Надзорно-процессуальные стадии

В.П. БЕЛЯЕВ,

кандидат юридических наук, профессор, завкафедрой Белгородского университета потребительской кооперации

Исследование вопросов, связанных с надзорно-процессуальными стадиями, целесообразно начать с уяснения проблемы стадийности как пространственно-временной, динамической характеристики юридического процесса.

В юридическом процессе стадия — это обособленный во времени, определенный отрезок, отдельная временная часть структуры юридического процесса в целом. Исследуя проблему стадий в юридическом процессе, И.В. Бенедик пишет: «Процессуальные стадии — это характеристика динамики процессуальной формы. Они дают представления о начальном моменте ее осуществления, указывают на какие-то промежуточные, относительно обособленные участки и логически завершающий пункт»[1].

Со своей стороны считаем, что наиболее плодотворным основанием для определения научной категории «процессуальная стадия» и установления ее понятийной автономии служат характеристики, даваемые процессуальным законодательством и практикой его применения.

Действующее процессуальное законодательство, регулирующее поступательное движение юридического процесса как комплексной системы, в основном устанавливает довольно четкую нормативно-правовую регламентацию всех стадий без исключения. Так, нормы уголовно-процессуального законодательства дают полное представление о постадийном разрешении уголовных дел. Последовательность и содержательные характеристики стадий определяют  нормы гражданско-процессуального (разделы II — IV ГПК РФ) и арбитражно-процессуального (например, ст. 48 АПК РФ) законодательства. Закон также устанавливает субъектный состав в каждой из стадий и закрепляет его правовой статус (предварительное следствие, например, как стадию уголовного процесса вправе осуществлять следователи соответствующих ведомств, а также прокуроры), отражает специфические задачи и другие особенности отдельных стадий. Представляется, что разработанные учеными теоретические положения относительно понятия, содержания, сущности и назначения стадий процесса, несмотря на их отраслевую (предметную) принадлежность, содержат в себе в комплексе те моменты, которые могут быть взяты на вооружение при дальнейшей разработке проблемы стадийности юридического процесса в общетеоретическом плане. Такой подход позволяет с учетом использования метода рационального перенесения определений, оценок и подходов, сформулированных и применяемых в науке традиционного юридического процесса, дать наиболее точные и оптимальные характеристики специфических особенностей стадийности юридического процесса как комплексной системы.

Несколько слов о том, что представляет собой с филологической точки зрения термин «стадия процесса». Словари трактуют: стадия (от греч. «мера длины») — это определенная ступень в развитии чего-либо, имеющая свои качественные особенности; этап, фаза. Поэтому не случайно отдельные ученые именуют стадию процесса и его фазой, этапом процесса и даже его частью[2]. Все эти понятия они употребляют как однопорядковые, взаимозаменяемые и равнозначные как по содержанию, так и по их функциональной принадлежности.

Понятийная характеристика стадии юридического процесса заключается прежде всего в том, что «юридический процесс — это всегда определенная совокупность последовательно совершаемых действий и постановляемых актов»[3]. Эта совокупность может быть в определенных случаях довольно значительной, поскольку включает многие действия различного характера.

Взять, к примеру, надзорную проверку исполнения трудового законодательства в любой организации по информации о нарушениях закона. Для осуществления надзорного производства в этом случае потребуется провести тщательный анализ всей поступившей в надзорный орган информации и сведений о состоянии законности по данному предприятию, определить конкретного проверяющего (проверяющих), изучить действующее законодательство, в том числе ведомственное, решить вопрос о привлечении к проверке специалиста и т.д. Кроме того, следует процессуально оформить содержание и результаты проверки. Это, полагаем, именно тот пример, когда управомоченный субъект надзорной деятельности в ходе юридического процесса последовательно совершает значительный объем процессуальных действий для достижения позитивного результата.

Значение стадий в юридическом процессе характеризуется и тем, что они отражают логическую последовательность его развития. Например, только после вынесения постановления о возбуждении уголовного дела должностное лицо органа расследования вправе приступить к выполнению следственных действий; только при исследовании всех обстоятельств, повлекших нарушение закона, прокурор вправе внести представление, принести протест.

