Муниципальная казна как объект муниципальной собственности: сравнительное исследование

Н.А. МОДИН,
доктор юридических наук, профессор, председатель Монастырщинского районного Совета депутатов Смоленской области
 
Вопросы местного значения — это проблема жизнеобеспечения населения, решение которой должно соответствовать наличию материальных и финансовых возможностей органов местного самоуправления. Особое место отводится муниципальной собственности, специфика которой состоит в том, что ее объекты носят целевой характер, т. е. предназначены для решения вопросов местного значения, и должны удовлетворять потребности населения территории.
 
Согласно ст. 215 ГК РФ в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, не закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении), определяющий экономическую основу местного самоуправления, в состав муниципальной собственности включает средства местного бюджета (статьи 49, 50).
Муниципальную казну как объект муниципальной собственности составляют:
· средства самообложения граждан;
· местные налоги и сборы;
· региональные налоги и сборы;
· федеральные налоги и сборы;
· безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
· доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
· часть прибыли муниципальных предприятий, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
· штрафы;
· добровольные пожертвования;
· субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района.
Несмотря на то что средства местного бюджета относятся к муниципальному имуществу, они не образуют объекта муниципальной собственности, т. е. муниципальной казны. Муниципальная казна не может считаться муниципальным имуществом, так как в ее объект включается муниципальное имущество, которым признаются деньги и ценные бумаги. По ГК РФ не муниципальная казна, а деньги и ценные бумаги относятся к объектам гражданских прав (ст. 128).
Муниципальная казна не является объектом гражданских прав, что противоречит сути возникновения гражданских правоотношений. Так, вред, причиненный физическому или юридическому лицу, возмещается за счет казны муниципального образования. От имени казны выступают финансовый и другие органы, физические и юридические лица, если эта обязанность на них возложена законом (ст. 1071 ГК РФ). Тем не менее ГК РФ не учитывает различий между муниципальной казной и муниципальным имуществом. Для устранения возникшего пробела необходимо, чтобы в законодательном порядке казна признавалась не только объектом муниципальной собственности, но и объектом гражданских прав.
Так как объектами гражданских прав являются деньги и ценные бумаги (а не казна), это обстоятельство дает основание для выделения средств местного бюджета в качестве самостоятельного вида муниципального имущества. Средства местного бюджета, как и иное муниципальное имущество, предназначаются только для решения установленных Законом о местном самоуправлении вопросов местного значения.
В некоторых случаях средства местного бюджета объединяются в общее понятие — «местный бюджет», что не совсем корректно. Во-первых, средства местного бюджета — это денежная масса, которая состоит из специальных денежных знаков, определяющихся государством как денежная единица, и относится к праву собственности. Средства местного бюджета скорее денежный поток. На статистическом уровне это количественное выражение денег, имеющихся в распоряжении муниципальной казны в конкретный промежуток времени, — свободный резерв. Во-вторых, местный бюджет является составной частью бюджета муниципального района, бюджетов поселений, состоящих не из средств местного бюджета, а только из ассигнований, предусмотренных в смете доходов и расходов этих бюджетов.
ГК РФ не дает определения такого вида муниципального имущества, как средства местного бюджета, а лишь его констатирует. Получается, что средства местного бюджета регулируются несколькими законодательными актами, противоречащими друг другу. Этот вид имущества регулируется и как имущество (ГК РФ), и как местный бюджет (БК РФ); регулируется он и Законом о местном самоуправлении, и иными законами и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.
На основании БК РФ и Закона о местном самоуправлении первостепенная роль в деле исполнения бюджетов отводится органам казначейства (ст. 215 БК РФ). Казначейское исполнение бюджетов — единственно допустимый безусловный способ. На органы казначейства возлагаются функции по управлению счетами бюджетов и бюджетными средствами, осуществлению платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Последнее означает, что всем бюджетополучателям закрываются бюджетные счета в банковских организациях, а органы казначейства берут на себя роль плательщика расходов бюджета. Вопрос о том, поручит ли бюджетное учреждение органам казначейства выполнять эту функцию или нет, значения не имеет. Это явно принудительное вовлечение учреждений в систему казначейского обслуживания.
Переход на казначейскую систему оплаты бюджетных расходов с открытием лицевых счетов для каждого бюджетополучателя экономически целесообразен. Эта система прогрессивна по своему характеру и может дать положительный результат в части маневрирования местными финансовыми ресурсами, получения оперативной информации о кассовых расходах и перечислении средств по назначению, контроля финансовых операций муниципальных учреждений.
