Муниципальный правовой акт: проблемные вопросы теории и практики

С.Г. СОЛОВЬЕВ,
доктор юридических наук, завкафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета
В.А. ЛУКЬЯНОВ,
кандидат юридических наук, судья Федерального арбитражного суда Уральского округа
 
Муниципальный правовой акт является родовым понятием, включающим в себя как муниципальные правотворческие (нормативные), так и муниципальные правоприменительные (ненормативные) правовые акты. 
 
В теории права критерием для их разделения является признак нормативности, предполагающий разграничение их в зависимости от наличия норм права, под которыми, по мнению
С.С. Алексеева, следует понимать «...узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»[1].
На сегодня следует констатировать тот факт, что законодательно понятия нормативного правового акта и ненормативного правового акта не закреплены. Важным ориентиром для судов в разрешении этого вопроса служат сформулированные в п. 2 постановления Пленума Верховного суда РФ от 27.04.1993 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (в ред. от 24.04.2002) определения указанных понятий. Согласно отмеченным разъяснениям под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
Несмотря на то, что указанное выше постановление в соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» признано утратившим силу, в п. 12 последнего постановления содержится понятие нормативного правового акта, полностью совпадающее с имевшимся ранее. Правда, при этом опущено понятие индивидуального правового акта.
Недавно Верховный суд РФ еще раз подтвердил такой подход к определению нормативного правового акта в утвержденном постановлением Президиума Верховного суда РФ от 07.06.2006 Обзоре законодательства и судебной практики Верховного суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года.
Свою точку зрения по данному вопросу изложила Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации. Так, в постановлении от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации» указано, что «в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».
Однако представляется, что определение нормативного правового акта, сформулированное Верховным судом РФ, больше отвечает данному понятию: оно содержит в себе основные признаки, которыми нормативный акт отличается от ненормативного.
Нормативный акт понимается как результат правотворческой деятельности компетентных органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. Он содержит в себе общеобязательные правила поведения (нормы), которые не персонифицированы, а адресованы неопределенному кругу лиц, рассчитаны на постоянное или длительное применение.
Что же касается ненормативного акта, то самым общим образом сущность данного правового акта определена в его названии «ненормативный», т. е. это такой правовой акт, который не содержит перечисленных признаков нормативного акта. Исходя из этого, возможно в первом приближении отграничить нормативный акт от ненормативного. Ненормативный (правоприменительный) акт содержит «ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам»[2].
В теории права также указываются признаки, которые позволяют отличить нормативный акт от ненормативного и выявить их схожие черты. Так, А.В. Мицкевич отметил, что прежде всего ненормативному акту не свойственны признаки нормативности[3]. А это означает, что ненормативный акт не может содержать правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц, организаций, которые могут неоднократно применяться и сохранять свое действие независимо от их исполнения. Не наделен ненормативный правовой акт и правотворческой функцией (т. е. он не направлен на установление, изменение или отмену правил поведения, являющихся обязательными для исполнения, в которых выражена воля государства).
Ненормативный правовой акт носит индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер[4]. Он является нормоприменительным документом (правоприменительным актом, актом применения права), определяемым как юридический документ должностного лица, «изданный на основании юридических фактов и юридических норм, определяющий права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц»[5]. Он представляет собой документ, являющийся результатом не нормотворческой (по установлению юридических норм), а нормоприменительной (по применению юридических норм) деятельности органа исполнительной власти, т. е. «властно-организационной деятельности должностного лица, обеспечивающего в конкретных жизненных случаях реализацию юридических норм»[6].
Применительно к теме статьи следует особо отметить, что в соответствии с законодательством Российской Федерации муниципальным органам предоставлены определенные права в сфере регулирования хозяйственной деятельности различных субъектов. Кроме того, реализуя свои полномочия, муниципальные органы издают ненормативные акты, которыми субъектам предпринимательской деятельности предоставляются определенные права, например, по пользованию земельными участками либо занятию определенными видами деятельности (лицензии). В связи с этим наличие права издавать акты, предоставляющие определенные права, предполагает наличие права указанных органов такие акты отменять.
В качестве повода для отмены ранее принятого ненормативного акта могут выступать два обстоятельства:
· во-первых, изменение фактических обстоятельств, послуживших причиной для издания первичного акта;
· во-вторых, изменение законодательства, во исполнение которого выносился первичный акт.
Поскольку правоотношения, порождаемые ненормативными актами муниципальных органов, в ряде случаев находят свою реализацию в виде гражданско-правовых сделок (например, когда на основании постановления главы муниципального образования организации предоставляется в аренду земельный участок), правомерно возникает вопрос о применимости к таким отношениям положений ст. 422 ГК РФ. Согласно указанной норме договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
В то же время в соответствии с положениями п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Для разрешения данного противоречия в первую очередь необходимо определить правовую природу отношений, возникающих между органами муниципальной власти и лицом при заключении договора, предпосылкой которого стало принятие властного решения, выраженного в соответствующем ненормативном правовом акте.