Характеризуют стадии юридического процесса следующие признаки:

·  относительно самостоятельная задача, на решение которой направлены действия, объединяемые в той или иной стадии;

·  специфический состав действий, непременно включающий установление и анализ фактических обстоятельств, реализацию соответствующей юридической нормы для решения вопроса, дела;

·  определенный круг субъектов;

·  юридические документы, в которых отражаются и закрепляются итоги совершенных в данной стадии юридических действий.

Подчеркнем, что процессуальные стадии представляют собой динамическую характеристику процесса. Действительно, трудно представить себе юридический процесс без движения вперед, без последовательно сменяющихся стадий. На это обстоятельство указывает и Н.Н. Вопленко: «Стадии представляют собой логически взаимосвязанные и последовательно развивающиеся этапы правоприменительной деятельности»[4]. Следует заметить, что среди ученых-юристов нет единой точки зрения по вопросам о понятии, системе и содержании стадий надзорной деятельности. Попытаемся ответить на них на основе прокурорского надзора как наиболее типичной формы надзорной деятельности.

Есть мнение, что важным средством обеспечения законности и обоснованности прокурорского надзора служит установленный законом порядок его производства[5]. В.Г. Даев и М.Н. Маршунов полагают, что «динамика прокурорско-надзорной деятельности и правовых отношений, в которых она реализуется, вызвала к жизни понятие надзорного процесса, цикла, стадий надзора»[6].

Стадии прокурорско-надзорного процесса являются разновидностью стадий юридического процесса. В.Д. Ломовский характеризует их как «этапы прокурорско-надзорной деятельности по выявлению и устранению правонарушения, последовательно сменяющие друг друга, образующие в силу строгой очередности определенный порядок, процедуру прокурорского надзора в связи с обнаружением признаков конкретного правонарушения (правонарушений)»[7]. Последнее определение достаточно точно характеризует понятие стадий надзорного процесса, хотя, по нашему мнению, в ряде случаев «строгая очередность» вряд ли применима в практике прокурорско-надзорной деятельности (тактика и методика прокурорских проверок никогда не были строго регламентированы, да и вряд ли это возможно и целесообразно).

В свое время А.Д. Берензон высказал мнение о том, что «стадия надзорного цикла — это часть надзорного цикла, характеризующаяся четко очерченными границами (промежуточной целью, стоящей перед прокурорами)»[8]. Представляется, что введение в научный оборот понятия «надзорный цикл» было не совсем оправданным при практически устоявшемся термине «стадия», что подтвердила сама жизнь: в настоящее время в работах ученых первое понятие отсутствует как не представляющее научной ценности (или в силу его малозначительности). Стадия надзорного процесса — это всегда этап надзорной деятельности по выявлению и устранению нарушений законности.

С учетом приведенных суждений выделим ряд признаков, отражающих особенности содержания стадий надзорного процесса. Отметим вначале, что как надзорный процесс в целом, так и отдельные его стадии предназначены для решения вопросов, связанных с определением законности или незаконности в деятельности (поведении) поднадзорных объектов, и реализации выводов, к которым пришел субъект надзора. Стадии надзорного процесса создают необходимые условия для осуществления субъектами надзора своих полномочий в определенной последовательности, положительно влияют на предупреждение и пресечение конкретных нарушений законности, а также на их превенцию вообще. Характерной особенностью является то, что во всех стадиях надзорного процесса одним из обязательных (мы называем его лидирующим) субъектов правоотношений является соответствующее должностное лицо органа надзора (сотрудник прокуратуры, федеральной службы).

Подчеркнем также, что на практике в ряде случаев проявляется тесное переплетение, сочетание либо параллельное течение стадий надзорного и других процессов. Это во многом объясняется осуществлением функции надзора за исполнением законов органами, деятельность которых ведется в процессуальной форме. К числу других признаков, характеризующих содержание стадий надзорного процесса, можно отнести сочетание при определенных обстоятельствах надзорных и некоторых управленческих функций (процессуальное руководство, осуществляемое прокурором при надзоре за расследованием уголовных дел; право на отзыв лицензий, которым наделены отдельные федеральные службы).

