Муниципальные правовые акты главы и местной администрации муниципального образования в системе муниципальных правовых актов

УДК 342.92

Страницы в журнале: 27-31 

Д.А. АБРОСИМОВА,

аспирант кафедры конституционного и административного права юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета

Исследуется  природа муниципальных правовых актов главы и местной администрации муниципального образования;   определяется их место в системе муниципальных правовых актов;   формируется перечень документов, подлежащих включению в систему  муниципальных правовых актов.

Ключевые слова: система муниципальных правовых актов, муниципальный правовой акт, муниципальный нормативный правовой акт, муниципальный правовой акт главы муниципального образования, муниципальный правовой акт местной администрации муниципального образования.

The Municipal Legal Acts of Local Government and it’s Head in the Framework of Municipal Legal Acts

Abrosimova D.

Investigate the nature of municipal legal acts and the head of the local administration of the municipality; their place in the system of municipal legal acts, formed a list of documents to be included in the municipal regulations.

Keywords: framework of municipal legal acts, municipal legal act, municipal regulatory act, head of local government municipal legal act, of local government municipal legal act.

В  период перехода России к обществу с рыночной экономикой, строительства правового государства преобразование претерпевают все стороны жизнедеятельности и развития российского государства и общества. Реформе подвергся и институт местного самоуправления. С 1 января 2009 года вступил в силу Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ). Закон № 131-ФЗ существенно изменил законодательство о местном самоуправлении, расширил нормотворческие возможности населения муниципального образования, а также органов местного самоуправления. Вместе с тем местное самоуправление по-прежнему остается низовым, наиболее приближенным к жизнедеятельности населения уровнем осуществления публичной власти.

В связи с выведением Конституцией РФ органов местного самоуправления из структуры органов государственной власти Российской Федерации принимаемые данными органами правовые акты являются относительно самостоятельной подсистемой, имеющей сложную иерархию. Существование в Российской Федерации огромного количества муниципалитетов, различие в актах, принимаемых органами этих муниципальных образований, приводит к необходимости детального изучения системы муниципальных правовых актов.

В соответствии со ст. 43 Закона № 131-ФЗ «в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования».

При этом Толковый словарь С.И. Ожегова дает следующую дефиницию слова «система»: 1) определенный порядок в расположении и связи действий; 2) форма организации чего-нибудь; 3) нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей[1].

Таким образом, для полноценного анализа системы муниципальных правовых актов необходимо проанализировать ее составные части — муниципальные правовые акты.

Согласно ст. 2 Закона № 131-ФЗ «муниципальный правовой акт — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер».

Муниципальные правовые акты как официальные письменные документы могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными).

При установлении характера правового акта зачастую возникают сложности, которые связаны с отсутствием законодательно закрепленного определения нормативного правового акта. Частично этот пробел был восполнен в постановлении ГД ФС РФ от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»[2] (далее — Постановление № 781-II ГД). Согласно этому документу нормативный правовой акт — это «письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». В соответствии с п. 2 Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. приказом Минюста РФ от 04.05.2007 № 88; далее — Разъяснения)[3] при подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти рекомендуется использовать Постановление № 781-II ГД и указанное определение нормативного правового акта.

Согласно п. 12 постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»[4] нормативный правовой акт — это изданный в законодательно закрепленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Вместе с тем данное определение приводит не полный перечень субъектов, обладающих правом издания нормативных правовых актов. В качестве такового не указан народ — граждане Российской Федерации. Таким образом, определение можно считать не соответствующим ч. 3 ст. 3 Конституции РФ. Кроме того, как справедливо отмечает С.В. Бошно[5], анализируя аналогичное определение нормативного правового акта, данное  в Постановлении Пленума ВС РФ от 27.04.1993 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»[6], принципиальный недостаток дефиниции состоит в том, что понятие «правовые нормы» дается через правило поведения, тогда как в науке эта точка зрения давно подвергнута обоснованной критике. Только часть правовых норм представляет собой правила поведения, т. е. описание необходимого или допустимого, запрещенного деяния. Наряду с этими нормами существуют нормы-начала, принципы, дефиниции, цели, задачи, которые непосредственно не регулируют поведение. Однако именно они представляют собой основу системы права. Отметим, что связывание нормативного акта и правила поведения выступает устойчивой тенденцией.

Среди индивидуальных правовых актов выделяют и так называемые правоприменительные акты. Они представляют собой решения по конкретному юридическому делу и адресуются определенным физическим или юридическим лицам (приговор или решение суда, указ или приказ о назначении на должность и т. д.). Эти акты относятся к конкретным жизненным ситуациям, имеют однократное применение и обязательны для исполнения только для тех, кому они адресованы. Индивидуальные юридические акты являются важным и необходимым средством реализации общих предписаний правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах. Их осуществление обеспечивается компетентными органами.

