Мониторинг конституционного (уставного) регулирования в ЮФО и СКФО: социальный блок

УДК 342.25:342.415 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №5 2011 Страницы в журнале: 30-32

З.М. МУСАЛОВА,

старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Дагестанского государственного университета

Проанализированы общее и особенное в регулировании социальной сферы в конституциях (уставах) субъектов ЮФО и СКФО как наиболее проблемных регионов страны.

Ключевые слова: федерация, субъекты, конституция, устав, социальная защита, здравоохранение.

Monitoring of the constitutional (authorised) regulation in Southern Federal District and the North Caucasus Federal District: the social block.

Musalova Z.

Article is devoted the analysis of the general and especial in regulation of social sphere in constitutions (charters) of subjects SFD and NKFD, as one of the most problem regions of the country.

Keywords: federation, subjects, the constitution, the charter, social protection, public health services.

В  современных условиях одной из ключевых задач, стоящих перед российским государством и обществом, является достижение социальной стабильности. Не случайно в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2009 году эта тема была одной из основных[1].

В условиях федеративного государства достижение реальных результатов в социальной сфере невозможно без активной работы регионов. Правовую основу региональной политики в данной сфере должны составить Конституция РФ, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации.

Несмотря на очевидный факт существования и развития регионального законодательства и даже на наличие признака системности в формировании законодательства субъектов Федерации, вряд ли можно говорить о существовании автономной правовой системы субъекта в собственном смысле.

Говоря о правовой системе, следует отметить неоднозначность понимания данного явления. В научной литературе достаточно часто встречается понятие «правовая система субъекта Федерации»[2]. Кроме того, Конституционный суд РФ в своих решениях неоднократно упоминал о правовой системе субъекта Федерации, которая согласно правовой позиции КС РФ выступает в качестве элемента правовой системы Российской Федерации[3].

На наличие правовой системы субъекта указывается и в некоторых основных законах (например, Конституция Кабардино-Балкарской Республики). Отдельные конституции (уставы) субъектов выделяют также и финансовую систему (например, Устав Ростовской области), налоговую систему субъекта (например, Устав Ставропольского края).

Для конституционного (уставного) регулирования характерно обращение к социальным вопросам, обусловленное наличием у субъектов Федерации соответствующих полномочий, указанных в Конституции РФ, Федеральном законе от 06.10.2009 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в других нормативных правовых актах.

Анализируя особенности подобного регулирования в субъектах ЮФО и СКФО, следует отметить, что в целом оно незначительно. И если в одних конституциях (уставах) оно отражает специфику региона (хотя и в малом объеме) , то в других ограничивается лишь дублированием норм Конституции РФ.

Для более полного понимания разделим весь социальный блок на несколько групп правоотношений: правоотношения, связанные с социальным обеспечением граждан; правоотношения, касающиеся образования и науки; правоотношения, связанные с культурой и спортом.

Относительно конституционного (уставного) регулирования сферы социального обеспечения граждан отмечается общая особенность: конституции республик ЮФО и СКФО дублируют положения ст. 39 Конституции РФ (за исключением Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия, в котором лишь вскользь упоминается право на социальное обеспечение), уставы же краев и областей ЮФО и СКФО ограничиваются общими положениями о полномочиях края или области в целом и их органов в этой сфере. В уставах Краснодарского края и Ставропольского края вообще ничего не сказано о социальном обеспечении.

Более развернуто представлено регулирование вопросов образования, прежде всего права на образование. Это касается республик ЮФО и СКФО (за исключением Конституции Республики Адыгея, которая дублирует ст. 43 Конституции РФ, и Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия, которое содержит общее упоминание о праве на образование). Уставы краев и областей подробно вопросы образования не рассматривают, ограничиваясь упоминанием соответствующих полномочий края (области) и представительных и исполнительных органов.

Среди особенностей конституционного регулирования вопросов образования можно назвать указание в отдельных конституциях республик об установлении региональных образовательных стандартов, причем формулировки различны. Так, в Конституции Республики Дагестан указано, что республика вправе устанавливать региональные (национально-региональные) компоненты государственных образовательных стандартов. Конституция Республики Ингушетия содержит следующее положение: «Республика Ингушетия устанавливает национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов». А в Конституции Республики Северная Осетия —Алания указано, что в республике наряду с федеральными действуют республиканские образовательные стандарты. Однако Законом РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 01.12.2007) было введено понятие федеральных образовательных стандартов, которые разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.

Интересно решается проблема регулирования сферы образования в Конституции Чеченской Республики, где наряду с дублированием ст. 43 Конституции РФ указывается, что республика в пределах своей компетенции решает вопросы в области образования.

Конституция Республики Ингушетия содержит дополнительную гарантию права на образование общего характера, указывая, что республика поддерживает различные формы образования и самообразования.

В конституциях других республик ЮФО и СКФО также прослеживаются попытки установления дополнительных гарантий права на образование. К примеру, в Конституции Кабардино-Балкарской Республики наряду с дублированием ст. 43 Конституции РФ указывается, что гарантируются общедоступность и бесплатность также и начального общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также то, что каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить наряду с закрепленным в Конституции РФ высшим профессиональным образованием и среднее профессиональное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.

