Муниципальная полиция Великобритании в системе органов государства и регионального самоуправления

И.А. ОГНЕВА,

кандидат юридических наук, доцент,

Д.О. ЕЖЕВСКИЙ,

аспирант Московского университета МВД России

В  условиях обострения криминогенной ситуации в России и недостаточно эффективной борьбы с правонарушениями основные усилия юридической науки сегодня должны быть направлены на поиск инновационных вариантов совершенствования работы правоохранительных институтов. Большое значение в этой связи имеет изучение зарубежного опыта в сфере теории, правовой регламентации, организации, стратегии и тактики функционирования полиции — одного из основных звеньев системы обеспечения правопорядка в любом обществе. Небезынтересен для изучения, например, опыт полиции Великобритании. Безусловно, полицейские формирования Великобритании имеют определенное своеобразие и действуют в иных реалиях, но объективные предпосылки для конструктивного осмысления и творческого применения их опыта тем не менее существуют.

В Великобритании, в отличие от большинства современных государств, не существует общенациональной полиции. Территории Англии, Уэльса и Шотландии разбиты на зоны, и на этой основе строится управление местными полицейскими отрядами. В случаях, когда границы зоны совпадают с графством или городом-графством, полицейская служба в зоне находится в ведении муниципальных советов этих административно-территориальных единиц. Некоторые полицейские зоны Англии и Уэльса охватывают два или более графства или города-графства. Полицейские власти в них находятся в совместном ведении соответствующих муниципальных органов. В Северной Ирландии полиция вообще выведена из предметной компетенции муниципалитетов — ее возглавляет генеральный инспектор, непосредственно подчиненный министру внутренних дел Ольстера.

Полиция в Англии и Уэльсе сейчас состоит из муниципальной полиции графств (5 отрядов), полиции городов (6 отрядов), объединенной полиции (34 объединенных отряда), полиции метрополии (столичной полиции) и полиции лондонского Сити. Большие полицейские отряды подразделяются на дивизионы и поддивизионы, каждый из которых имеет свой офицерский состав. Меньшие местные полицейские отряды действуют как единое подразделение[1].

В графствах и городах-графствах полицейский аппарат находится под надзором особых органов муниципальных советов. В графствах и городах Шотландии это полицейские комитеты, в городах-графствах — наблюдательные комитеты. Все они формируются муниципальными советами в составе муниципальных советников и мировых судей в пропорции два к одному. В объединенных полицейских зонах создаются полицейские комитеты, состоящие из муниципальных советников и судей, представляющих охватываемые зоной графства и города-графства. Комитеты назначают руководителей органов полиции — главных констеблей, их помощников и заместителей. Главные констебли назначают прочих полицейских чинов — суперинтендантов, инспекторов, сержантов и констеблей. Внутренними подразделениями местных полицейских департаментов являются отделы расследования уголовных дел, транспорта, конная полиция и др.

Полицейские районы созданы на территории действия нескольких местных полицейских отрядов главными констеблями для обсуждения проблем полиции и координации выполнения служебных функций полицейских[2]. Границы полицейских районов не совпадают с границами муниципальных районов.

В Шотландии, представляющей собой единый полицейский район, есть главный инспектор и инспектор, контролирующий все муниципальные полицейские подразделения Шотландии[3].  Основной метод работы инспекторов — официальные ежегодные инспекции полицейских отрядов в районах с целью контроля состояния и эффективности их деятельности. Отчеты об инспекциях представляются министру внутренних дел и государственному секретарю Шотландии. Составляются также ежегодные отчеты, содержащие анализ всех аспектов деятельности муниципалитетов по управлению местной полицией, а главное, по поддержанию правопорядка на своей территории района. Отчеты главного инспектора представляются в парламент и публикуются. Если деятельность местных властей какого-либо района будет признана малоэффективной или неудовлетворительной, это послужит веским поводом для сокращения финансирования местного полицейского отряда графства или города.

Ассигнования (дотации), выделяемые муниципалитетам, являются одним из основных средств воздействия правительства на муниципальную полицию. Каждый местный полицейский отряд получает ассигнования из специального полицейского фонда, состоящего из двух основных частей: первая образуется из доходов, получаемых муниципалитетом от сбора местных налогов, а также из некоторых других локальных источников; вторая (50% установленных расходов) вносится правительством. Выплата второй части ассигнований производится казначейством по представлению министерства внутренних дел и государственного секретариата Шотландии, но лишь при условии, что деятельность местных властей удовлетворяет критерию эффективного полицейского обслуживания, а также если оказывается в необходимых случаях помощь иным полицейским отрядам. Другим условием выделения материальной помощи муниципалитетам является соблюдение предписанных стандартов в содержании полиции, а также в своевременных выплатах личному составу[4].