Несколько слов надо сказать о системе стадий надзорно-процессуальной формы юридической деятельности, поскольку при ее анализе возникает необходимость определить, какие процессуальные действия по реализации надзорных полномочий совершаются вне границ процесса, а значит, и за пределами его стадий.

Некоторые ученые высказали мнение о существовании так называемого предпроцесса, предшествующего основному процессу, или «процессу-правоотношению». Думается, что сама идея заслуживает внимания, хотя наличие предпроцесса даже по мысли ее автора В.Н. Протасова является достаточно спорным. Он пишет: «Если существование процесса-правоотношения состоит в установлении действительного существования охранительного правоотношения и его последующей реализации, то цель предпроцесса — установить достаточность оснований для возникновения основного процесса»[9]. Применительно к надзорному процессу установление оснований для «включения» механизма надзора должно входить в первоначальную стадию надзорно-процессуальной деятельности. О существовании предпроцесса  можно говорить, если возникновение надзорных правоотношений не влечет за собой появления соответствующих им надзорных производств (например, когда в силу закона ряд государственных органов направляет в надзорный орган сведения о состоянии законности, в которых отсутствуют основания для проверки), а также если имеет место целенаправленная деятельность органа надзора по сбору информации о состоянии законности и ее последующему анализу, с тем чтобы сделать  выводы для планирования надзорных мероприятий в будущем. В этом случае вступление субъектов надзора в правоотношения (если их таковыми можно назвать) по анализу информации также не влечет возникновения надзорных производств.

Среди стадий надзора первое место занимает его организация, включающая сбор информации о правонарушениях, ее анализ и планирование работы. По существу, так же считает и Л.А. Николаева, которая к стадиям общенадзорной деятельности относит и установление состояния законности в деятельности государственных органов[10]. Оппоненты указанной точки зрения полагают, что действия по организации надзора лежат за пределами прокурорского надзора[11].

Со своей стороны считаем, что прокурорско-надзорный процесс развивается в рамках процессуально-надзорных производств, а вышеназванная деятельность прокурора находится вне их границ (она предвосхищает непосредственно сам процесс).

Для правильного понимания содержания надзорного процесса важно определить различия между его стадиями и другими структурными элементами, в свою очередь являющимися составными частями стадий. Если рассматривать стадию как ступень в динамике процесса, то нетрудно заметить: на каждой из них решаются определенные задачи. К их числу можно отнести выявление и пресечение допущенных нарушений закона, а также их последствий; предупреждение возможных нарушений закона; принятие мер по возмещению причиненного правонарушением ущерба; привлечение нарушителей закона к установленной ответственности.

Стадии надзорного процесса в их реальном осуществлении делятся на еще более мелкие структурные элементы, различающиеся как по объему задач, так и по характеру процессуальных решений, актов, действий. В юридической литературе встречаются разные наименования таких структурных элементов, высказано предложение различать «стадии функционального назначения» и «стадии логической последовательности».

Наша точка зрения состоит в следующем: хотя термины «стадия» и «этап» весьма близки по смыслу, этап следует рассматривать как составляющую понятия «стадия». Еще раз заметим, что по вопросу о системе стадий, в частности прокурорско-надзорного процесса, в науке высказаны различные суждения. Ряд ученых полагают, что в систему стадий следует включать выявление правонарушений, их причин и условий; реагирование на правонарушения и причины, их породившие; установление результативности прокурорского реагирования[12]. Есть мнение, что надзорный процесс состоит из двух стадий: выявление правонарушений, их причин и способствовавших им условий; реагирование на них. Л.А. Николаева считает, что в систему стадий входят: а) установление состояния законности, выявление нарушений, их причин и способствующих им условий; б) реагирование на выявленные правонарушения; в) предупреждение правонарушений[13].

По мнению Г.И. Бровина, стадии идут в такой последовательности: а) возбуждение надзорного производства; б) обнаружение (выявление) правонарушений и установление виновных; в) фиксация выявленных правонарушений; г) реагирование на них; д) возбуждение производства о привлечении виновных к ответственности и проведение профилактической работы; е) анализ и обобщение состояния законности и практики надзора[14].

А.Р. Михайленко рассматривает первую стадию прокурорско-надзорного процесса как информационную (информационно-проверочная, поисковая), вторую — как реагирование на выявленные правонарушения и третью — как разработку профилактических мер и определение эффективности прокурорского реагирования[15].

