Мониторинг единого правового пространства как доктринальное обоснование конституционно-правовой целостности Российской Федерации [1]

Ш.Б. МАГОМЕДОВ,

декан юридического факультета Дагестанского государственного университета,  доктрор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права;

Д.Ш. ПИРБУДАГОВА,

зав.кафедрой конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент

Статья посвящена исследованию правового мониторинга как основного механизма обеспечения единого правового пространства РФ. Авторы считают необходимым взаимодействие структур, осуществляющих правовой мониторинг, с целью координации совместных действий по приведению противоречащих Конституции РФ и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов РФ, а также по совершенствованию федерального законодательства.

Ключевые слова: мониторинг, Конституция РФ, соответствие, законодательство, противоречия, субъекты

Monitoring of uniform legal space as a doctrinal substantiation of the constitutional legal integrity of the Russian Federation

Magomedov Sh.B., Pirbudagova D.Sh.

The article is devoted research of legal monitoring as basic mechanism of maintenance of uniform legal space of the Russian Federation. Authors consider necessary interaction of the structures which are carrying out legal monitoring, for the purpose of coordination of joint actions on reduction of the Russian Federations contradicting the Constitution and federal laws of standard legal certificates of subjects of the Russian Federation, and also on perfection of the federal legislation.

Keywords: monitoring, the Constitution of the Russian Federation, conformity, the legislation, contradictions, subjects.

Верховенство закона и эффективная реализация нормативных правовых актов является основой формирования любого правового государства, в том числе и Российской Федерации. Конституция Российской Федерации обеспечивает единство правового пространства, при этом федеральное законодательство, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции РФ и не должны противоречить друг другу.

Тем не менее, активное нормотворчество на федеральном и на региональном уровне породило целый ряд негативных явлений в законодательстве. На сегодняшний день российское законодательство можно назвать хаотичным и бессистемным, характеризующимся неупорядоченностью, коллизионностью и наличием пробелов[2].

Анализ состояния законодательства субъектов Российской Федерации и их законодательной и иной правотворческой деятельности показывает, что качество принимаемых нормативных правовых актов находится на невысоком уровне. Так, встречаются нормативные акты, ущемляющие конституционные права граждан, предусматривающие вторжение субъектов Федерации в сферу полномочий федерального центра и вмешательство в компетенцию муниципалитетов при издании соответствующих нормативных правовых актов. О низком качестве нормативных правовых актов субъектов Федерации свидетельствует большое число случаев их оспаривания и отмены. Невысокое качество и противоречивость правотворчества в стране не только дестабилизирует экономическую и политическую обстановку, но и актуализирует проблему мониторинга нормативных правовых актов как на стадии разработки и принятия, так и после вступления их в силу.

В литературе обращалось внимание на ряд недостатков законотворчества субъектов Федерации. К их числу относят либо вторжение в сферу исключительного ведения Федерации, либо присвоение себе в одностороннем порядке каких-то полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения, либо принятие законов, аналогичных как по структуре, так и по содержанию федеральным законам, либо вообще просто дублирование в своих текстах положений федеральных правовых актов. «Накопление дублирующих норм искусственно увеличивает объем правовой информации, мешает уяснению иерархии нормативных требований, а в конечном счете ведет к инфляции самого права»[3].

Законодатель субъекта Федерации должен определить круг отношений, не урегулированных федеральным законом, и закрепить эти отношения своим нормативным правовым актом. Но во избежание коллизий Конституция РФ ввела норму, позволяющую разрешить противоречия, которые могут возникнуть при регламентации одних и тех же отношений на федеральном и региональном уровнях. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ  субъекты Федерации обязаны привести свое законодательство в соответствие с федеральным законом, принятым по вопросам совместного ведения. Ключевое слово «соответствие» может вызывать различные трактовки. Его содержание может быть понято и как повторение норм, и как невозможность сохранения противоречий в нормах регионального и федерального законов. Из конституционной нормы не следует вывод, согласно которому закон субъекта должен быть отменен только потому, что он содержит нормы, аналогичные нормам федерального закона.

Следует отметить, что у законодателей субъекта Федерации существуют самостоятельные возможности содействия конституционному правопорядку через противодействие злоупотреблением правом. По мнению В.И. Крусса, именно с этим уникальным явлением следует связывать смысл положения ч. 3 ст. 17 Конституции РФ. Он заключается в утверждении недопустимости не должного по сути конституционного правопользования, которое проявляется как злоупотребление основным правом и свободой, создающее угрозу специфических нарушении аналогичных полномочий других лиц. Специфических потому, что конституционное должное не равнозначно понятию нормативно предписанного. Злоупотребления правом также препятствуют полноценному конституционному правопользованию, как и правонарушения. Но последние еще и формально противозаконны. Правонарушение поглощает («скрывает в себе») возможное сходное злоупотребление; оно запрещено и предполагает неотвратимость наказания. Говорить о не должном здесь не имеет смысла. Однако на конституционном уровне можно и нужно установить, что человек не должен злоупотреблять своими правами и свободами, иначе ему будет оказано юридическое (конституционное) противодействие. Здесь у субъектов Федерации действительно есть свои (скрытые) ресурсы, которые должны выявляться и применяться по назначению: например, в законодательстве о выборах, где многие технологии и способы личностного позиционирования должны идентифицироваться как злоупотребление правом, что предполагает эффективное конституционное противодействие на основе адаптированной нормативной базы[4].