Переход от банковской к казначейской системе исполнения местного бюджета оправдан и связан прежде всего с двумя факторами. Во-первых, банковские организации, преследуя коммерческие цели, не были заинтересованы в контроле над своевременным зачислением доходов на счета соответствующего бюджета и устранились от контроля над использованием средств. Во-вторых, самостоятельность местных бюджетов повлекла за собой изменение функций местных финансовых органов.
Денежные средства относятся к движимому имуществу, но с некоторыми особенностями. Казна не обладает наличными денежными средствами, но включает в себя только утвержденный представительным органом местного самоуправления местный бюджет (ассигнования). Наличные денежные средства находятся на счетах банка. Постоянные в одной и той же купюре денежные средства на счета банка не возвращаются. Денежные средства находятся в обороте, поэтому не могут служить вещью. Получается, что имущество есть, а вещное право на него отсутствует.
Помимо всех прав, которыми наделяется право собственности, средства местного бюджета невозможно приватизировать. Они не подлежат передаче в оперативное управление, не могут быть использованы на праве хозяйственного ведения. К средствам местного бюджета как  особому виду муниципального имущества не может применяться приобретательная давность.
Если следовать нормам главы 42 ГК РФ, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления может выдавать заем, кредиты, ссуды на целевые назначения физическим и юридическим лицам по соответствующим договорам. В то же время БК РФ такого права исполнительно-распорядительному органу не дает. Тем не менее местный бюджет (составление, расходование) регулируется нормами БК РФ, так как этот бюджет входит в бюджетную систему России и представляет собой совокупность муниципального бюджета, включая бюджеты поселков и сельских поселений.
Средства местного бюджета относятся к имуществу, которое можно регулировать ГК РФ, но не в полном объеме как право собственности, а со значительными ограничениями. При использовании денежных средств в имущественном обороте необходимо, чтобы нормы ГК РФ согласовывались с нормами БК РФ. Эти нормы настолько плотно соприкасаются в сфере использования денежных средств в гражданском обороте, что бюджетное законодательство является определяющим в расходовании средств местного бюджета, а ГК РФ — только регулирующим, и то в части владения, пользования и распоряжения правом муниципальной собственности.
Сложность имущественной самостоятельности муниципального образования по распоряжению таким видом муниципальной собственности, как средства местного бюджета, заключается и в том, что именно в БК РФ, а не в ГК РФ установлено их правовое регулирование. Ответственность для распорядителей местного бюджета наступает в том случае, если брать за основу правовое регулирование имущества по ГК РФ, а не по БК РФ.
Основными источниками правового регулирования отношений, связанных с гражданским оборотом денежных средств, являются БК РФ, ГК РФ, НК РФ, федеральные законы от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 13.07.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».
Конечно, ГК РФ и БК РФ — основополагающие источники правового регулирования средств местного бюджета. Однако ГК РФ не учитывает различия в правовом положении и фактических возможностях участников гражданского оборота, каковыми являются муниципальные образования, физические и юридические лица. Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются физические и юридические лица (ст. 2). В отношениях могут участвовать также Россия, субъекты Федерации и муниципальные образования. Эти публичные образования признаются субъектами гражданского права и выступают в отношениях на равных началах с иными участниками — физическими и юридическими лицами (ст. 124).
Если физические и юридические лица в предпринимательской деятельности распоряжаются своими денежными средствами по собственному усмотрению, то муниципальные образования такого себе позволить не могут, так как ограничены рамками местного бюджета, который строго регламентирован БК РФ. В правовом положении и фактических возможностях эти правоотношения регулируются не ГК РФ, а БК РФ. Муниципальные образования, как и другие публичные образования, не могут на равных началах строить отношения с иными участниками, каковыми признаются физические и юридические лица.
Правовое регулирование имущества, к которому относятся средства местного бюджета, зависит прежде всего от основания приобретения права собственности. Согласно ст. 218 ГК РФ право собственности на новую вещь, изготовленную или создаваемую лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом. Если денежные средства относятся к имуществу, право приобретения собственности регулируется ГК РФ. Однако в ГК РФ не названы основания приобретения права собственности денежных средств. Денежные средства специально изготавливаются, поэтому приобретаются другим способом, отличным от предусмотренного ГК РФ.
Основания приобретения (поступления) денежных средств в муниципальную казну регулируются БК РФ. Именно в нем дано определение собственных и регулируемых доходов местного бюджета. Доходы местного бюджета и есть средства местного бюджета. Не все средства, поступающие в муниципальную казну, можно считать собственным имуществом. Такое определение важно прежде всего потому, что муниципальное образование как собственник муниципального имущества не может распоряжаться по своему усмотрению всеми средствами, имеющимися в его распоряжении. Особенно актуально это тогда, когда органы местного самоуправления занимаются предпринимательской деятельностью.