В.Д. Ломовский выделяет в качестве самостоятельных стадию обнаружения признаков правонарушения, стадию проверки материалов о правонарушении и стадию принятия мер к устранению правонарушений[16].

Представляется, что при определении системы стадий любого надзорного процесса в основу должны быть положены объем задач и те цели, которые преследует орган надзора в рамках конкретных надзорных производств. Поэтому система надзорного процесса, по нашему мнению, могла бы выглядеть таким образом:

а) стадия возбуждения надзорного производства, в процессе которой устанавливаются основания и поводы для принятия решения о возбуждении производства. На этой стадии лидирующий субъект надзора анализирует состояние законности, поступившую информацию (жалобы, заявления и т.п.), на основе чего принимает решение о начале проведения соответствующего надзорного мероприятия, как правило надзорной проверки;

б) стадия сбора и проверки материалов о нарушении законности, выяснения фактических обстоятельств правонарушения, а также причин и условий, ему способствовавших. По существу, это центральная стадия надзорного процесса, в рамках которой устанавливаются фактические нарушения законности (или их отсутствие), причины допущенных отступлений от закона и условия, которые способствовали правонарушению. В рамках этой стадии полагаем возможным выделить ряд этапов: подготовка к организации проверочной деятельности; непосредственная проверка на поднадзорном объекте; документальное оформление хода проверки (истребование справок, документов и их копий, получение письменных объяснений и т.п.). Совершенно справедливо отмечал важное значение прокурорских проверок В.Д. Ломовский: «Прокурорская проверка выступает не ординарным правовым средством выявления правонарушения, а в качестве родового понятия, включающего совокупность различных по содержанию и форме прокурорских действий, используемых в этой или иной связи в зависимости от характера конкретного правонарушения и направления его исследования. ...Это не формальное действие, выполняемое только для того, чтобы убедиться в правильности соответствия чего-либо. В содержание прокурорской проверки, которая... означает не что иное, как прокурорское расследование обстоятельств нарушения законности, входит обследование материалов, фактов, истребование актов...»[17]. Считаем, ученый очень четко раскрывает содержание и значение термина «прокурорское расследование»;

в) стадия реагирования на выявленные правонарушения, в процессе которой должностное лицо на основании результатов проверки принимает в пределах своей компетенции меры к отмене или приведению в соответствие с законом неправомерных актов, пресечению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав и свобод граждан и т.п.

Практическое значение предложенной классификации стадий надзорного процесса, на наш взгляд, заключается в том, что при таком подходе охватываются практически все важные моменты, относящиеся к технологии процесса надзорной деятельности (в противном случае качество и эффективность надзора заметно снизятся).

В то же время нельзя не отметить, что предложенная система носит условный характер, поскольку реальные надзорные производства часто не включают в себя все указанные стадии. Кроме того, на практике выполнение надзорных действий в рамках различных стадий и этапов порой так смещается во времени, что эти структурные элементы процесса нельзя четко разграничить (например, когда незначительные нарушения закона устраняются еще в ходе надзорной проверки).

Все изложенное дает основания для дальнейшего научного поиска с целью разработки проблем стадийности надзорного процесса. Представляется, что каждая из стадий нуждается в специальном исследовании: раскрытии содержания, совершенствовании процедуры осуществления, определении взаимосвязи и взаимообусловленности действий участников надзорных правоотношений и т.п. Это позволит глубже познать сущность и содержание надзорного процесса в целом, приблизить его к жизненным реалиям, потребностям практики.

Надзорная деятельность как правовая форма юридической деятельности  направлена на решение правовых задач и на достижение поставленных перед ней целей. Юридическое начало содержания надзорной деятельности выражено в применении правовых оценок явлений, в выяснении соответствия тех или иных действий и решений закону, что подчеркивает материально-юридический аспект его деятельности, а процессуально-юридический аспект предполагает вынесение в установленном законом порядке актов надзора.

