Муниципальная реформа и развитие экономической основы местного самоуправления

УДК 342.553

Страницы в журнале: 45-50

 Т.Е. Зюзина,

 кандидат юридических наук, доцент кафедры теории экономики, менеджмента и права Донского государственного аграрного университета, Россия, Ростов-на-Дону tatianalug@yandex.ru

Анализируется эффективность деятельности органов местного самоуправления. Рассматриваются аспекты экономической составляющей основы местного самоуправления и проблемы ее регулирования с учетом норм действующего законодательства.

Ключевые слова: местное самоуправление, сельское поселение, предметы ведения, муниципальные финансы, реформа, бюджет, система.

В  настоящее время особое значение приобретает правовое регулирование экономических основ местного самоуправления. Эффективность местного самоуправления и возможность местных органов власти влиять на социально-экономическое состояние подведомственных им территорий во многом определяется степенью надежности финансово-экономической базы муниципальных структур.

В современной России муниципальная экономика и местные финансы являются одними из самых проблемных составляющих системы местного самоуправления. После повальной приватизации в начале 1990-х годов у муниципалитетов практически не осталось эффективной муниципальной собственности. Доходная база муниципальных бюджетов не соответствует даже минимально необходимым расходам, не говоря уже о финансировании капитальных затрат, материальном стимулировании бизнеса. В настоящее время медленными темпами идет работа по созданию предприятий малого и среднего бизнеса. Это связано как с кризисом, так и с искусственным торможением данного процесса.

Предшествующий опыт реализации концепции местного самоуправления в нашей стране свидетельствует о нерешенности ряда крупных проблем, сдерживающих как развитие основных институтов местного самоуправления, так и использование в полной мере его демократического потенциала. В настоящее время в связи с уточнением перечней вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями различных уровней, особую актуальность приобрели проблемы формирования такой экономической основы местного самоуправления, особенно в части ее материально-ресурсной составляющей, которая была бы адекватна новым задачам и обеспечила бы успешную деятельность муниципальных образований.

Несоответствие конституционных положений о местном самоуправлении, в том числе о полномочиях органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, установлению местных налогов и сборов, самостоятельности в формировании местного бюджета, что предусмотрено статьями 12, 130—133 Конституции РФ, фактическим общественным отношениям не вызывает сомнений. При этом недостаточность экономической основы местного самоуправления признается в качестве одной из наиболее существенных проблем развития местного самоуправления в России [22].

Большинство муниципальных объектов, производящих продукцию социальной направленности, находятся в сложном финансовом положении, которое характеризуется недостатком собственных оборотных средств для обновления номенклатуры продукции и устаревших технологий, высоким износом активной части основных производственных фондов (свыше 70%), низкой платежеспособностью потребителей продукции, наличием задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами, недостатком производственных мощностей для качественного обеспечения потребителей услугами по передаче электро- и теплоэнергии и водоснабжению, низким уровнем финансирования строительства новых и реконструкции действующих объектов. Аналогичная ситуация сложилась и на сельхозпредприятиях. Здесь износ основных фондов превышает 50%, отсутствуют оборотные средства, существует проблема сбыта и реализации продукции [16]. Данные проблемы не в состоянии преодолеть крупные муниципальные образования — города и районы. Для муниципальных образований поселенческого типа эта попытка тем более утопична.

Преобразования, затрагивающие в своем большинстве судьбу сельских поселений, осуществляются сегодня в двух направлениях: первое и основное — объединение сельских поселений, второе — объединение сельских и городских поселений [2, с. 32]. В результате количество сельских поселений существенно сократилось: по состоянию на 1 января 2012 г. в стране насчитывалось 23 118 муниципальных образований, их них 18 883 — сельских поселений. Причина происходящих территориальных изменений кроется в необоснованности двукратного увеличения количества муниципальных образований в 2003—2009 годах, не учитывающего экономического состояния и потенциала территорий, прежде всего сельских. По утверждению В.Ф. Басаргина, министра регионального развития России с 2008 по 2012 годы, созданные в период проведения муниципальной реформы «бесперспективные с экономической точки зрения сельские поселения оказались не готовы осуществлять закрепленные за ними функции» [5, с. 23; 6]. При укреплении поселений фактически идет речь о сближении территориальной структуры местного самоуправления с пространственной организацией экономической деятельности [4, с. 39].

Бесспорно, тяжелое экономическое положение сельских территорий оказывает негативное влияние на эффективность выполнения возложенных на поселение задач и функций. Выход из экономического кризиса, реализация экономического потенциала села — первоочередные условия повышения качества жизни сельского населения [3, с. 30].

Вместе с тем кардинальное изменение положения требует научного исследования и учета сложного характера складывающихся в местном самоуправлении системных взаимосвязей муниципальных образований с субъектами Федерации, федеральными структурами власти; вызывает необходимость уточнения перераспределенных между ними предметов ведения и полномочий, прежде всего с точки зрения соответствия имеющимся материальным и финансовым возможностям их реализации; обусловливает потребность в выработке точных и справедливых критериев разграничения объектов собственности, особенно между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, совершенствования механизмов правового регулирования полномочий муниципальных органов в сфере имущественных отношений, а также гарантированного материально-финансового обеспечения делегированных полномочий, реализуемых муниципальными образованиями.

В современных условиях существенно возрастает роль и значение теоретических и прикладных исследований проблематики местного самоуправления в целом и экономической основы его функционирования в частности; большей актуализации проблематики теоретических разработок, касающихся функционирования институтов местного самоуправления; изучения складывающегося в субъектах Федерации конкретного опыта организации местного самоуправления, его соответствия концептуальным правовым установлениям, целям и задачам современного периода развития Российской Федерации.

В соответствии с положениями п. 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления) экономическую основу местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований [13].

Значительный интерес к разработке проблем укрепления экономической основы местного самоуправления проявляют представители экономической науки. Их исследования заметно обогнали понимание различных аспектов управления социально-экономическими процессами в их локальном проявлении.

Социально-экономическому развитию регионов и их территорий посвящены труды А.Г. Гранберга, Ю.Н. Гладкого, Н.В. Зубаревича, О.В. Кузнецовой, В.Н. Лексина, М.В. Степанова, Н.И. Синдяшкина, Е.Е. Лялиной [10, с. 3].

Изучением финансово-экономических основ муниципальных образований занимались Е.Г. Анимица, С.А. Авакьян, А.А. Акмалов, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, И.Н. Барциц, Р.В. Бабун, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, Н.С. Бондарь, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, М.Ю. Динес, Н.А. Емельянова, Л.Н. Еремеева, С.А. Карчевская, Е.И. Козлов, Е.И. Колюшина, С.А. Комарова, О.Е. Кутафин, Л.А. Лаптева, М.Е. Либоракина, И.И. Овчинников, А.Н. Писарев, Л.И. Пронина, А.Д. Селюков, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.

Однако необходимо признать, что на сегодняшний день нет целостной теоретической базы и комплексных исследований сущностных аспектов экономической составляющей основы местного самоуправления и проблем ее правового регулирования с учетом положений действующего федерального законодательства, а также обеспечения достижения оптимальной меры сочетания полномочий местного самоуправления и ресурсного обеспечения их реализации.

Финансово-экономическую поддержку местного самоуправления следует рассматривать в контексте сложившейся системы взаимоотношений муниципалитета и государства, функций, возложенных на муниципалитеты, а также, что немаловажно, в контексте соотношения муниципальной и частной собственности и частного и муниципального хозяйствования в муниципалитетах.

Конституционным положениям о местном самоуправлении отвечают такие отношения государства и муниципалитета, которые должны базироваться на административной автономии от государства. Современное состояние местного самоуправления характеризуется тем, что российские муниципалитеты встроены в систему государственного управления с точки зрения решаемых задач, эффективно функционируют только тогда, когда государство начинает заниматься их развитием с помощью административно-правового воздействия. Н.С. Тимофеев справедливо указывает, что муниципальная Россия заканчивается сельскими и городскими поселениями. Города-миллионники, города-центры субъектов без внутригородской муниципальной организации, муниципальные районы по сути своей — региональные органы государства, статусно являющиеся квазимуниципальными [23]. Представляется, что недостаточность самостоятельных источников доходов местных бюджетов в условиях существующей административной субординации между государством и муниципалитетами, включения последних в осуществление общегосударственных задач является не причиной проблем реализации конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления, а логичным элементов механизма обеспечения данной субординации.

Экономическую основу местного самоуправления следует рассматривать в широком и узком смысле слова. В первом случае экономическая основа представляет собой систему правовых норм, установленных федеральными, региональными и местными правовыми актами, определяющими и регулирующими правоотношения, возникающие в муниципальных образованиях по поводу муниципальной собственности, в том числе имущественных прав и норм, регулирующих бюджетные правоотношения [7, с. 20]. Во втором случае это материальная база функционирования муниципалитета, включающая совокупность правовых норм, регулирующих только отношения муниципальной собственности и имущественных прав муниципальных образований [8, с. 57].

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют финансово-экономическую основу местного самоуправления как институт муниципального права, представляющий собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований [9, с. 199].

По мнению Н.В. Постового, указанный институт представляет собой совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению финансовой и налоговой политики в целях решения задач местного значения [19, с. 81]. Однако в таком контексте автором не учтен тот факт, что субъектами правоотношений, возникающих по поводу муниципального имущества, могут также выступать органы государственной власти и органы местного самоуправления (отношения по поводу перераспределения собственности муниципального образования и др.).

В.В. Пылин высказывает позицию, согласно которой при определении финансово-экономических основ речь все же должна идти, во-первых, о финансово-экономических правовых основах и, во-вторых, не просто о совокупности правовых норм, а об общности правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих указанные общественные отношения [20, с. 381]. Однако используя такую дефиницию, ученый забывает, что общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения муниципалитетов необходимыми муниципально-финансовыми ресурсами, регулируются большим объемом нормативных правовых актов, которые не содержат нормы-принципы, а используют нормы прямого применения [8, с. 57].

В понимании Д.А. Писарева экономическая основа местного самоуправления — это закрепленные в нормативных актах и объективно обусловленные направления деятельности местного самоуправления, которые подразумевают владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, а также объектами муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования [15, с. 11].

Некоторые ученые определяют экономическую основу через структуру местного самоуправления [21]. Ряд ученых в рамках понятия экономической основы выделяют финансовую основу местного самоуправления. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что и экономическая, и финансовая основа местного самоуправления обеспечивают его хозяйственную самостоятельность, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности, оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом [9, с. 199].

Ю.А. Дмитриев отмечает, что основы местного самоуправления можно определить как совокупность установленных Конституцией РФ и федеральным законом норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов [12, с. 60]. Основы местного самоуправления он делит на шесть основных групп: правовые, социальные, территориальные, организационные, идеологические и политические, финансово-экономические.

Таким образом, в прошедшие два десятилетия экономической основе совершенно обоснованно придавалось первостепенное значение всеми уровнями власти, особенно органами местного самоуправления в вопросах формирования своей политики, она доминирует по отношению к другим основам и включает в себя не только муниципальную собственность, но и средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

12 декабря 2013 г. В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ назвал важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово самостоятельной власти на местах [17].

Во многих субъектах Российской Федерации законодательно закреплена структура экономической основы в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Так, Областной закон Ростовской области от 28.12.2005 № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» [14] в ст. 25 определяет, что экономическая основа местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований.

В ст. 36 Закона Краснодарского края от  07.06.2004 № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» устанавливается, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, вода, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах соответствующей территории за исключением федеральной собственности и собственности Краснодарского края; движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности; государственная собственность, переданная органам местного самоуправления для реализации отдельных полномочий, а также частная и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения.

Следует признать, что пока еще не устоявшееся правовое регулирование такого ключевого для местного самоуправления института, как экономическая основа, не могло не отразиться и на теоретическом осмыслении этого понятия в юридической литературе. Правовое регулирование в данном случае осуществлялось с опережением научных разработок в этой сфере. Более того, в ряде изданий по муниципальному праву определение экономической основы подменяется ее составом и перечислением элементов экономической основы, изложенных в действующем законодательстве [1, с. 143; 11, с. 33; 18, с. 124].