Индивидуальные правовые акты часто называют также ненормативными правовыми актами.

Система муниципальных правовых актов в том виде, в каком она представлена в Законе № 131-ФЗ, вызывает ряд вопросов у правоприменителей, например, о том, вправе ли глава муниципального образования, а также местная администрация издавать муниципальные правовые акты, имеющие нормативный характер.

Общеобязательные правила поведения, отражающиеся в муниципальных нормативных правовых актах, принимает только представительный орган муниципального образования.  Иные же органы местного самоуправления занимаются сугубо оперативной хозяйственной деятельностью, издавая правовые акты ненормативного характера[7].

Схожую точку зрения высказывает А. Мелентьев, отмечая, что «по новому Закону № 131-ФЗ только представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования»[8].

Право принятия нормативных правовых актов у главы муниципального образования, местной администрации может быть, а может и не быть. Зависит это от полномочий, закрепленных за соответствующими органами уставом муниципального образования[9].

Такое решение вопроса видится неверным. Как отмечает О.В. Новиченко, «в Законе дан перечень наиболее общих и важных полномочий органов местного самоуправления, и в силу пункта 1 статьи 17 Закона не перечисленные в Законе полномочия устанавливаются также в уставе муниципального образования. На сегодняшний день нормы, регулирующие компетенционные отношения, разбросаны по многим федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации и подзаконным правовым актам, требующим скорейшего согласования с нормами специального законодательства, регулирующего местное самоуправление»[10].

Представляется, что полномочия не только представительного органа местного самоуправления, но и главы, а также местной администрации по принятию, изданию нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к их компетенции, относятся именно к таким «наиболее общим и важным» полномочиям органов местного самоуправления, закрепленным в Законе № 131-ФЗ.

К такому выводу позволяет прийти анализ ч. 2 ст. 46 Закона № 131-ФЗ: порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Кроме того, п. 1 ч. 1 ст. 74 Закона № 131-ФЗ предусмотрено издание «указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда».

Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что возможность принятия, издания нормативных правовых актов не только представительным, но и исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления — местной администрацией, а также главой муниципального образования прямо закреплена в Законе № 131-ФЗ.

Аналогичный ответ на вопрос дает в своих Разъяснениях Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению: «Положения части 4 статьи 43 Федерального закона предусматривают, что глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 данной статьи, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

Согласно нормам пункта 2 части 1 статьи 43 Закона правовые акты главы муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов. При этом в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона муниципальные правовые акты могут содержать общеобязательные правила (нормативные правовые акты) или носить индивидуальный характер (ненормативные правовые акты).

В связи с изложенным глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, вправе в пределах своих полномочий издавать муниципальные правовые акты (как нормативного, так и индивидуального характера)»[11]. Схожие выводы делает и С.И. Чащина[12].

Таким образом, обобщая все вышеизложенное, необходимо отметить, что по истечении нескольких лет с момента вступления Закона № 131-ФЗ в полную силу вопросы, связанные с системой муниципальных правовых актов, не только не стали менее актуальными, но и в связи с необходимостью включения части актов этой системы, обладающих признаками нормативности, в Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов из теоретико-практических стали насущными.

В этой связи необходим единый подход к системе муниципальных правовых актов, в соответствии с которым предлагаем включать в нее:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) ненормативные правовые акты представительного органа муниципального образования;

4) нормативные правовые акты главы муниципального образования;

5) ненормативные правовые акты главы муниципального образования;

6) нормативные правовые акты местной администрации;

7) ненормативные правовые акты местной администрации;

8) правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Библиография

1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 2-е изд., испр. и доп. — М., 1995. С. 708.

2 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5506.

3 Российская газета. 2007. № 108.

4 Бюллетень ВС РФ. 2003. № 3.

5 См.: Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 95—106.

6 Бюллетень ВС РФ. 1993. № 7.

7 URL: http://forum.yurclub.ru/index.php?showtopic=116479

8 Мелентьев А. Муниципальные правовые акты // Законность. 2005. № 1. С. 41—42.

9 URL: http://forum.yurclub.ru/index.php?showtopic=116479

10 Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7. С. 13—16.

11 URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052054053124052053049.html

12 См.: Чащина С.И. Правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации и иных должностных лиц исполнительных органов местного самоуправления (на примере Хабаровского края) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 7. С. 31—35.