Муниципальное право в системе права Мексики и России

 УДК 342.553(72)(470)

 Страницы в журнале: 130-135

Тересита Рендон Уэрта Баррера,

доктор юридических наук, директор Отделения политики, управления и права Университета Гуанахуато, профессор Национального автономного университета Мексики, научный сотрудник Национального совета по науке и технологиям Мексики, Председатель Административного суда штата Гуанахуато Мексика, Гуанахуато doctorarendon@hotmail.com

Елена Сидорова,

научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, советник юстиции 3 класса Россия, Москва sve-evs@yandex.ru

Рассматриваются вопросы формирования отрасли муниципального права и реализации функций муниципальной власти в Мексиканских Соединенных Штатах и в Российской Федерации. Проанализировано положение муниципалитетов в Мексике, показана проблематика в сфере распределения полномочий между органами власти федерации и ее штатов. Особое внимание уделено полномочиям муниципалитетов в Мексике и факторам, негативно влияющим на их деятельность. Приводится теоретическое обоснование позиции, рассматривающей муниципальное право как комплексное правовое образование. Предлагается выделять данную отрасль права по предметно-методному единству с учетом специфики, свойственной комплексным отраслям права.

Ключевые слова: Конституция Мексики, органы власти, местное самоуправление Мексики, муниципальная власть, полномочия органов местного самоуправления, комплексная отрасль права.

Как известно, местное самоуправление зародилось в Древней Греции. В VI—V вв. до н. э. в Афинском государстве на уровне низовых территориальных структур были организованы органы местного самоуправления, которые занимались учетом граждан, регистрацией призывников и другими вопросами, связанными с обеспечением жизнедеятельности граждан [2].

Значительный вклад в становление институтов демократии и самоуправления внесла Римская республика (III век до н. э.), в которой существовало двойное гражданство: наряду с римским было гражданство латинское, которое предоставлялось жителям колоний и провинций Древнего Рима. В этой связи появилась необходимость закрепления особого статуса городов, населенных такими гражданами, —муниципиев. С течением времени все самоуправляющиеся общины римских граждан стали именоваться муниципиями.

Система муниципиев в последующем использовалась на территории Священной Римской империи. В Византии муниципии сформировались еще во времена античной Греции, т. е. гораздо раньше, чем в Риме. Муниципальная римская система в Византии и в странах Европы сохраняла традиционные институты местного самоуправления (советы старейшин, собрания представителей знати и т. д.).

Новый этап в становлении общественного самоуправления в Европе связан с поздним средневековьем, появлением городов и городского сословия [2]. В Испании, например, местное самоуправление имело свои особенности. Так, были уподоблены муниципалитетам церковные сообщества в приходах.

С открытием американского континента в конце XV века институт муниципалитета стал известен на территориях, завоеванных испанцами. При этом нельзя не отметить, что у ацтеков, населявших территорию центральной Мексики, существовали родовые общины Calpulli, жизнь которых до колонизации строилась на основе ассоциаций на определенной территории с наличием собственной власти. Calpulli можно рассматривать как прообраз муниципалитета в Новой Испании.

Муниципальное право в Мексике. Первый муниципалитет в Мексике появился в 1519 году в Villa Rica de la Vera Cruz. Первыми мэрами в муниципалитете Веракрус были Алонсо Эр-нандес Пуертокарреро и Франсиско де Монте-хо. Потом были созданы муниципалитеты в Тепеака, Пуэбло, Леоне, Койоакане и других городах.

В принятой в Испании Конституции Кадиса 1812 года, предназначенной для всей Испанской Империи, были заложены идеи организации местной власти на основе самоуправления. 22 октября 1814 г. в Мексике (в Апатсингане) была принята первая в истории страны Конституция, в которой вопросы местного самоуправления никак не регулировались. Но уже в 1836 году появились Семь Конституционных законов, из которых Шестой закон был посвящен административно-территориальной реформе. В законодательстве вопросы о муниципалитете регулировались фрагментарно вплоть до принятия Конституции Мексики 1917 года.

Мексиканские Соединенные Штаты объединяют 32 федеральных округа: город Мехико (федеральный округ) и 31 штат; штаты разделены на 2454 муниципалитета (деление не пропорционально числу штатов), территориальное деление которых зависит от исторических и социально-политических условий.

В соответствии с Конституцией Мексики распределение полномочий органов власти осуществляется на уровне федерации, федеральных штатов и муниципалитетов. Форма местного самоуправления в Мексике — это муниципалитет, который осуществляет свою власть посредством муниципального совета, возглавляемого президентом муниципалитета (мэром).

В XXI веке муниципалитет в Мексике все еще имеет незначительные полномочия, обречен на недостаток финансовых средств и постоянно сталкивается с рядом проблем в ходе получения доступа к государственным и федеральным фондам.