Необходимость придания принципу нормативной достаточности доктринального значения очевидна, поскольку сделает более определенным подход регионального законодателя к содержанию принимаемых нормативных правовых актов. Принцип нормативной достаточности исключает воспроизведение в законодательных актах субъектов Российской Федерации норм федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения, поскольку такое воспроизведение не имеет самостоятельного юридического значения, оно излишне с позиций экономии законодательных усилий и законодательной техники, нарушает нормативную целостность и сопряженность различных частей нормативного акта в силу того, что он состоит из норм различной юридической силы[5]. Привнесение нормативной определенности в законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ является первоочередной задачей субъектов в процессе обеспечения единого правового пространства РФ.

Исследование конкретных проблем обеспечения единого правового пространства позволяет выявить конкретные правовые и юридические коллизии в регулировании отдельных вопросов, касающихся обеспечения единого правового пространства, а именно: пробелы в нормативном регулировании и конкретные несоответствия и противоречия законодательства субъектов федеральному законодательству.

Наиболее эффективным механизмом обеспечения единого правового пространства, в первую очередь на уровне субъектов, является правовой мониторинг (лат. monitor — «тот, кто напоминает, предостерегает, надзирает»), позволяющий свести различные ошибки и коллизии законодательства к минимуму, обеспечивая должное качество принимаемых нормативных правовых актов и их реализации. В указанном контексте правовой мониторинг можно отнести к «самым необходимым современным инструментам управления делами государства и развития гражданского общества»[6]. Кроме того, правовой мониторинг имеет важное значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом[7].

Использование такого механизма как правовой мониторинг обеспечивает отслеживание реализации правовых актов и контроль за их действием, а также проведение анализа общественных отношений с точки зрения достаточности и эффективности принимаемых правовых мер, правовых решений. Посредством оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством, что способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивает внутреннюю согласованность правовой системы в целом, то есть единство правового пространства Российской Федерации.

В современной юридической науке отсутствует единая позиция по вопросу определения понятия «правовой мониторинг»[8].

Анализ имеющихся в литературе понятий позволяет сделать вывод о том, что правовой мониторинг — это осуществление контроля за реализацией нормативных правовых актов и подготовка предложений по их совершенствованию, которая заключается в сборе, анализе, оценке информации по их реализации, предложениях по использованию в законодательном процессе, как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровне, а также в разработке прогноза последующего развития института, правоотношения, явления, ставшего объектом мониторинга.

Следует отметить и тот факт, что многие теоретические положения мониторинга остаются спорными: нет единого подхода к пониманию сущности мониторинга правового пространства, продолжается обсуждение методов данной деятельности, отсутствует единая точка зрения на объекты мониторинга правового пространства. Недостаточно четко определены организационные вопросы мониторинга[9].

В настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга. Соответствующей правовой базой организации и проведения правового мониторинга могли бы стать Федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов".

В некоторых субъектах Федерации такая работа проведена, однако нормативная основа правового мониторинга находится на начальном этапе своего развития и касается определения статутных вопросов.

Например, в Ставропольском крае в соответствии с распоряжением Председателя Государственной Думы Ставропольского края от 5 де-кабря 2003 г. № 424-р «Об организации мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Ставропольском крае» образован специальный орган — Ставропольский центр мониторинга права. Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 29 апреля 2004 г. № 821-III для обеспечения деятельности Центра мониторинга права предусмотрено создание Совета Ставропольского центра мониторинга права — координационного консультативного органа при Государственной Думе Ставропольского края.

Как отмечают некоторые авторы, опыт организации и проведения правового мониторинга в субъектах Федерации демонстрирует, что единых подходов в этой области не выработано[10].

В мониторинге правового пространства в той или иной степени принимают участие органы всех ветвей и всех уровней государственной власти.

Активно участвуют в этой работе органы местного самоуправления, институты гражданского общества, научные центры, средства массовой информации.

Например, в 2009 году прокурорами Республики Дагестан выявлено 42371 нарушение законов, в том числе 1744 незаконных правовых актов. Принесено 1683 протеста, внесено 4239 представлений об устранении нарушений законодательства. Приняты меры по устранению нарушений законодательства, направленного на обеспечение прав инвалидов, престарелых, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и других социально незащищенных категорий граждан[11].

Другими предпочтительными участниками правового мониторинга являются высшие учебные заведения (желательно юридического профиля). Причем предпочтительным является осуществление правового мониторинга вузами в тесном сотрудничестве с органами государственной власти субъекта РФ.