Правовое положение собственных и регулируемых доходов не одинаковое. Собственные доходы местного бюджета — это вид дохода, закрепленный БК РФ на постоянной основе полностью или частично. К собственным доходам местного бюджета относятся налоговые доходы; неналоговые доходы, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; безвозмездные перечисления. Регулируемые доходы — это финансовая помощь в виде дотаций, субсидий, передаваемых из вышестоящего бюджета в твердой сумме и безвозвратно для окончательного сбалансирования нижестоящих бюджетов в случае превышения их расходов над доходами, которые не являются собственными доходами местного бюджета.
Дотация как метод бюджетного регулирования имеет существенные недостатки: снижает заинтересованность муниципальных образований в мобилизации доходов и ответственность финансовых органов за перебойное финансирование мероприятий, предусмотренных планом; ставит исполнение бюджета в зависимость от исполнения вышестоящего бюджета, своевременности и полноты перечисления средств. Субсидии выделяются местным органам управления для контроля над их экономической и финансовой деятельностью. В настоящее время они превратились в средство усиления зависимости местных органов управления от центра.
В отличие от собственных средств местного бюджета, которыми органы местного самоуправления могут распоряжаться по своему усмотрению, дотации и субсидии используются ими только по целевому назначению. Дотации и субсидии на основании ч. 2 ст. 218 ГК РФ нельзя отнести к праву собственности муниципального образования, так как они имеют собственника.
Распоряжаясь собственными средствами, администрация муниципального образования из своей казны вправе выдавать ссуды и кредиты в пределах ассигнований на необходимые нужды в интересах муниципалитета сельскохозяйственным производителям, другим юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям по договору. Условия и порядок, а также наделение полномочиями по выдачам устанавливаются представительным органом.
Условия кредитного договора, договора займа, предусмотренные статьями 807, 819 ГК РФ, не могут быть использованы органами местного самоуправления. Кредитором может быть только кредитная организация, но не муниципальное образование. Ни договор займа, ни кредитный договор не могут применяться к регулированию отношений между муниципальным образованием, физическими и юридическими лицами по кредитованию последних. Во-первых, муниципальное образование имеет особый статус публичного образования, поэтому возникают особые правоотношения, в том числе по обязательствам заемщика по возврату в срок в муниципальную казну взятого кредита. Во-вторых, многие нормы договорного права не могут применяться к гражданско-правовым отношениям с участием муниципалитетов из-за их особого статуса. Этими видами договоров регулируются отношения между субъектами, которые обладают финансовой самостоятельностью в своей предпринимательской деятельности. Муниципалитеты, так же как и предприниматели, самостоятельностью не обладают.
В ГК РФ необходимо внести специальные нормы, регулирующие кредитную деятельность муниципалитета, прежде всего в сохранности и обеспечении возврата ссуды заемщиком в муниципальную казну. Нужен специальный вид договора, который определял бы кредитные отношения между муниципалитетом и субъектами права. В законодательном порядке желательно закрепить условия и гарантии возврата ссуд и кредитов, взятых заемщиком.
Немаловажное значение имеет законодательное определение права собственника и правообладателя средствами местного бюджета. Эти субъекты по-разному распоряжаются средствами местного бюджета. Согласно п. 2 ст. 215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами местного самоуправления, определяющими статус этих органов. В соответствии с БК РФ распорядителем средств местного бюджета являются финансовый муниципальный орган, руководитель исполнительного органа местного самоуправления (исключительно для подведомственных организаций) и органы Федерального казначейства. Представительный орган в лице его руководителя должен распоряжаться бюджетом самостоятельно.
Получается, что если средства местного бюджета относить к виду муниципального имущества, то полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов противоречат Конституции РФ (ст. 130), Закону о местном самоуправлении (ст. 51) и ГК РФ. Субъектами права муниципальной собственности по Конституции РФ является население, по Закону о местном самоуправлении — органы самоуправления. По ГК РФ собственником муниципального имущества является муниципальное образование. Кто из них субъект права собственности, собственник муниципального имущества? Кто ответствен по договорным обязательствам и за нарушение законодательства?
От имени муниципального образования гражданские сделки могут совершать только органы местного самоуправления. Именно они заключают различные виды договоров. Исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон (ст. 424 ГК РФ). Выполняя условия договора по оплате, органы местного самоуправления производят расчеты из средств местного бюджета. В соответствии с казначейской системой исполнения бюджетные организации расчеты производят только безналичным путем, т. е. платежными поручениями. Порядок осуществления расчетов платежными поручениями регулируется ГК РФ, а также установленными в соответствии с ним банковскими правилами и применяемыми к банковской практике обычаями делового оборота (ст. 863).