Город Мехико — культурный, политический, экономический и общественный центр мексиканской нации, один из самых больших мегаполисов мира. Контрастом на его фоне выглядят сельские поселения и населяющие их аборигены, живущие в неблагоприятных условиях и в большинстве случаев терпящие дискриминацию, изоляцию, безработицу и бедность. Таков старый Теночтитлан — столица ацтеков в долине Анауак, город дворцов, в свое время изумивший Алехандро де Умбольдта [5]. В отличие от городского сектора, сельские поселения обладают недостаточно развитой инфраструктурой, некоторые не имеют уличного освещения, питьевой воды, интернет-связи и других удобств, свойственных современной цивилизации. «Изменения и тенденции, обусловленные глобализацией, образуют новый общественный порядок, предусматривают огромные возможности для прогресса, но одновременно какая-то часть человечества отдалена от доступа к такого рода благам» [10].

Среди факторов, которые негативно влияют на развитие муниципалитетов, выделяются географическое и экономическое неравенство территорий; бедность половины сельского населения, безработица и высокая миграция; централизация и преобладание федеральной власти по сравнению с муниципальной; нечеткая нормативная регламентация деятельности муниципалитетов.

Все это приводит к тому, что разрешению вопросов федерального значения уделяется гораздо больше внимания, чем задачам местного значения.

В этой связи в 2015 году актуальным для Мексики стал вопрос укрепления модели кооперативного федерализма. Суть этой модели — в развитии местной демократии, вовлечении граждан в принятие решений органов местного самоуправления. Муниципалитеты должны больше внимания уделять проблемам, связанным безопасностью, охраной окружающей сре-ды, с обеспечением населения водой. Срочно требуется определить и разграничить полномочия в органах муниципальной власти, установить их ответственность за принятие решений. Недостатки, связанные с определением полномочий, открывают возможности для проявления злоупотреблений властью и коррупции.

Фелипе Тена Рамирес указывает на то, что «мексиканская федерация родилась из договора между ранее существовавшими штатами, которые делегировали некоторые полномочия центральной власти и оставили себе остальные; поэтому была принята североамериканская система в статье 124, гласящая: “Полномочия, которые не определены за федеральными органами Конституцией, закреплены за штатами”» [15, с. 112].

Распределение полномочий осуществляется в каждом субъекте штата по-своему, но обычно в сферу полномочий центрального органа штата входят вопросы, затрагивающие общие интересы страны, а другие органы власти штатов осуществляют полномочия по остальным вопросам. Тена Рамирес, опираясь на нормы Конституции Мексики, предлагает следующую классификацию полномочий.

1. Полномочия, которые не могут осуществляться по аналогии:

a) подразумеваемые, т. е. те, которые законодательная власть оставляет за собой или за органами федеральной власти;

b) ясные, т. е. полномочия органов федеральной власти, установленные Конституцией.

2. Конкурирующие полномочия. Предоставление определенных полномочий одному органу власти требует упразднения соответствующих полномочий другого органа власти.

3. Совпадающие, когда одно и тоже полномочие осуществляется одновременно двумя органами власти.

4. Другие полномочия, которые не могут считаться совпадающими, например, касающиеся сферы охраны здоровья, образования [15, с. 114—130].

Обращаясь к распределению полномочий, Хорхе Карпизо утверждает, что «система, принятая в Мексике относительно полномочий, — это североамериканская система. Поэтому полномочия изначально относятся к субъектам федерации и могут быть делегированы федерации» [5, с. 303].

Следовательно, федеральные органы власти могут реализовывать только те полномочия, которые указаны в Конституции Мексики. Остальные полномочия относятся к субъектам штатов, осуществляющим их в соответствии с местными конституциями. Только опираясь на Конституцию Мексики, можно проводить распределение полномочий, поскольку Конституция устанавливает перечень основ распределения и реализации этих полномочий, включающий полномочия: 1) возложенные на федерацию; 2) возложенные на субъекты федерации; 3) не входящие в сферу ведения федерации; 4) не входящие в сферу ведения субъектов федерации; 5) совместного ведения; 6) совпадающие; 7) взаимные и 8) определяемые органическими и регламентирующими законами. Ни в одном из указанных пунктов относительно распределения полномочий не рассматривается муниципалитет как орган государственной власти, на который могли бы быть возложены полномочия.

При этом Эмилио Рабаса предлагает «дать полную свободу муниципальной власти и увеличить ее функции и полномочия в соответствии с Конституцией» [6, с. 194]. Ланз Дурет указывает на то, что когда муниципалитеты в каждом штате республики «будут управлять имуществом, заботиться о гигиене, здоровье, образовании людей, иметь собственных служащих, требуя от них исполнение обязанностей, тогда губернаторы и законодатели будут иметь возможность сконцентрироваться на политике и не вмешиваться в местные дела муниципалитета» [10]. Для Гонсалеса Флореса муниципалитет – это сообщество, на региональном уровне объединяющее население государства и основанное на правилах общежития, автономии, совместного решения задач в сфере коммунальных услуг [8, с. 189].