Действенное средство влияния центрального правительства на муниципальную полицию — издание обязательных для исполнения всеми полицейскими административных нормативных актов — так называемых полицейских правил. Они издаются отдельно для полиции Англии и Уэльса (министром внутренних дел Великобритании) и для полиции Шотландии (государственным секретарем  Шотландии). Общими для всей Великобритании являются лишь правила о пенсиях полицейских. Все правила равно распространяются на полицейских служащих обоего пола.

Некоторые из полицейских правил[5], особенно касающиеся выплаты жалования и времени работы, издаются после консультаций с Полицейским советом Великобритании. Этот совет является учреждением, созданным на основании закона. Он представляет лиц всех должностных положений  полиции, ассоциации местных органов власти (ассоциацию муниципальных корпораций, ассоциацию советов графств, ассоциацию советов графств Шотландии и т.п.), а также два министерства внутренних дел. Консультации по другим вопросам, касающимся, например, дисциплины, а также требований, предъявляемых к назначению или продвижению по службе, даются полицейскими консультативными советами, существующими отдельно для Англии и Уэльса и для Шотландии. Они представляют служащих полиции и полицейские власти; председателями в них являются соответствующие министры.

Министру внутренних дел и государственному секретарю Шотландии предоставлено право одобрять или отклонять назначение главных констеблей и их помощников, отказывать тому или иному муниципалитету в выплате правительственной субсидии (дотации), если работа местного полицейского отряда признана неудовлетворительной. Они могут требовать от главных констеблей представления докладов о работе полиции в том или ином районе, а также назначать проверки состояния и эффективности работы полиции. Кроме того, министры уполномочены издавать приказы в отношении руководства, управления и условий службы в полицейских отрядах, рассматривать жалобы на дисциплинарные действия в отношении полицейских.

Министры дают указания местным властям, как правило, в форме совета или консультации, и этого оказывается достаточно, так как неисполнение такого «совета»  может привести к отказу в предоставлении муниципалитету денежной субсидии.

Действующее в Великобритании законодательство о муниципальной полиции направлено на изоляцию полицейских от политической жизни в стране с тем, чтобы сделать этот силовой аппарат удобным инструментом господствующей элиты. Несмотря на то, что полицейский пользуется теми же правами, что и любое другое лицо, в своей частной жизни он подвержен некоторым ограничениям. Хотя полицейский имеет право голосовать на выборах, он не может принимать активного участия в политической жизни страны. Он обязан жить только в том месте, которое одобрено его начальником, и не вправе менять место жительства без разрешения. Он не только не может заниматься какой-либо коммерческой деятельностью, но и не вправе выполнять какие бы то ни было иные обязанности, кроме служебных. Ни он, ни члены его семьи не имеют права получать лицензии на продажу спиртных напитков. Члены семьи полицейского могут заниматься индивидуальным предпринимательством только в других районах, получив специальное разрешение[6].

Провинциальные силы полиции в Англии и Уэльсе, включающие в себя полицию графств и городов, а также объединенную полицию, представляют собой регулярные провинциальные полицейские отряды на местах. Деятельность каждого из них контролируется так называемой местной полицейской властью, под которой понимается своего рода управляющее учреждение, осуществляющее общее руководство полицейским отрядом, т. е. соединением полицейских подразделений.

Местный орган управления полицией графства, города-графства, а также объединенных отрядов несет ответственность за обеспечение эффективного поддержания законности и порядка в своем районе. Руководство и контроль за местными полицейскими отрядами возлагается на главного констебля. Он же имеет право назначать, продвигать по службе и подвергать дисциплинарным взысканиям лиц всех рангов, несет ответственность за установление сотрудничества между полицейскими силами, за поддержание эффективности деятельности специальных полицейских служб. Главный констебль не отвечает перед вышестоящими властями за использование личного состава и за принятые в конкретных случаях действия, однако несет общую ответственность перед местными властями и министром внутренних дел за эффективность использования вверенных ему сил и средств.

Традиционно органом управления полицией в административном графстве, имеющем свой отдельный полицейский отряд (или соединение полицейских подразделений), является постоянный объединенный комитет. Он создается из равного числа представителей местного органа власти — совета графства и мировых судей. Численность комитета законодательно не установлена: она определяется соглашением между советом графства и мировыми судьями и колеблется в пределах от 10 до 30 членов. Состав комитета обычно обновляется каждые 3 года[7].