Здесь возникают вопросы: что понимать под начальным общим и начальным профессиональным образованием? есть ли необходимость закреплять возможность на конкурсной основе бесплатно получить среднее профессиональное образование, тогда как в Конституции РФ уже гарантирована его общедоступность и бесплатность?

В Конституции Карачаево-Черкесской Республики также гарантируется общедоступность и бесплатность среднего (полного), общего образования и начального профессионального образования, а также возможность на конкурсной основе бесплатно получить среднее специальное образование в государственном или муниципальном учреждении и на предприятии. Кроме того, предусматривается, что в целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы

на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники устанавливаются федеральными и республиканским законами. Данное положение представляет собой дополнительную гарантию права на образование социально незащищенных слоев населения. Кроме того, указано, что передача зданий, сооружений и оборудования государственных и муниципальных образовательных учреждений в иные формы собственности не допускается.

Что касается сферы науки, то в конституциях (уставах) субъектов Федерации ей практически не уделяется внимания. Исключение составляют положения Конституции Кабардино-Балкарской Республики о том, что республика гарантирует поддержку науки.

В области культуры конституционное (уставное) регулирование в республиках отличается от такового в других субъектах ЮФО и СКФО. Традиционно в конституциях республик дублируются положения ст. 44 Конституции РФ, указываются соответствующие полномочия органов государственной власти республик. Среди особенностей отметим следующее. В Конституции Республики Адыгея, в отличие от Конституции РФ, прописано право на пользование достижениями науки, культуры, а также закреплено положение о том, что культурные и духовные потребности гражданина удовлетворяются на основе государственных и иных программ развития образования, культуры, искусства и науки. Особое внимание в конституциях некоторых республик уделяется поддержке и развитию этнокультурных отношений. В частности, в Конституции Республики Адыгея указано, что этнические общности имеют право создавать свои национально-культурные объединения; Конституцией Кабардино-Балкарской Республики гарантируется развитие национальной культуры; статьи 14 и 15 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия посвящены поддержке калмыцкой национальной культуры и культур русского и других народов, проживающих в республике.

В уставах краев, областей в составе ЮФО и СКФО в сфере регулирования культуры традиционно указываются общие положения о полномочиях края, области в целом и их органов государственной власти. При этом в отдельных случаях предусматриваются некоторые гарантии сохранения культурной составляющей субъекта: например, в Уставе Краснодарского края упоминается, что объекты собственности края, имеющие наиболее важное значение для жизнеобеспечения края либо для сохранения его материальной и духовной культуры, отчуждению не подлежат, их перечень устанавливается законодательными актами края; что органы государственной власти края обеспечивают защиту особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры. В статье 3 Устава Ставропольского края указано, что в крае признаются и обеспечиваются неотъемлемые права проживающих в нем народов, казачества, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций.

Во многих конституциях республик ЮФО и СКФО указывается, что республика — это социальное государство (Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Чеченская республики). В отдельных основных законах упоминаются такие категории, как социальная база, социальный мир и др. К примеру, в Уставе Ставропольского края закреплено, что достоинство личности, ее свободное развитие, уважение закона и прав других людей являются основой общественного порядка и социального мира. В статье 3 Конституции Республики Адыгея указано, что взаимное уважение, добровольное и равноправное сотрудничество всех слоев населения, граждан всех национальностей составляют социальную базу Республики Адыгея.

В Уставе Ростовской области в силу исторических и этнокультурных особенностей отдельная глава посвящена казачеству как исторически сложившейся общности в составе многонационального населения Ростовской области, имеющей самобытные традиции, культуру.

В завершение исследования проблем конституционного (уставного) регулирования социальной сферы выделим следующие особенности:

— несмотря на широкий круг полномочий субъектов Федерации в социальной сфере, в конституциях (уставах) эти вопросы освещены недостаточно;

— неполное регулирование в республиках можно объяснить попыткой создания своих конституций по аналогии с Конституцией РФ; этим же обусловлено и столь частое дублирование ее норм о правах человека, в том числе социальных правах;

— в целом положения конституций (уставов) субъектов ЮФО и СКФО, касающиеся социальной сферы, не противоречат Конституции РФ, за некоторыми исключениями (например, уже упоминавшееся установление региональных образовательных стандартов).

Библиография

1 Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009 // Российская газета. 2009. 13 нояб.  № 214.

2 См., например: Мальцев Г.В. Правовая система субъекта Российской Федерации // Государственность и право республики в составе Российской Федерации: Материалы науч.-практ. конф. (10—11 апр. 1996 г., Нальчик) / Отв. ред. Д.Ю. Шапсугов. — Нальчик; Ростов н/Д, 1996; Муртазалиев А.М. Проблемы теории и практики правовой системы Дагестана // Правовая система Дагестана: Материалы межвуз. науч. конф. — Махачкала, 2005.

3 Определение КС РФ от 06.12.2001 № 249-О «По ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан».