Муниципальная должность: проблемные вопросы теории и практики

С.Г. СОЛОВЬЕВ,

кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой Южно-Уральского государственного университета

В последние годы в Российской Федерации произошли серьезные изменения в социально-экономической и политической сферах общества, обусловившие соответствующие перемены и на местном уровне. Существенно поменялась правовая база, в системе управления государством появились новые публично-властные структуры — муниципальные образования, обусловившие формирование соответствующего штата муниципальных управленцев.

В настоящее время, как отмечает А.Г. Гринчук, муниципальное управление представляет собой сложную систему различных отношений: формальных и неформальных, «горизонтальных» и «вертикальных», субординации и координации[1]. Таким образом, категория муниципальных управленцев характеризуется большой разнородностью. В ее составе в соответствии с законодательством можно выделить такие элементы[2]:

1) лица, занимающие должности, предполагающие непосредственное исполнение полномочий органов местного самоуправления, — это муниципальные должности категории «А»: депутат представительного органа местного самоуправления (занимающий должность на постоянной основе), глава муниципального образования, выборный глава администрации поселка, сельсовета, поселения;

2) лица, занимающие должности в органах местного самоуправления, учреждаемые самими муниципальными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, — это должности муниципальной службы категории «В»: заместитель главы муниципального образования, управляющий делами администрации главы муниципального образования и другие лица, исполняющие муниципально-властные полномочия или обеспечивающие их исполнение.

Следует отметить, что имеется еще категория «Б», к которой относятся должности муниципальной службы, утверждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих муниципальные должности категории «А». К категории «Б» муниципальных служащих относятся помощник главы муниципального образования, советник (консультант) главы муниципального образования и пресс-секретарь главы муниципального образования.

Очевидно, что лица, занимающие должности категории «В», не могут быть признаны муниципальными управленцами. Кроме того, вызывает большие сомнения отнесение таких лиц, лишь обеспечивающих исполнение муниципально-властных полномочий, к лицам, занимающим должности муниципальной службы. Как справедливо подчеркивает А.В. Оболонский, должность предполагает более значительные, нежели у большинства их сограждан, возможности оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, требует повышенной ответственности за их состояние[3]. В связи с этим попытаемся исследовать теоретическое содержание понятия муниципальной должности и указать проблемные аспекты практического использования отмеченной правовой конструкции.

Полагаем, начать следует с того, что правовое понятие «муниципальная должность» является производным от понятия «должность». В.М. Манохин определяет должность как «...часть организационной структуры... органа (организации), обособленную и закрепленную в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции органа (организации), предоставляемой лицу.., служащему в целях ее практического осуществления»[4]. По мнению Б.М. Лазарева, «...должность — это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то же время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего»[5].

Несомненно, приведенные определения отличаются достаточной степенью проработанности. Однако, по нашему мнению, полностью согласиться с содержанием вышеуказанных дефиниций нельзя, так как если отталкиваться от того, что должность представляет собой «ряд формализованных социальных позиций, юридически закрепленных ролей», в рамках которых «конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли нет»[6], то муниципальная должность как юридически формализованная роль не может включать в свое содержание какие бы то ни было личные права и обязанности муниципального служащего. Представляется, что личные права и обязанности являются частью юридического статуса гражданина и не могут включаться в содержание муниципальной должности, а должны быть включены в содержание правового статуса лица, занимающего муниципальную должность. В подтверждение такого вывода следует сослаться на определение слова «должность», данное в Толковом словаре русского языка, — служебная обязанность[7]. Это определение также используют и ученые, специализирующиеся в области административного права, например Д.Н. Бахрах, утверждающий, что «должность — это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия для достижения служебных целей»[8].

К тому же, по нашему мнению, следует акцентировать внимание на том, что основным элементом содержания любой должности являются должностные полномочия, под которыми традиционно понимается совокупность прав и обязанностей должностного лица[9]. Так, А.П. Алехин и Ю.И. Козлов отмечают, что «...служебные права и обязанности... служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности — правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить»[10].

