Модельное законодательство Содружества Независимых Государств в области социального обеспечения

УДК 341:349.3

Страницы в журнале: 132-135 

Г.С. ЛАПТЕВ,

аспирант кафедры социального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского,

научный руководитель:

М.Ю. ФЕДОРОВА,

доктор юридических наук, профессор, советник Конституционного суда РФ

В статье дается характеристика модельным законам СНГ в области социального обеспечения в сравнении с российским законодательством.

Ключевые слова: модельное законодательство, модельный закон, социальное обеспечение, СНГ.

The modeling legislation The Commonwealths of Independent States in the field of social security

 Laptev G.

In article the characteristic is given to modeling laws of the CIS in the field of social security in comparison with the Russian legislation.

Keywords: model legislation, model law, social sphere, the Commonwealth of Independent States.

Появление новых межгосударственных объединений обусловливает необходимость гармонизации и унификации законодательства с учетом имеющегося опыта международного и внутригосударственного правового регулирования. Одной из форм такой гармонизации является модельное законодательство Содружества Независимых Государств. Устав Содружества предусматривает, что его целями являются всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств—членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция, обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Сотрудничество в экономической, социальной и правовой областях предполагает координацию социальной политики, разработку совместных социальных программ и мер по снижению социальной напряженности в связи с проведением экономических реформ.

Основной правовой формой межгосударственных отношений в рамках СНГ являются многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях сотрудничества. Однако решению задач по сближению национального законодательства может способствовать также модельное правотворчество в рамках СНГ (ст. 26 Договора о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г.).

В литературе по общей теории права предложены различные определения терминов «модельный закон», «модельный акт», «модельное законодательство», «модельное право» и сформулированы разные точки зрения о месте и роли таких актов в правовой системе как СНГ в целом, так и во внутригосударственном праве государств—участников Содружества. Например, Е.В. Шестакова отмечает: «Модельный закон есть законодательный акт рекомендательного характера, содержащий типовые нормы и дающий нормативную ориентацию для законодательства», а модельный акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (международной организацией, органами местного самоуправления), направленный на регулирование общественных отношений»[1].

С.В. Бахин указывает, что модельные акты как правило разрабатываются международными организациями, реже — государствами и затем предлагаются законодательным органам стран в качестве образца, на основе которого может быть принят тот или иной правовой документ. В целом модельный закон строится как самостоятельный и завершенный акт, который без какой-либо доработки может быть включен в правовую систему каждого государства[2].

С.В. Бошно относит модельный закон к разновидности кодифицированных актов. По ее мнению, модельные законы используются для унификации, достижения максимального единства правовых систем государственных образований, входящих в состав федерации. Этот документ выделяется из разнообразия кодифицированных актов, поскольку использование термина «закон» в данном контексте является условностью, так как законодатель как правило в создании модельных актов не участвует. Такие документы вообще не являются нормативными — они носят рекомендательный направляющий характер. Одновременно очевидна их систематизирующая роль. Принципиальная особенность модельных законов в том, что они сами выполняют систематизирующую роль, а не появляются в результате систематизации, поскольку на их основе могут возникнуть единообразные нормативные правовые акты[3].

Довольно интересной представляется точка зрения Ю.С. Безбородова, согласно которой модельный акт является частью правовой нормы, поскольку это есть совокупность моделей будущих правовых норм[4].

Ряд исследователей отмечают, что модельные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи СНГ не являются источниками права[5]. Однако указанное утверждение спорно ввиду того, что модельное законодательство используется государствами—участниками СНГ в своей внутринациональной правовой системе (например, положения Модельного закона «О государственном социальном страховании» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ от 06.12.1997 № 10-4; далее — Модельный закон о государственном социальном страховании)[6] были восприняты в Федеральном законе РФ от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»). Использование модельных актов как правило осуществляется для совершенствования национального законодательства, в том числе и для восполнения имеющихся в нем пробелов. Сам факт использования модельных актов государствами—участниками СНГ дает основание считать последние источником права, хотя и достаточно специфичным.

Правовой основой для разработки и имплементации модельных законодательных актов во внутринациональное законодательство в настоящее время является Положение о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ (утв. постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ от 14.04.2005 № 25-8; далее — Положение). В соответствии с Положением под модельным законом СНГ понимается законодательный акт рекомендательного характера, принятый Межпарламентской Ассамблеей с целью сближения правового регулирования конкретных видов (групп) общественных отношений в государствах Содружества (п. 1.3). При этом в п. 8.3 Положения отмечено, что использование модельных законодательных актов (в том числе и отдельных положений) осуществляется парламентами государств—участников Межпарламентской Ассамблеи в формах разработки и принятия на их основе парламентами этих государств внутригосударственных нормативных правовых актов либо путем внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты государств—участников Межпарламентской Ассамблеи.