Шмиль Ордоньес указывает, что «управление муниципальной территорией со стороны властей, выбранных населением, более эффективно, нежели если бы она была реализована центральной властью… Муниципалитеты испытывают недостаток в автономии, не имеют полномочий по принятию законов»  [14].

Распределение полномочий между органами государственной власти — одна из самых спорных тем в конституционном праве Мексики. Постоянные поправки к Конституции Мексики направлены на уточнение полномочий органов местного самоуправления. Так, в ст. 115 Конституции Мексики в период с 1917 по 2014 год поправки вносились 14 раз: в 1928, 1933, 1943, 1947, 1953, 1976, 1977, 1983, 1987, 1999, 2001, 2008, 2009 и 2014 годах. Но эти поправки не предусматривали в отношении органов местного самоуправления большей автономии; муниципалитетам были переданы полномочия в сфере коммунальных услуг и возложена ответственность за их реализацию, при этом они не были наделены полнотой власти в принятии решений. Им не было также выделено достаточно финансовых средств. Муниципалитеты менее всех других органов власти пользуются вниманием со стороны государства и зависят от федеральных фондов, откуда они получают большую часть своих средств. Они не имеют представительства в Национальной налоговой системе, от которой они зависят финансово.

Однако проблемы муниципалитетов не сводятся к распределению полномочий между органами власти. Они также связаны с организацией работы. Так, при осуществлении полномочий органами местного самоуправления возникают ситуации, служащие питательной средой для коррупции в различных ее проявлениях, для злоупотребления властью. Кроме того, служащие этих органов часто не имеют достаточных знаний и правовой культуры. А ведь эффективное государственное управление основывается на правопорядке, принципах справедливости, уважении к Конституции и основным правам человека.

Среди других проблем стоит отметить недостаток в ответственных муниципальных служащих; сильное давление на муниципальные власти со стороны разных групп и политических партий в целях удовлетворения личных и групповых интересов; отстраненность муниципальных органов власти от нужд населения, их жалоб и требований; экономическое неравенство регионов; потребность населения в обеспечении более высокого уровня жизни; деятельность СМИ, предвзято и необъективно отражающих работу муниципалитетов, и др.

При рассмотрении полномочий муниципалитетов следует учитывать публичный характер власти с сильным принудительным аппаратом [13, с. 258]. Преимущество такой власти состоит в том, что она может диктовать населению правила обязательного характера, предоставлять лицензии или разрешения, может приобретать товары, подписывать соглашения, контракты и юридические акты. Муниципалитет должен иметь возможность не только надлежаще и эффективно исполнять многочисленные полномочия, но и осуществлять публичную власть.

Понятие правового государства противопоставляется идее произвола и тоталитаризма. В рамках муниципальной сферы правовое государство должно строиться на основе корректного исполнения публичных полномочий.

Муниципальное право в системе права России. Самостоятельность муниципального права как отрасли права не вызывает сомнений. Вместе с тем одной из причин нерешенных проблем в теории права является отрицание существования правовой общности законодательства и соответствующей ему комплексной отрасли в системе права. Между тем нельзя отрицать объективное существование муниципальных отношений как предмета правового регулирования муниципального права. Поэтому вопрос о комплексном характере муниципального права заслуживает внимания и решения по существу.

К настоящему времени сложилось несколько подходов к пониманию термина «муниципальное право». Так, под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления [3, с. 12]. Кроме того, муниципальное право определяется как отрасль законодательства [1, с. 12—13].

Представляется, что муниципальное право можно отнести к комплексным правовым образованиям. Выделение данной отрасли возможно по предметно-методному единству.

Комплексные отрасли права обладают следующей спецификой:

1)  формируются для решения определенных задач в соответствующей сфере и потому имеют кратковременную природу. Например, отношения, регулируемые муниципальным правом, возникают в сфере местного самоуправления;

2) с точки зрения юридической имеют разнородный характер. Целостность предмета правового регулирования комплексных образований порождает то, что он вбирает в себя нормы других, в том числе основных отраслей права. Так, предмет правового регулирования муниципального права объединяет нормы конституционного, гражданского, финансового, административного, земельного, экологического, хозяйственного права;

3) образуются исходя из социальных потребностей, в частности, наличия цели, под которую формируется предмет правового регулирования. Для комплексных правовых образований достаточно одного интегративного признака, чтобы объединить предметную сферу, например, организацию местного самоуправления в муниципальном праве. Наличие собственного предмета комплексной отрасли выражается также в наличии и совокупности правовых идей, правовой политики, интереса, норм-принципов, норм-дефиниций, норм, содержащихся в подзаконных нормативных актах, концепции правового развития. Так, значительное влияние на развитие организации местного самоуправления оказал Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому были установлены основные цели и задачи государственной политики в области развития местного самоуправления;