Полагаем, определение полномочий как совокупности прав и обязанностей не в полной мере отражает сущность рассматриваемого феномена и вызывает ряд вопросов. К примеру, работник, поступая на службу и получая необходимые полномочия, становится субъектом, на которого возлагаются конкретные должностные обязанности, определяющие меру предписанного поведения. Однако неясно, можно ли признать служащего субъектом, который имеет должностные права. Естественно, служащий может требовать от лиц, подчиненных ему в пределах его компетенции, совершения или несовершения определенных действий. Но можно ли признать указанные полномочия правами служащего?

На наш взгляд, в данном случае следует исходить из того, что субъективное право представляет собой, как отмечает С.С. Алексеев, «меру возможного поведения»[11]. Следовательно, если гражданин имеет определенное право (возможность), то он может его принципиально реализовать, а может и принципиально не реализовывать. Поэтому и служащий должен иметь право не реализовывать свои должностные права. Однако такая ситуация невозможна в принципе. К примеру, заместитель главы муниципального образования может отказаться подписывать конкретный документ, если для этого есть необходимый состав юридических фактов (правда, это не право, а обязанность), но он не может без достаточных оснований отказаться от исполнения указанного полномочия. Нужно признать, что гражданин, по своему усмотрению, может пользоваться своим субъективным правом, а может и не пользоваться им, а муниципальные должностные лица обязаны решать вопросы, отнесенные к их ведению. Как точно отметил В.К. Мамутов, в отношении служащих неиспользование предоставленных прав означает, по сути, отказ от выполнения своих функций, что является правонарушением[12].

Думается, логично предположить, что муниципальный служащий, наделенный муниципально-властными полномочиями, не использует предоставленные ему права, а исполняет возложенные на него обязанности (даже если рассматривать его во взаимодействии с подвластными ему субъектами). В таком случае возникает правоотношение между муниципальным служащим, наделенным муниципально-властными полномочиями, и субъектом местных общественных отношений. В рамках этого правоотношения последний обязан исполнять предписания первого, а первый — исполнять предписания должностной инструкции и выполнять должностные обязанности.

С учетом всего вышеизложенного, по нашему мнению, не следует в содержании муниципальной должности выделять права муниципального служащего, а логичнее рассматривать служебные обязанности, возлагаемые на муниципального служащего в соответствии с должностной инструкцией.

Тождественны ли обязанности муниципального служащего его полномочиям? Очевидно, что все муниципальные служащие имеют служебные обязанности, но не все обладают властными полномочиями. Вероятно,  нужно определиться с тем, можно ли научно говорить о невластных полномочиях муниципального служащего. Здесь, видимо, следует исходить из того, что муниципальное полномочие является своеобразной «элементарной частицей», из которых и складывается феномен муниципальной власти — сумма властных полномочий различных муниципальных должностных лиц. В связи с этим под муниципальным полномочием следует понимать «элементарную частицу» власти, делегированную конкретному должностному лицу и представляющую собой средство, которое дает ему возможность подчинять волю подвластных субъектов местных общественных отношений.

Если принять такое определение, то следует признать, что достаточных оснований говорить о невластных полномочиях муниципального служащего нет. Муниципальные полномочия, на наш взгляд, присущи только муниципальным должностным лицам. Правовое положение их отличается тем, что они занимают должности, которые образуют стабильный комплекс, состоящий из служебных обязанностей и полномочий.

Определение муниципальной должности как совокупности служебных обязанностей и полномочий обусловлено также и тем, что, по нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость в разграничении муниципальной должности — как юридического понятия, определяющего правовое положение муниципального служащего, наделенного муниципальной властью, и муниципального служебного места — как юридического понятия, определяющего правовое положение муниципальных служащих, не наделенных муниципальными полномочиями. Такое разграничение необходимо для дифференцирования в содержании муниципальной должности полномочий и служебных обязанностей.

В связи с этим на основе анализа служебных инструкций муниципальных должностных лиц следует отметить следующее. Во-первых, в инструкциях можно выделить служебные обязанности, связанные с исполнением муниципальным должностным лицом определенных действий в установленный промежуток рабочего времени. Например, заместитель главы муниципального образования обязан (т. е. на него возложена обязанность) являться на рабочее место в четко фиксированное время. Во-вторых, можно выделить муниципальные полномочия («элементарные частицы» муниципальной власти, а не права), представляющие собой властные средства, с помощью которых муниципальное должностное лицо может подчинять волю и поведение подчиненных субъектов местных общественных отношений. К примеру, заместитель главы муниципального образования может быть наделен полномочиями по изданию общеобязательных для местного населения правил поведения.