Как правило, безналичные расчеты должны осуществляться через банк и иные кредитные организации, в которых открыты соответствующие счета органов местного самоуправления, принимающих участие в расчетах. Однако законом может быть предусмотрен иной порядок расчетов. Использование другой конструкции производства расчетов может быть обусловлено избранной контрагентами формой расчетов.
ГК РФ в отличие от БК РФ не содержит исчерпывающего перечня форм расчетов, которые могут быть использованы участниками имущественного оборота, а ограничивается регулированием основных из них: расчетами платежными поручениям, по аккредитиву, чеками, расчетами по инкассо. Стороны по договору вправе избрать любую форму расчетов. При этом их выбор ограничен формами расчетов, предусмотренными законом и установленными в соответствии с ним банковскими правилами, а также иными формами расчетов, применяемыми в банковской практике в соответствии с обычаями делового оборота (ст. 862 ГК РФ).
При безналичных расчетах средством платежа служат не деньги, а право требования к банку. Муниципальная казна не имеет наличных денежных средств, они хранятся в банке. Только банк располагает наличными денежными средствами, которые «оседают» на счетах муниципальных организаций, и проводит по ним расчеты. Органы местного самоуправления предъявляют лишь право требования к банку.
Прекращение права муниципальной собственности на средства местного бюджета отличается от прекращения права собственности на другое имущество (глава 15 ГК РФ).
Признавая муниципалитеты публичными образованиями, законодатель определяет и особый порядок прекращения права собственности на средства местного бюджета. Если в казне находится хотя бы 1 руб., казна остается объектом муниципальной собственности, если нет средств — банковский счет может быть аннулирован. Но на средства местного бюджета может быть обращено взыскание по обязательствам, в первую очередь по уплате налогов. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно должны отвечать по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивать их исполнение в порядке, установленном Законом о местном самоуправлении (статьи 235, 237 ГК РФ). Однако это не прекращает право муниципальной собственности на пользование средствами местного бюджета. Прекращение права собственности может быть только в одном случае — при преобразовании муниципального образования на основании ст. 13 Закона о местном самоуправлении. В этом случае к муниципальному образованию не могут применяться правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица по ГК РФ.
При закрытии банковского счета будут ущемлены интересы потребителей бюджетных средств, так как содержащиеся в БК РФ принципы, правила и стандарты исполнения бюджета не увязаны с порядком его формирования. Кроме того, при закрытии банковских счетов бюджетные учреждения теряют признаки юридического лица и БК РФ вступает в противоречие с ГК РФ.
В ГК РФ и Законе о местном самоуправлении необходимо предусмотреть специальные правила правового регулирования преобразования муниципальных образований, возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности.
Органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками гражданского оборота — физическими и юридическими лицами. Основанием привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Незаконность действий и решений устанавливается судом либо арбитражным судом.
Для возникновения обязательства по возмещению вреда (гражданско-правовой ответственности) одного факта причинения вреда недостаточно. Статья 1064 ГК РФ содержит общие условия (основания), которые в совокупности с фактом причинения вреда порождают обязательство по его возмещению. Это наличие вреда, противоправность действия (бездействия), причинная связь между действием (бездействием) и наступившим результатом (причинением вреда), вина причинителя вреда. Вред возмещается за счет казны муниципального образования (ст. 1069).
Особенности по возмещению вреда (ст. 16 ГК РФ) состоят в следующем: властно-административный, т. е. юридически обязательный, односторонний характер действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает эти отношения от гражданско-правовых; причинение вреда противоправными действиями этих субъектов.
Муниципальное образование несет материальную ответственность за счет муниципальной казны в случаях установленной в судебном порядке вины муниципального образования либо должностного лица. Если при вынесении решения о возмещении вреда оказывается, что орган местного самоуправления реорганизован либо ликвидирован, суд принимает меры к привлечению и участию в деле их правопреемников, к компетенции которых относится восстановление нарушенных прав и свобод граждан.
Остается спорным определение, приведенное в ст. 215 ГК РФ, в соответствии с которым средства местного бюджета относятся к муниципальному имуществу. Если сравнивать денежные средства физических и юридических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и средства местного бюджета муниципального образования, то у первых они, конечно же, относятся к личному имуществу и отличаются от правового регулирования средств местного бюджета. Средства местного бюджета муниципального образования — это прежде всего ассигнования. Если бы они получили одинаковое с предпринимателями правовое регулирование, тогда многие пробелы были бы ликвидированы. В настоящее время муниципалитеты не имеют фактических наличных средств местного бюджета, имущество в виде средств местного бюджета у них отсутствует.
Необходимо в законодательном порядке четко определить правовое положение муниципального имущества, каковым являются средства местного бюджета. Правовым регулятором должен стать закон о муниципальной собственности.