4) имеют большее число возможностей для реализации целей правового регулирования, нежели классические отрасли права. Так, муниципальное право в качестве своего источника признает не только нормативные правовые акты, но и решения Конституционного Суда РФ, договоры и нормы обычного права;

5) имеют большую степень зависимости от внешних связей (доминирование внешних связей над внутренними). Связи имеют атомизированный характер и объединяются по одному признаку, зависят от внешних изменений и потому подвержены дезинтеграции и исчезновению. Например, место муниципального права в системе права определяется тем, что это вторичное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления. В советский период местные органы власти являлись по своей природе государственными органами. Отношения, связанные с организацией и деятельностью местных органов, регулировали такие отрасли, как государственное и административное право;

6) элементы менее согласованы в силу их юридической разнородности. Так, в муниципальном праве возникает вопрос о сочетании императивного и диспозитивного способов правового регулирования. Специфичность предмета обусловливает комплексность метода муниципального права, основанного на сочетании таких способов правового регулирования, как обязывания, запреты и дозволения с преобладанием первого и второго при активном использовании последнего [2, с. 44];

7) обладают большим потенциалом, чем основные отрасли права, поскольку наделены качествами вариативности, многообразием приемов регулирования, динамичностью.

С учетом изложенного предлагаем муниципальное право рассматривать как комплексное правовое образование, выделение данной отрасли осуществлять по предметно-методному единству с учетом специфики, свойственной комплексным отраслям права.

Рассматривая практику местного самоуправления в Мексике, можно сделать вывод, что муниципалитеты испытывают недостаток в автономии, не имеют полномочий по принятию законов, недостаточно обеспечены финансированием. Кроме того, органы местного самоуправления подвержены политическому влиянию, что противоречит концепции «муниципалисты — вне политики». В этой связи важно иметь четкое разграничение компетенций региональных и центральных органов.

В России за период реформирования системы местного самоуправления (2003—2015 годы) в рамках структуры законодательства были актуализированы следующие проблемы: разграничение полномочий и предметов ведения трех уровней публичной власти — Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; финансовое и имущественное обеспечение этих полномочий (совершенствование межбюджетных отношений, создание стимулов для развития доходной базы местных бюджетов и др.); изменение принципов территориальной организации местного самоуправления.

Указанные приоритеты получили непосредственное развитие и конкретизацию в нормах многих отраслей права путем разработки и принятия новых законов, а также посредством внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты. Существенной корректировке был подвергнут Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: расширен перечень вопросов местного значения и видов муниципального имущества, что было обусловлено увеличением объема полномочий органов местного самоуправления в связи с совершенствованием разграничения сферы полномочий. Был также принят Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», призванный обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной гражданской и муниципальной службы путем расширения пределов федерального регулирования с одновременным предоставлением регионам возможности осуществлять правовое регулирование с учетом местных условий.

Список литературы

1. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма-Инфра, 2000.

2. Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: учеб. пособие. СПб., 2008.

3.  Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система): дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003.

4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 3-е изд., перераб. и доп.  М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

5. Ezcurra Exequiel. De las chinampas a la megalópolis. El medio ambiente en la cuenca de México, Fondo de Cultura Económica. México, 1996.

6. Carpizo Jorge. La Constitución Mexicana de 1917. UNAM, Coordinación de Humanidades. (Edición conmemorativa de la Constitución de 1917). México, 1973.

7. Cosio Villegas Daniel. La Constitución de 1857 y sus críticos. Sep-Setentas, México, 1973.

8. Diaz del Castillo Bernal. Historia Verdadera de la Conquista de la Nueva España, Herrero Hnos. Tomo I. México, 1937.

9. Gonzalez Flores Enrique. Derecho Constitucional. Textos Universitarios. 3ra. Edición.  México, 1969.

10. Harvey David. «El derecho a la ciudad». URL: http:// www.sinpermiso.info/textos/index.php?id=2092 (дата обращения: 03.09.2014).

11. Lanz Duret Miguel. Derecho Constitucional Mexicano. CECSA. 5ta. Edición.

12. Naciones Unidas. URL: http://www.un.org/es/globalissues/humanrights/

13. Rendon Huerta Barrera Teresita. Derecho Municipal. 3ra Ed. México, Editorial Porrúa, 2005.

14. Santamaria Pastor J.A. Principios generales de Derecho Administrativo. T. II. Iustel, Madrid, 2004.

15. Schmill Ordonez Ulises. El Sistema de la Constitución Mexicana. Textos Universitarios. México, 1971.

16. Tena Ramirez Felipe. Leyes Fundamentales de México. 6ta. Edición. Porrúa, México, 1975.