С целью мониторинга использования модельных законодательных актов предусмотрена обязанность парламентов государств—участников СНГ предоставлять за 30 дней до пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи информацию о применении модельных законодательных актов в нормотворческой деятельности парламентов с указанием формы их использования или причин, по которым применение представляется нецелесообразным. Это положение только подчеркивает рекомендательный характер модельных актов.

Не вдаваясь в дискуссию об определениях и подлежащих применению терминах, предлагаем понимать под модельным законом рекомендательный акт, созданный для правового регулирования определенных общественных отношений, являющийся ориентиром для национальных законодательств. Создание модельного акта может осуществляться установлением определенного рода стандарта правового регулирования. Однако это не исключает возможность государства при имплементации положений последнего частично видоизменять заложенные в модельном акте стандарты, в связи с чем достигается основная цель модельного законодательства — опосредованное правовое регламентирование на внутригосударственном уровне.

Одной из сфер, в которой регулирование при помощи модельного законодательства получило широкое развитие, является социальное обеспечение. Об этом свидетельствует то, что был принят целый ряд важных модельных законов, направленных на установление системы социальной защиты населения, отвечающей современным требованиям с точки зрения учета и компенсации социальных рисков, развития основных организационно-правовых форм социального обеспечения.

Принятые модельные законы СНГ можно условно разделить на две группы. В первую входят модельные акты, регламентирующие основные организационно-правовые формы социальной защиты населения. В их числе модельные законы об основах социального обслуживания населения (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ от 26.03.2002 № 19-9; далее — Модельный закон об основах социального обслуживания населения)[7]; об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ от 15.06.1998 № 11-7; далее — Модельный закон об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний)[8].

Вторую группу составляют модельные законы, касающиеся отдельных субъектов социального обеспечения: о социальной защите инвалидов (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ от 25.11.2008 № 31-19; далее — Модельный закон о социальной защите инвалидов)[9]; о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате радиационных аварий, ядерных испытаний и инцидентов (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ от 18.11.2005 № 26-12)[10]; об основах медико-социальной защиты граждан, больных сахарным диабетом (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ от 04.12.2004 № 24-7)[11]; о дополнительных гарантиях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ от 08.12.1998 № 12-4; далее — Модельный закон о дополнительных гарантиях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей)[12].

Одним из основных в числе модельных законов первой группы является Модельный закон о государственном социальном страховании. Он раскрывает содержание основных понятий, отражающих сущность социального страхования, принципов его осуществления, видов социальных (страховых) рисков, прав и обязанностей заинтересованных лиц (страхователей, страховщиков и застрахованных лиц), порядок и основания выплат по государственному социальному страхованию.

В Российской Федерации отношения по обязательному социальному страхованию регулируются Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее — Закон № 165-ФЗ). По содержанию Закон № 165-ФЗ вобрал в себя большую часть Модельного закона о государственном социальном страховании с некоторыми отличиями. Например, в отдельных статьях Модельного закона о государственном социальном страховании содержатся положения относительно государственного пенсионного страхования, государственного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях, медицинского страхования, страхования временной трудоспособности, страхования на случай беременности и родов (материнства), с указанием понятия определенного вида страхования, видов страхового обеспечения, критериев и порядка дифференциации страховых взносов (как правило, они определяются законодательством государства-участника), тогда как в Российской Федерации отношения в данных сферах регулируются отдельными нормативными правовыми актами в целях более тщательной правовой регламентации. Кроме того, в Законе № 165-ФЗ в отличие от Модельного закона о государственном социальном страховании четко определены виды страхового обеспечения и социальных страховых рисков. Хронологически Модельный закон о государственном социальном страховании принят за 1,5 года до принятия Закона № 165-ФЗ (16 июля 1999 г.). Указанные критерии (хронологический и содержательный) свидетельствуют о разработке и принятии Закона № 165-ФЗ на основе Модельного закона о государственном социальном страховании.

Практически тождественны Модельный закон об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Различия имеются в порядке регистрации страхователей; в регламенте обеспечения по страхованию в виде оплаты дополнительных расходов, связанных повреждением здоровья застрахованного лица; перечне документов, необходимых для назначения обеспечения по страхованию, и т. д. При этом Модельный закон об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний принят за месяц до принятия Закона № 165-ФЗ.

В целях сближения правового регулирования отношений в сфере социальной защиты инвалидов принят Модельный закон о социальной защите инвалидов. В законе даются определения терминов «инвалид», «социальная защита инвалидов», «медико-социальная экспертиза», «реабилитация инвалидов», закреплены права инвалидов на охрану здоровья, информацию, жилье, образование, труд. В целом Модельный закон о социальной защите инвалидов структурирован так же как Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов» (далее — Закон № 181-ФЗ), однако есть существенные отличия.