В городах-графствах полицией управляет отдельный комитет совета города-графства — так называемый сторожевой комитет. Он образуется из членов совета, а его председателем в силу должностного положения является непосредственно мэр города. Сторожевой комитет обновляется ежегодно.

В объединенных полицейских отрядах властью наделен аппарат, создание которого предусмотрено соглашением органов государственного управления административных графств, городов-графств и иных городов, объединивших свои полицейские силы. Управляющий орган такого отряда иногда создается из органов власти, образовавших отряд для обслуживания нескольких административно-территориальных единиц. Обычно руководство объединенного полицейского отряда избирается на 3 года.

Для муниципальной полиции Великобритании характерно то, что руководство ею осуществляется не только местными властями, но и министерством внутренних дел. Таким образом, полицейские отряды находятся в двойном подчинении. Влияние органов местного самоуправления на полицию после преобразований 1990-х годов значительно снизилось, особенно после создания объединенных полицейских отрядов. Теперь в каждом районе управляющий орган полиции стал образовываться не одним, а несколькими местными органами. Кроме того, все непосредственнее становится воздействие министерства внутренних дел на местные полицейские отряды.

Сегодня орган местной полицейской власти является своеобразным посредником между муниципалитетом и местным полицейским отрядом. Это позволяет, с одной стороны, утверждать, что полиция подчинена местным органам власти, а с другой — фактически свести влияние органов местного самоуправления на полицию до минимума, что необходимо для усиления эффективности деятельности полиции[8]. Таким образом, местные органы власти совершенно отстранены от руководства оперативной деятельностью полиции. Они, в частности, не имеют права контролировать методы деятельности полиции по обнаружению преступников, поддержанию и установлению общественного правопорядка. А влияние министерства внутренних дел на муниципальную полицию является не просто преобладающим, но явно доминирующим. Полицейские власти имеют ограниченные административные функции, в то время как министр внутренних дел (а в Шотландии — государственный секретарь Шотландии) осуществляет неограниченное оперативное управление полицией. Такое разграничение компетенции подкреплено решениями высших судебных органов страны[9].

Столичная полиция (столичный полицей-ский округ) является крупнейшим местным полицейским отрядом страны; 5% отряда со-ставляют женщины. Столичные полицейские силы ответственны за поддержание правопорядка в Большом Лондоне, включающем сам город и его окрестности, Лондонское графство и графство Мидлсекс, часть графств Хартфордшир, Эссекс, Кент и Сурреу, а также отдельные территории других графств. Руководит муниципальной полицией в этом районе министр внутренних дел Великобритании. Считается, что он, как и другие министры, несет политическую ответственность перед парламентом. Руководителем управления столичной полиции, ответственным перед министром внутренних дел за общее направление деятельности столичных полицейских сил и за управление ими, является комиссар полиции столицы[10]. Управление столичной полиции — новый Скотланд-Ярд  — состоит из директората управления и финансов и [11] департаментов[12].

Полиция центрального лондонского района Сити является самостоятельным местным полицейским отрядом. Этот район занимает особое положение, поскольку в нем располагаются органы государственной власти, а также важнейшие торговые и финансовые компании5. Отсюда специфика полицейской службы Сити — деятельность полиции Сити заключается главным образом в регулировании уличного движения и ликвидации инцидентов. Управление полицией в районе Сити осуществляет Суд общего совета (местный орган власти Сити), который назначает постоянный комитет для руководства полицией, главу полицейского отряда Сити — комиссара полиции лондонского Сити. Назначение на этот пост утверждается короной. Все другие полицейские служащие назначаются комиссаром, ответственным перед постоянным комитетом за эффективность деятельности полиции Сити.

Большое значение в Великобритании придается созданию постоянных муниципальных полицейских резервов. Благодаря этому в экстренных случаях (обострение политической борьбы и др.) полиция быстро может быть пополнена за счет добровольцев — выходцев из имущих классов, которые в соответствии с обычным правом наделяются всеми правами полицейских простым распоряжением главного констебля.

Важную часть полицейского аппарата Великобритании, как и раньше, составляет тайная политическая полиция, ставшая постоянной организацией в лице особого отдела уголовного розыска столичной полиции еще в конце XIX века. Несмотря на то, что этот особый отдел является подразделением лишь столичной полиции, деятельность его распространяется практически на всю страну. Агенты тайной политической полиции работают, в частности, в портовых городах, занимаясь вопросами допуска иностранцев в страну, часто взаимодействуют с муниципалитетами, а в некоторых случаях даже имеются свои особые отделы[13].