Федеративный характер государства предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней. Поэтому вопрос о компетенции государственных институтов в условиях федеративного государства лежит прежде всего в плоскости разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями осуществления публичной власти. Оно до сих пор порождает немало серьезных проблем в условиях, когда в системе государственного и муниципального управления не достигнуто четкого разграничения компетенций, а следовательно, и ответственности перед населением за ее осуществление.

Современные сельские поселения стали заложниками единой государственной политики пространственного развития экономики. Однако интервенционистская политика пространственного развития, подмена задачи формирования комфортных условий для осуществления бизнеса, «естественным» путем стремящегося к интеграции, политикой его привлечения с помощью бюджетных ресурсов к реализации инвестиционных проектов влечет скрытое огосударствление экономики, а привязка укрупненного муниципально-территориального устройства к такой политике — скрытое огосударствление местного самоуправления.

Для преодоления системного кризиса сельских территорий необходимо решение двух различных, хотя и взаимообусловленных задач. Первая из них — формирование социально-экономических условий и предпосылок развития экономики, основанной на приоритете права на предпринимательскую деятельность. Постепенное становление экономики сельских территорий раскроет их действительный потенциал, обозначит вектор пространственного развития, продемонстрировав перспективы использования различных форм территориально-экономической, а вслед либо наряду с ней муниципальной интеграции. Вторая задача — создание эффективного института местного самоуправления на селе, основанного на праве локального (сельского) местного сообщества самостоятельно решать вопросы своего жизнеобеспечения при обязательном условии активного решения практики межмуниципального сотрудничества. Все эти процессы способны стать самостоятельным условием социально-экономического развития территории, способствовать тем самым и качественно новому экономическому росту.

Список литературы

1. Акмалова А.А. Муниципальное право России. М., 2002.

2. Баженова О.И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 3.

3. Баженова О.И. Об отдельных экономических и муниципальных предпосылках преодоления кризиса сельских территорий // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4.

4. Басаргин В.Ф. Выступление на Круглом столе «Основные пути и перспективы развития сельских поселений» // Сборник материалов II Всероссийского форума сельских поселений. М.: Оффицина, 2011.

5. Басаргин В.Ф. Минрегион России выступает за исключение «несвойственных местному самоуправлению полномочий» // Муниципальная власть. 2010. № 4.

6. Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. № 5.

7. Кеня И.А. Экономическая основа местного самоуправления: понятие и особенности правового регулирования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. № 3.

8. Климанова А.Ю. Проблемы правового содержания понятия «экономическая основа местного самоуправления» // Административное и муниципальное право. 2012. № 1.

9. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2000.

10. Лялина Е.Е. Региональные особенности социально-экономического развития муниципальных образований на основе становления местного самоуправления (на примере Орловской области): автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2010.

11. Муниципальное право / под ред. А.И. Коваленко. М.: Новый юрист, 1998.

12. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд. / под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2000.

13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14. О местном самоуправлении в Ростовской области: областной Закон Ростовской области от 28.12.2005 № 436-ЗС (ред. от 27.11.2014) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. Писарев Д.А. Экономические основы местного самоуправления в городах федерального значения: конституционно-правовой аспект (на примере Москвы): дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.

16. План развития муниципального сектора экономики на 2007—2008 годы. Материалы Минэкономразвития и торговли // Доступ из СПС «КонсультантПлюс»

17. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория и практика. М., 1995.

19. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000.

20. Пылкин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб., 2003.

21. Система муниципального управления: учеб. для вузов. 3-е изд. / под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер, 2007.

22. Стенограмма заседания Президента РФ В.В. Путина с заведующими кафедрами конституционных правовых дисциплин 07.11.2013. URL: http:// www.kremlin. ru/ news/ 19579 (дата обращения: 19.11.2013)

23. Тимофеев Н.С. О смысле современных моделей местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 7.

24. Тимченко В.С. О некоторых вопросах развития местного самоуправления в России в связи с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ // Муниципальная власть. 2010. № 3.

25. Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.