В частности, в Модельном законе о социальной защите инвалидов имеются главы «Профилактика инвалидности», «Право инвалидов на физическое и культурное развитие», в которых дано определение профилактики инвалидности, указаны меры по профилактике инвалидности и закреплена обязанность органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению инвалидам необходимых условий для занятия физической культурой и спортом, в художественных и музыкальных студиях и кружках художественной самодеятельности. Также отдельные статьи посвящены принципам государственной политики создания равных возможностей и устранения социальных барьеров для инвалидов, партнерским отношениям общественных объединений инвалидов и государства. Добавлены положения, в соответствии с которыми инвалидам или их законным представителям дано право участвовать в планировании и реализации своей индивидуальной программы реабилитации (п. 2 ст. 16).

Указанные положения и главы в Законе № 181-ФЗ отсутствуют, что свидетельствует о возможности внесения изменений в действующее российское законодательство на основании Модельного закона о социальной защите инвалидов в целях повышения социального благополучия указанной категории населения и последовательного осуществления международно-правовых стандартов в сфере социальной защиты инвалидов.

В Модельном законе об основах социального обслуживания населения даны определения таких понятий, как «социальное обслуживание», «социальные услуги», «трудная жизненная ситуация»; установлены принципы социального обслуживания; определены права граждан при получении социальных услуг, а также формы социального обслуживания и основания для бесплатного социального обслуживания государственных социальных службах.

Сравнивая Модельный закон об основах социального обслуживания населения с Федеральным законом от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», можно говорить о тождественности указанных актов, за исключением различий в части принципов социального обслуживания; прав граждан при получении социальных услуг (в модельном законе они четко определены) и расширенного перечня лиц, которым предоставляется социальное обслуживание в государственных социальных службах бесплатно (в модельном законе это также дети, молодежь, беременные и кормящие женщины, находящиеся в трудной жизненной ситуации, тогда как в федеральном законе — только несовершеннолетние дети).

Особого внимания заслуживает и Модельный закон о дополнительных гарантиях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Указанный рекомендательный акт по своей структуре и содержанию идентичен Федеральному закону от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», в частности тождественны используемые в данных законах определения и термины (например, «приемная семья», «полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»), а также дополнительные гарантии права на образование, труд, медицинское обслуживание.

В то же время в Модельном законе о дополнительных гарантиях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сохранены положения о предоставлении не имеющим закрепленного жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, такого помещения вне очереди органами исполнительной власти однократно по месту выявления и первичного устройства ребенка в семью или на воспитание в соответствующее учреждение (п. 3 ст. 8). Правда, эта норма в результате социальных реформ в 2004 году была исключена из соответствующего федерального закона в связи с перераспределением полномочий, и, следовательно, финансовых обязательств между Российской Федерацией и ее субъектами, в связи с чем в настоящее время дополнительные гарантии их жилищного обеспечения устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам последних.

Резюмируя изложенное, подчеркнем, что модельные законодательные акты носят рекомендательный характер, однако для национальных систем социального обеспечения государств—участников СНГ, которые формируются с учетом имеющихся финансово-экономических возможностей, исторических традиций, особенностей демографической ситуации и прочих факторов, они могут стать ориентиром, позволяющим постепенно воспринимать соответствующие международно-правовые стандарты и на этой основе достигать известной унификации правового регулирования.

Библиография

1 Шестакова Е.В. Модельное законодательство: Теоретико-правовые аспекты и практика применения: Дис… канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 19.

2 См.: Бахин С.В. Модельное право // Правоведение. 2003. № 1. С. 172.

3 См.: Бошно С.В. Современное состояние теории и практики в сфере кодифицированных актов // Современное право. 2003. № 12. С. 39.

4 См.: Безбородов Ю.С. Международно-правовые модельные нормы и модельные акты: соотношение категорий // Правоведение. 2004. № 3. С. 134.

5 См., например: Кириленко В.П., Мишальченко Ю.В. Право Содружества Независимых государств в системе международного права // Московский журнал Международного права. 2003. № 3. С. 111—112.

6 См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 1998. № 16. С. 65— 89.

7См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2002. № 29. С. 159— 174.

8 Там же. 1998. № 18. С. 133—159.

9 Там же. 2009. № 43. С. 402— 428.

10 Там же. 2006. № 37. С. 342— 355.

11 Там же. 2005. № 35 (часть 1). С. 262—286.

12 Там же. 1999. № 20. С. 70—80.