Рассматривая правоотношения, связанные с изданием ненормативных правовых актов органами местного самоуправления, следует выделить два вида правоотношений, возникающих в связи с изданием указанных правовых актов.
Первый вид правоотношений возникает между органом местного самоуправления и физическим либо юридическим лицом в процессе принятия и реализации ненормативного правового акта без заключения договора. Очевидно, такие правоотношения являются отношениями власти-подчинения и имеют сугубо административную природу. Следовательно, к данному виду правоотношений, являющихся по своей правовой природе административными, не могут быть применены положения ст. 422 ГК РФ с учетом п. 3 ст. 2 ГК РФ, при условии если иное не предусмотрено законодательством.
В связи с этим орган местного самоуправления, наделенный компетенцией по принятию правоприменительных правовых актов, естественно имеет полномочия по самостоятельной их отмене.
Например, в ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о принципах организации местного самоуправления) закреплено положение о том, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено:
1) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт,
2) судом;
3) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, — уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Условиями отмены отмеченных ненормативных правовых актов выступают также два альтернативных обстоятельства:
1) изменение фактических обстоятельств, послуживших причиной для издания первичного акта;
2) изменение законодательства, во исполнение которого выносился первичный акт.
Порядок же отмены таких административных актов напрямую зависит от того, нарушаются ли имущественные права заинтересованных лиц. Если отменой ненормативного акта органа местного самоуправления нарушаются имущественные права других лиц, то отмена подобного акта возможна только в судебном порядке в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, содержащей норму о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Если же отмена ненормативного акта органа местного самоуправления не повлечет ущемление имущественных прав других лиц, то орган, принявший соответствующий нормативный акт, имеет все основания для самостоятельной его отмены.
Второй вид правоотношений возникает между органом местного самоуправления и лицом в рамках заключенного на основании соответствующего акта гражданско-правового договора. Данный вид правоотношений, несомненно, носит гражданско-правовую природу, и к его правовому регулированию должны применяться правила ст. 422 ГК РФ, предусматривающие соответствующий порядок изменения правоотношений.
В связи с этим в случае изменения фактических обстоятельств, послуживших причиной для издания первичного акта либо изменения законодательства, во исполнение которого выносился первичный акт, условия заключенного договора, по общему правилу, сохраняют силу и соответствующий орган местного самоуправления не имеет полномочий на отмену первоначального акта, влекущего последующую недействительность заключенного договора.
Однако следует особо отметить: если в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров, то соответствующий акт органа местного самоуправления должен быть им отменен, что повлечет последующую недействительность сделки между органом местного самоуправления и  физическим или юридическим лицом.
Применительно к теме исследования следует особо отметить законодательную новеллу, введенную в ст. 48 Закона о принципах организации местного самоуправления, предполагающую право приостановления ненормативных правовых актов органом местного самоуправления либо органом государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации). Однако в данном случае следует уточнить, что законодатель, формулируя указанную норму, предполагал приостановление соответствующих ненормативных правовых актов до решения суда.
Подводя итог рассмотрению вопросов, связанных с анализом понятия правовых актов органов местного самоуправления, а также рассмотрением проблемных вопросов, вытекающих из их отмены, можно сделать ряд выводов, представляющихся важными как в научном, так и в теоретическом плане.
Во-первых, представляется необходимым нормативно закрепить в законодательстве Российской Федерации дефиниции нормативного правового акта и ненормативного правового акта муниципальных органов и должностных лиц.
Во-вторых, есть смысл более детально расписать в законодательстве Российской Федерации процедурные моменты приостановления ненормативных правовых актов органом местного самоуправления либо органом государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации).
В-третьих, при рассмотрении дел, связанных с обжалованием ненормативных муниципальных правовых актов, следует выделять два вида правоотношений, возникающих в связи с изданием указанных правовых актов:
1) административные правоотношения, возникающие между органом местного самоуправления и физическим либо юридическим лицом в процессе принятия и реализации ненормативного правового акта без заключения договора. К данному виду правоотношений не могут быть применены положения ст. 422 ГК РФ с учетом п. 3 ст. 2 ГК РФ, при условии если иное не предусмотрено законодательством;
2) гражданские правоотношения, возникающие между органом местного самоуправления и лицом в рамках заключенного на основании соответствующего акта гражданско-правового договора. Указанный вид правоотношений, несомненно, носит гражданско-правовую природу, и к его правовому регулированию должны применяться правила ст. 422 ГК РФ, предусматривающие соответствующий порядок изменения правоотношений.
 
Библиография
1 Алексеев С.С. Государство и право. — М., 1994. С. 7.
2 Определение Конституционного суда РФ от 09.06.1995 № 28-О «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 25.01.1995 № 72 “О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края” в связи с запросом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс: Законодательство».
3 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. — М., 1967. С. 42, 54.
4 См.: Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных отношений // Российская юстиция. 2003. № 6.
5 Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. — Екатеринбург, 1996. С. 388.
6 Там же. С. 143.