти баланс проверок и закрепить его в соответствующих распоряжениях Роструда, например, проводить 3/4 количества проверок объектов «проблемных» отраслей и 1/4— «благополучных» отраслей.

6. Повышение уровня профессиональной подготовки государственных инспекторов труда может быть обеспечено внедрением профессиональных стандартов. Думается,  необходимо заключать служебные контракты с теми претендентами на должность государственного инспектора труда, которые, будучи бакалаврами, закончили магистратуру по направлениям трудо-правового или экономического цикла. Соответственно установить график прохождения ими повышения квалификации в конкретных образовательных учреждениях. Их перечень должен быть размещен на сайте Роструда. На наш взгляд, количество таких образовательных учреждений не может быть значительным в целях возможности контроля учебного процесса непосредственно специалистами Роструда.

Важно продумать порядок стимулирования труда самих государственных инспекторов труда, поставить размер премии в зависимость от качества и количества их работы. Думается, необходимо внедрить электронную систему распределения входящей документации, которая бы справедливо распределяла количество, например, жалоб работников среди государственных инспекторов труда, исключила возможность усмотрения начальников отделов и руководителя инспекции. В противном случае результаты работы будут неадекватно отражать качество работы того или иного государственного инспектора труда. Зачастую начальники отделов неравномерно распределяют поступившие жалобы работников, передают потенциально «тяжелые» жалобы одним и тем же сотрудникам и т. д.

Кроме того, обратим внимание на численный состав государственных инспекторов труда. Ежегодно происходит его сокращение. Так, если в 2009 году штат инспекции составил 3593 единицы (фактически заняты — 3467), из них инспекторский состав — 3362 единицы (фактически заняты — 3239), то в 2014 году — 2890 единиц (фактически заняты — 2633), из них инспекторский состав — 2382 единицы (фактически заняты — 2162) [5]. Мы видим, что штат инспекции уменьшился более чем на 700 человек, а фактически занятых единиц инспекторского состава — на 1077 человек. На одного государственного инспектора труда приходится 3,61 тыс. хозяйствующих субъектов, в среднем один инспектор проводит 61,3 проверки в год (в 2000 году — 58,7 проверок; 2005 году — 85,3 проверки; 2009 году — 73,7 проверок).

В отчетах за 2013 год Роструд подчеркнул, что проверками охватываются только 1,6% поднадзорных субъектов, в то время как Международная организация труда считает, что надзором должны быть охвачены 15—20% таких субъектов [7]. Очевидно, такое количество государственных инспекторов труда не может обеспечить соблюдение требований МОТ. Видимо, переориентация на предупреждение нарушений трудовых прав позволит приблизиться к требуемым нормативам.

Итак, анализ планируемых направлений деятельности Роструда, отраженных в Концепции на 2015—2020 годы, позволил показать перспективы внедрения модели соответствия в отношения между государственными инспекторами труда, работодателями и работниками. Реализация этих направлений, несомненно, усилит эффективность надзорной функции Роструда.

Список литературы

1. Административное право (Общая и Особенная части): учеб. для студентов юрид. институтов и фак.; под ред. проф. А.Е. Лунева. М., 1970. С. 232.

2. Гошуляк В.В., Романовский Г.Б., Синцов Г.В. Состояние и задачи реализации, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ответы ученых) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 30—32.

3. Губенко М.И. Правовое регулирование охраны труда, надзорно-контрольной деятельности за соблюдением законодательства о труде и охране труда: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2003. С. 18.

4. Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015—2020 годы): утв. распоряжением Правительства РФ от 05.06.2015 № 1028-р // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов: доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении эффективности в 2014 году государственного надзора и контроля в сфере труда и социальной защиты населения для размещения в федеральной государственной системе. URL: http://www.rostrud.ru/upload/доклад.pdf (дата обращения: 08.02.2016).

6. Об аудиторской деятельности: федер. закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ (ред. от 01.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 15.

7. Отчет о деятельности Федеральной службы по труду и занятости за 2013 год. URL: http://www.rostrud.ru/rostrud/dokumenty/detail.php?ID=227297 (дата обращения: 08.02.2016).