По нашему мнению, именно отграничение в должностных инструкциях для муниципальных служащих их полномочий и служебных обязанностей дает достаточные основания сделать вывод о том, что правовой статус муниципального должностного лица не может быть тождествен правовому статусу муниципального служащего. Поэтому следует выделить общую категорию муниципальных служащих, к которым можно отнести лиц, находящихся на муниципальной службе и исполняющих определенные служебные обязанности. Внутри этой категории можно выделить три группы:

· группу муниципальных должностных лиц — муниципальных служащих, занимающих муниципальные должности и обладающих определенной властной компетенцией (к числу этих должностных лиц, по нашему мнению, должны относиться муниципальные служащие, обладающие властными полномочиями, т. е. имеющие возможность давать указания, обязательные для исполнения другими муниципальными служащими, и принимать правовые акты, влекущие юридические последствия. В качестве примера укажем заместителей главы муниципального образования, управляющего делами местной администрации, глав районов муниципальных образований);

· группу муниципальных служащих-специалистов — муниципальных служащих, занимающих муниципальные служебные места, предполагающие наличие необходимой компетентности в каких-либо специальных отраслях знаний (Такие служащие занимаются высококвалифицированным умственным трудом, исполняя служебные обязанности, связанные с интеллектуально-информационным обслуживанием муниципальных должностных лиц по вопросам юриспруденции, экономики, социологии и других специальных отраслей знаний. К этой группе можно отнести лиц, работающих в местной администрации: юрисконсультов, экономистов, бухгалтеров, социологов и других дипломированных специалистов.);

· группу муниципального обслуживающего персонала, занимающего муниципальные служебные места и исполняющего обязанности, связанные с организационно-техническим обслуживанием муниципальных должностных лиц и муниципальных служащих-специалистов.

Такая позиция расходится с мнением законодателя, указавшего в п. 2 ст. 7 Закона, что лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими. Однако невключение указанных лиц в категорию муниципальных служащих представляется достаточно спорным. Если лиц, составляющих обслуживающий персонал муниципальных органов, не признавать муниципальными служащими, то возникает вопрос: к какому разряду их относить? Признавать ли их муниципальными работниками или вводить иную дефиницию, отражающую их правовое положение? К сожалению, ответов на эти вопросы нет ни в федеральном, ни в региональном законодательстве. Вероятно, для того чтобы решить указанные проблемы и внести ясность в юридический статус таких лиц, нужно признать, что их деятельность, как и деятельность муниципальных должностных лиц и муниципальных служащих-специалистов, относится по своей форме (работа в муниципально-властных учреждениях) и по своему содержанию к службе — «платной общественно полезной деятельности.., состоящей в... обслуживании людей (делопроизводственном, техническом, социально-культурном и др.)»[13].

К группе муниципальных служащих, представляющих собой обслуживающий персонал муниципальных органов, полагаем, можно отнести помощников и секретарей муниципальных должностных лиц, делопроизводителей, водителей, работников хозяйственной части местной администрации и других лиц, выполняющих обязанности по организационному и материально-техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления.

Представляется, необходимо как можно скорее разработать и принять новые правовые акты, которые уточнили бы многие составляющие рассмотренных правовых конструкций.

Библиография

1 См.: Гринчук А.Г. К вопросу о кадрах для органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений // Южно-Уральский юрид. вестник. 2002. № 7. С. 100.

2 См. Федеральный закон от 08.01.98 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в ред. от 25.07.2002 г.; далее по тексту — Закон).

3 См.: Государственная служба. Комплексный подход / Под ред. А.В. Оболонского. — М., 1999. С. 32—33.

4 Манохин В.М. Советская государственная служба. — М., 1966. С. 72.

5 Лазарев Б.М. Государственная служба. — М., 1993. С. 6.

6 Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. — Екатеринбург, 1995. С. 5.

7 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. — М., 1993. С. 175.

8 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 6.

9 Юридический энциклопедический словарь. — М., 1984. С. 146.

10 Алехин А.П., Козлов Ю.И. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. — М., 1994. С. 145.

11 Алексеев С.С. Государство и право. — М., 1994. С. 50.

12 См.: Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. — М., 1964. С. 12.

13 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 3.