Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: стратегия правового развития

О.В. ДАМАСКИН,

доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник НИИ Генеральной прокуратуры РФ

20 июня 2006 г. Советом Федерации Федерального собрания РФ проведена очередная, IV Всероссийская научно-практическая конференция на тему «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: стратегия правового развития».

В подготовке и проведении конференции приняли участие представители Администрации Президента РФ, органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и ее субъектов, Генеральной прокуратуры РФ, Общественной палаты РФ, органов местного самоуправления, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также представители научных учреждений и общественных организаций.

Конференцию открыл Председатель Совета Федерации С.М. Миронов, определивший в своем выступлении актуальные проблемы практики, требующие теоретического осмысления и оптимального решения в интересах правового развития Российской Федерации.

С особым вниманием участниками конференции были восприняты содержательные выступления Г.Э. Бурбулиса, В.Б. Исакова, С.Г. Кехлерова, В.Н. Плигина, Ю.А. Тихомирова, Б.С. Эбзеева.

Участники конференции, обсудив результаты предыдущих конференций, отметили, что их основные решения нашли выражение как в проведенных мероприятиях, так и в конкретных нормативных актах.

В настоящее время объективно проявляется потребность в упорядоченной системе мониторинга в Российской Федерации. Систематический мониторинг функций органов исполнительной власти, их нормативно-правового обеспечения является необходимым элементом становления системы органов исполнительной власти.

Работа по систематизации функций (полномочий), регистрации и архивации закрепляющих (обеспечивающих) их нормативных правовых актов проводится в рамках каждой ветви власти, на каждом уровне и в каждом органе власти. Однако пока отсутствуют отлаженные механизмы оперативного нормотворческого реагирования на появляющиеся изменения.

Для устранения этой ситуации на данном этапе реформирования структуры федеральных органов исполнительной власти представляется целесообразным создать систему мониторинга функций, законодательства и правоприменительной практики, находящихся в сфере деятельности Правительства РФ, с учетом конституционного предназначения Правительства РФ и сфер деятельности всей системы органов исполнительной власти. В содержание актов, закрепляющих функции Правительства РФ, министерств, служб и агентств, предлагается внести функцию мониторинга. Она позволит органам исполнительной власти на постоянной, системной основе совершенствовать деятельность по своему отраслевому нормотворчеству, своевременно и оперативно реагировать на ненадлежащее качество изданного акта и изменение общественных отношений. Правотворчество Правительства РФ и министерств будет неэффективным, если оно не будет основано на комплексном, методологически выверенном, объективном мониторинге функций, законодательства, правоприменения.

Прокуратура РФ — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны (п. 1 ст. 1 Федерального закона от 10.02.1999 № 31-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»; далее — Закон о прокуратуре). Этим предопределяется роль прокуратуры в осуществлении мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

В сложных современных условиях органы прокуратуры последовательно сосредоточивают свою деятельность на решении задач, определенных Конституцией РФ и Законом о прокуратуре. Деятельность прокуратуры направлена на обеспечение законности, укрепление российской государственности, борьбу с преступностью, административным произволом и коррупцией, защиту прав и свобод личности. В настоящее время наблюдаются позитивные тенденции в преодолении кризиса конституционной законности и деформации федерализма.

Особое внимание органами прокуратуры уделяется исполнению решений высших органов государственной власти, направленных на стабилизацию криминогенной обстановки в стране и противодействие угрозам государственной и общественной безопасности.

Среди приоритетных направлений деятельности прокуратуры — работа по реализации государственного курса на укрепление основ федерализма, обеспечение единого правового пространства во всех субъектах Федерации и соблюдение законности в структурах государственной власти.

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в процессе приведения в соответствие нормативных актов субъектов Российской Федерации основным законам сталкиваются с проблемой разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При производстве таких дел рассматривается не только неопределенность оспариваемой нормы, но и вопрос подведомственности, т. е. где дело подлежит рассмотрению: в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации или в Конституционном суде РФ. Именно при решении этой категории дел конституционные (уставные) суды инициируют создание вертикали конституционного судопроизводства во главе с Конституционным судом РФ. Мониторинг правоприменительной практики по таким категориям дел, а также мониторинг федеральных законов по вопросам совместного ведения может стать дополнительным серьезным аргументом для законодательного закрепления названной вертикали. Судебные органы конституционного контроля являются институтами государства, разрешающими наиболее сложные государственно-правовые проблемы и обладающие в связи с этим информацией о состоянии правовой системы страны.

Значительное количество обращений в Конституционный суд РФ и выводов, содержащихся в его постановлениях и определениях, свидетельствуют о качестве не только правового пространства, но и работы всех участников законотворческого процесса (и в большей степени законодательных органов). Участие в мониторинге правового пространства и правоприменительной практики Конституционного суда РФ как наиболее авторитетного источника важнейшей для государства и общества информации о текущем состоянии правовой системы, использование этой информации законодателями, правоприменителями и гражданами относятся к основным условиям организации мониторинга.

Участие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в мониторинге правового пространства и правоприменительной практики представляется полезным, поскольку сама идея создания системы мониторинга нацелена на реализацию государством функции по защите и обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина. В процессе своей деятельности уполномоченные по правам человека получают информацию о качестве законодательства из основного источника мониторинга — от граждан страны (и иных лиц, проживающих на ее территории). В настоящее время необходимо обобщить результаты проделанной работы уполномоченных по правам человека и через законодателей организованно влиять на качество принимаемых законов и эффективность правоприменительной практики.

Актуализируется проблема участия в мониторинге научно-исследовательских и образовательных учреждений. Российская академия государственной службы при Президенте РФ акцентирует внимание государственных служащих на ответственном отношении к государственным функциям, формировании мировоззрения государственных служащих, подготовке к решению проблем качества законодательных актов, сбора информации и инициирования необходимой их корректировки.

Академическая наука в лице Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и Института государства и права РАН также уделяет существенное внимание проблемам теории мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Ученые принимали участие в разработке понятийного аппарата и в подготовке отдельных положений проекта Концепции мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, а также программ мониторинга конкретных нормативных правовых актов.

Правовой процесс характеризуется в настоящее время такими специфическими чертами:

· противоречивостью государственного регулирования и дерегулирования, ослаблением международной правовой регуляции в правотворческой работе;

· сохраняющейся бессистемностью законодательства и законотворчества;

· неразвитостью правопреемственности органов государственной власти и размытостью критериев эффективности их деятельности;

· отсутствием у различных правоохранительных органов единых критериев уровня законности в стране, в регионах, на объектах;

· отсутствием системы изучения динамики поведения населения, формирования правомерного поведения;

· низким уровнем социологического, психологического, правового научного обеспечения прогнозирования развития общества, государственного строительства, законотворческой работы.

По мнению инициаторов конференции, целесообразно выделить и определить в качестве приоритетной систематическую деятельность государственных органов по оценке, анализу и обобщению информации о состоянии и динамике властных полномочий, законодательства, практики его применения в установленной сфере деятельности с целью выявления соответствия этой деятельности планируемому результату государственного управления и правового регулирования (ожиданиям субъектов законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов власти, институтов гражданского общества и граждан).

Идея разработки и реализации стратегии правового развития Российской Федерации становится основой системной методологии законотворчества. Новое приоритетное направление государственной политики — совершенствование законодательной деятельности — требует высококачественного организованного, методологического и методического обеспечения. Система мониторинга — это тот инструмент, который будет существенно содействовать содержательному партнерству органов власти между собой и, самое главное, социальному партнерству власти и общества[1].

Стратегия развития Российской Федерации в условиях совершенствования государственного строительства и управления, обеспечения национальной безопасности требует продолжения работы по упорядочению правовой системы и совершенствованию практики применения законодательства. Только на этой основе могут успешно развиваться правовое государство, проходить административная реформа, осуществляться преобразования в управлении разными формами собственности. Без упорядочения правовой системы не может быть обеспечено повышение эффективности публичного и частного управления, правовой культуры всех структур общества, правосознания законодателей и всех граждан[2].

Нормативная система нуждается в мерах по поддержанию ее стабильности, в поиске обоснованного сочетания разных норм и предотвращения их деструктивного действия. Вероятно, правовой мониторинг может стать той средой, в которой произойдет «одушевление» норм. И тогда реальное общественное поведение будет более позитивно влиять на процесс создания правовых и иных социальных норм и на их использование[3].

Участники конференции получили возможность ознакомиться с информационно-аналитическими материалами, раскрывающими формы и методы проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики, приняли участие в традиционном социологическом опросе Центра социологии права человека Института социально-политических исследований РАН (Г.Э. Бурбулис, Е.А. Дербенев, М.С. Савин).

Подводя итоги дискуссии, участники конференции решили:

1. Одобрить деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по созданию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации.

2. Одобрить итоговые положения доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» и рекомендовать органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов учитывать их в своей деятельности.

3. Одобрить решение Совета Федерации о разработке в 2006 году проектов федеральных законов о Федеральном Собрании РФ, о нормативных правовых актах, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.

4. Рекомендовать Совету Федерации разработать и начиная с 2007 года реализовать программу публичного представления и обсуждения итоговых положений ежегодных докладов Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

5. Одобрить инициативу Совета Федерации и рассмотреть в докладе Совета Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» вопросы выработки подходов к системному законодательному обеспечению решения общенациональных проблем, в том числе приоритетных национальных проектов.

6. Одобрить деятельность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по подготовке собственных докладов о состоянии регионального законодательства.

7. Рекомендовать руководителям законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации совместно с членами Совета Федерации провести обсуждение доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

8. Комиссии Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики осуществлять методическую поддержку деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по подготовке ежегодного доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» и собственных докладов о состоянии регионального законодательства.

9. Поддержать выпуск Советом Федерации вестника «Мониторинг права в Российской Федерации», предложить органам государственной власти и общественным организациям учредить на его основе самостоятельные журналы и приступить к их регулярному изданию.

10. Провести очередную, V Всероссийскую научно-практическую конференцию «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики» в мае-июне 2007 года.

Представляется, что реализация перечисленных мероприятий будет способствовать организации системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в интересах правового развития Российской Федерации.

Библиография

1 См.: Миронов С.М. Теория и практика мониторинга законодательства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестн. Совета Федерации. 2006. № 4—5. С. 4.

2 См.: Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы — путь к укреплению правового государства // Вестн. Совета Федерации. 2006. № 4—5. С. 14.

3 См.: Тихомиров Ю.А. Роль правового мониторинга в обеспечении эффективности правовой системы // Вестн. Совета Федерации. 2006. № 4—5. С. 28.