Как показывает практика, полиция всегда была объектом повышенного внимания в перманентной борьбе за сферы влияния между различными группировками правящих кругов, что представляет немалую опасность для интересов демократии. В целях нейтрализации попыток узурпировать  влияние на этот государственный институт разработан и используется комплекс организационных и правовых мер.

Таким образом, местная полиция Великобритании, организационно связанная с местным управлением, представляет действенную силу в механизме государственного принуждения. Это обстоятельство имеет решающее значение в развитии форм управления муниципальными полицейскими службами.

Важное значение в организации условий службы муниципального полицейского имеют полицейские ассоциации, представляющие собой организации полицейских различных рангов. К числу наиболее влиятельных относятся Ассоциация главных констеблей Англии и Уэльса и Ассоциация главных констеблей Шотландии. Членами этих ассоциаций являются главные констебли и заместители главных констеблей провинциальных полицейских отрядов, а также комиссары, помощники комиссаров, командоры и заместители командоров столичной полиции и полиции лондонского Сити. Ассоциации занимаются изучением проблем продвижения по службе, эффективностью полицейской службы и вносят свои предложения по этим вопросам министру внутренних дел или государственному секретарю Шотландии[14].

Существенную роль играют полицейская федерация Англии и Уэльса, а также федерация полиции Шотландии, которые включают всех инспекторов, сержантов и констеблей. Эти полицейские федерации создают целый ряд органов (отраслевые бюро, комитеты и др.), которые вправе делать представления соответствующей полицейской власти, главному констеблю, министру внутренних дел или государственному секретарю Шотландии по вопросам, относящимся к материальному положению и эффективности деятельности полицейских отрядов. Эти представления не могут затрагивать дисциплинарных вопросов и вопросов продвижения по службе, если они касаются лишь отдельных лиц.

Подводя итоги, подчеркнем, что в современной Великобритании остро стоят проблемы оптимального сочетания компетенции государственной власти и общественности и обеспечения интересов различных социальных групп и политических сил в деле руководства и контроля за муниципальной полицией. Очевидно, что названные проблемы актуальны и для России3.  Поэтому детальное изучение зарубежного опыта и его конструктивное использование, несомненно, представляет определенный интерес. Нужно, однако, учитывать, что сложившаяся за рубежом система организации и управления работой муниципальных полицейских формирований действует в иных, значительно более благоприятных социально-политических и экономических условиях, поэтому многие ее элементы могут практически рассматриваться в ближайшем будущем.

Библиография

1 Chandler J.A. Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York. Manchester University press. 2001. P. 46.

2 Эти районы образуются также для того, чтобы организовывать службы пробации, объединять отчеты о преступности и создавать научные лаборатории.

3 Chandler J.A. Op. cit. P. 46—48.

4 Столичная полиция получает дополнительные ассигнования от казначейства, поскольку на нее возлагаются дополнительные функции, связанные с охраной королевской семьи, министров, почетных гостей и т.п. Chandler J.A. Op. cit. P. 64.

5 Полицейские правила можно разделить на 4 группы: правила, относящиеся к организации полицейских подразделений, порядку назначения должностных лиц, выплате жалования, пособий и т.п.; правила, касающиеся служебной дисциплины полицейских; правила продвижения по службе; правила выплаты пенсий за службу в полиции. (См.: Крылов Б.С. Полиция Великобритании (основные черты организации и деятельности). — М.: Наука, 1974. С. 13—31.)

6 См.: Крылов Б.С. Указ. соч. С. 45—49.

7 Atkinson Hugh, Wilks-Heeg Stuart. British Local Government since 1979: the end of an era. Sheffield Hallam University. 1997. P. 49—62.

8 Chandler J.A. Op. cit. P. 25, 32.

9 Cм.: Харвей Д.,  Худ К. Британское государство. — М., 1961. С. 175.

10 Chandler J.A. Op. cit. P. 140, 142.

11 Скотланд-Ярд — улица в Лондоне, давшая название управлению столичной полиции. Новый Скотланд-Ярд — название этого же управления после его переезда в новое здание.

12 Департаменты администрации, уличного движения, уголовного расследования, личного состава и обучения, отношений с населением.

13 В дневное время в районе Сити пребывает около 2 млн человек, а постоянно в нем проживает более 7 тыс. человек.

14 См.: Губанов А.В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество: Монография. — М., 2001. С. 112—117.

15 См.: Ежевский Д.О. Основные направления деятельности милиции по охране прав и свобод граждан на современном этапе. Государство, право, общество: история и современное состояние. Мат. межрегион. науч.-практ. конф. В 2 ч. Ч. 2 / Под ред. Амельчакова и др. — Тамбов, 2004. С. 143—148.