В частности, лабораторией регионального законодательства, созданной на базе НИИ права при Дагестанском государственном университете, осуществляется мониторинг регионального законодательства субъектов, входящих в Южный федеральный округ и Северо-Кавказский федеральный округ. В результате анализа отдельных нормативных правовых актов было установлено несоответствие отдельных нормативно-правовых актов субъектов федеральному законодательству в таких сферах, как разграничение предметов совместного ведения, защита прав и свобод человека, обеспечение национальной безопасности и др.

Приведем ряд примеров. Так, в преамбуле Устава Краснодарского края, утвержденного Законом Краснодарского края от 18.07.1997 № 95-КЗ, закреплена норма относительно статуса края, как неотъемлемой составной части Российской Федерации, что особо актуально в условиях ментальности народов Северного Кавказа. Вместе с тем следует считать неверной позицию законодателя, закрепленную в статье 2 Устава, касающуюся территории края, как исконного места проживания русского народа, составляющего большинство населения края. Указанное положение идет вразрез с нормами Конституции РФ о многонациональности России, уважении прав и свобод каждого гражданина, и может способствовать росту экстремистских проявлений в регионе.

Статьей 1 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 01.06.2001 № 47-РЗ «О запрете экстремистской религиозной деятельности и административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением религиозной деятельности» предусмотрено понятие экстремистской деятельности, которое противоречит понятию, закрепленному в статье 1 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».  

Тем не менее, следует отметить, что в указанной статье содержится отсутствующее в федеральном законодательстве понятие экстремистской религиозной деятельности,  дополняющее содержащуюся в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ общую формулировку экстремистской деятельности такими характеристиками, как разрыв семейных или родственных отношений, нанесение ущерба психическому, нравственному состоянию человека. Кроме того, в Законе Кабардино-Балкарии содержится целый ряд новых составов правонарушений, отсутствующих в ст. 14 ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях», которая перечисляет основания для ликвидации или запрета религиозного объединения.

Конституция Чеченской Республики, на наш взгляд, слишком насыщена нормами федерального законодательства, что может вызывать ее нестабильность в период изменения федеральных норм и отрицательно отразиться на обеспечении безопасности региона.

На основании проведенного мониторинга ряда законодательных актов субъектов ЮФО и СКФО можно сделать вывод, что несоответствия нормативно-правовых актов отмечаются в законодательстве практически всех субъектов Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.

Думается, устранению противоречий, содержащихся в законодательных актах указанных субъектов, и обеспечению единого правового пространства Российской Федерации будет способствовать проведение мониторинга в рамках субъектов Южного и Северо-Кавказского федеральных округов путем организации институтов (лабораторий) регионального законодательства с единым Центром регионального законодательства по ЮФО (СКФО).

Реализация данного предложения стала бы значительным шагом в поддержку идеи создания Всероссийского центра правового мониторинга, выдвинутой Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Существенную помощь в осуществлении мониторинга и повышении эффективности реализации правовых норм на всех уровнях могли бы оказать и институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные организации; политические партии.

Особое значение, на наш взгляд, следовало бы уделить и взаимодействию структур, осуществляющих правовой мониторинг, с целью координации совместных действий по приведению противоречащих Конституции РФ и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов РФ, а также по совершенствованию федерального законодательства.

Следует согласиться с мнением С.А. Авакьяна, справедливо полагающего, что «конституционализм требует верховенства Конституции РФ. Нельзя подменять ее положения ни федеральным конституционным законом, ни федеральным законом, ни тем более указом Президента или актом Правительства. В федеративном государстве не может быть низведена на нет конституция всего государства конституцией, уставом субъекта. Верховенство связано не только с субординацией актов, но также и обеспечением авторитета Конституции, в том числе в общественном сознании» .

В заключение следует отметить, что детальный обзор нарушений единого правового пространства, их классификация, позволит предложить ряд мер превентивного характера по предупреждению нарушений со стороны субъектов Федерации в сфере обеспечения единого правового пространства.

Библиография

1 Исследование выполнено при поддержке Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» (конкурс № НК-160П, госконтракт №П1024 «Обеспечение единого правового пространства РФ: мониторинг регионального законодательства»).

2 См.: Шелихова Т.Л. Приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. С. 17.

3 Малый А.Ф. Нормативная достаточность как принцип регионального законотворчества // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А. Авкаьяна. Т.2. — М.: Изд-во МГУ, 2004. — С.31.

4 Крусс В.И. Некоторые конституционные аспекты правотворчества в субъектах Российской Федерации // Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28-31 марта 2007 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. — С.449-450.

5 Там же. С. 57-62.

6 Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4-5. С. 5.

7 Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы — путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4, 5. С.21.

8 См.: Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С.13; Сборник материалов межрегионального научно-практического семинара по проблемам мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации. — М., 2007. С. 21-22; Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Владимир, 2008.

9 См.: Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. —  Ставрополь, 2006. С. 3.

10 Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.

11 См.: http://www.dagproc.ru/index.php?id=3&id_news=771&news_type=one (Дата обращения — 5 апреля 2010).

12 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М., 2000. С. 232.