В надзорной деятельности применение правовых критериев органически связано с признанием юридически значимых фактических обстоятельств. Следовательно, в содержание надзора входят выяснение и оценка этих обстоятельств. Оценка дается по внутреннему убеждению субъекта надзора, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении обстоятельств дела в их совокупности, который руководствуется законом и правосознанием. Такой принцип, закрепленный процессуальным законодательством, имеет непосредственное значение и для надзорной деятельности. Надзор как деятельность управомоченных субъектов складывается из конкретных действий и следующих за ними решений (в теории их принято называть актами надзора). Акты надзора — это выводы надзорного органа, принимаемые им в порядке реализации своих полномочий (проверки, требования о выполнении ревизий и т.п.); письменные акты надзора (указания, поручения, постановления, протесты, представления и т.п.); акты резолютивного характера (санкция, согласие, утверждение). Акты надзора имеют значение юридических фактов, обусловливающих возникновение, изменение и прекращение правовых отношений. Каждый акт по-своему индивидуален, что обусловливается реализацией посредством его определенного полномочия; совершением действия или принятием решения в формах, присущих данному акту; внешним свойством (характером порождаемых правоотношений); направленностью на достижение специфических целей.

Выявив нарушения законности, установив способствовавшие им обстоятельства, орган надзора (должностное лицо) принимает меры по их устранению и недопущению в будущем, а также по привлечению к ответственности виновных. Для этого законодательством предусмотрен ряд полномочий должностных лиц органов надзора, обеспечивающих реальное устранение нарушений законности. Такие полномочия принято именовать правовыми средствами реагирования на нарушение закона, или средствами надзора. Заметим, что это суждение не противоречит общетеоретической модели категории «правовые средства». В теории права под правовыми средствами понимают институционные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров[18].

Правовые средства надзорного реагирования реализуются посредством вынесения письменных или устных актов, основными из которых являются протесты, предписания, протоколы, представления, постановления, предостережения. Акты надзора — это специфические правовые акты, вносимые только специальным субъектом в порядке реализации предоставленных законом полномочий.

В теории права широко применяется термин «акт-документ», чаще всего в отношении правоприменения. Полагаем, следует отказаться от такого термина и употреблять в качестве правовых средств надзора только термин «акт надзора», тем самым подчеркивая и его специфику, и его индивидуальность. Безусловно, при выборе средств надзорного реагирования следует учитывать характер и степень тяжести нарушений законов, их причины и способствующие им условия, распространенность нарушений в пределах поднадзорного объекта, тяжесть последствий, степень участия и вины правонарушителей. Выяснение данных обстоятельств послужит правильному выбору средств реагирования и их формы, что в конечном счете позволит достичь наибольшего эффекта по устранению и предупреждению нарушений законности.

К актам надзора предъявляются определенные требования: они должны быть своевременными и оперативными, достаточно жесткими и острыми, комплексными, маневренными, адекватными, четкими и точными, строго следовать духу и букве закона, исключать факты личного усмотрения и правового нигилизма.

Признаки, присущие актам надзора:

·  выражают собой юридические способы обеспечения интересов субъектов надзорного производства;

·  выступают основным средством (правовым инструментом) реагирования на нарушения закона;

·  имеют юридическую силу (законодатель предписывает должным образом реагировать на акты надзора).

Следовательно, по результатам надзорной деятельности субъекты, реализуя свои полномочия, выносят соответствующие акты, являющиеся выражением юридической оценки других юридических актов, в том числе правовых, а также действий должностных лиц, принимая конкретные меры реагирования в целях укрепления законности и правопорядка. Таким образом, динамика надзорного процесса обусловлена его стадиями как отдельными частями юридического процесса в целом, с момента выявления правонарушения и возбуждения надзорного производства вплоть до реального устранения допущенных нарушений законности.

В целом же юридическая процессуальная форма надзорной деятельности как регламентированная процессуальными нормами юридическая деятельность определенных должностных лиц, имеющая свои специфические черты и основанная на соответствующих принципах, является важнейшим условием эффективной работы органов надзора по укреплению законности и правопорядка.

Библиография

1 Бенедик И.В. Стадии в юридическом процессе: общетеоретические исследования. — Харьков, 1986. С. 11.

2 См., например: Уголовный процесс. Общая часть. — М., 1997. С. 8.

3 Зайцев И.М. Стадии юридического процесса // Теория государства и права. — М., 2000. С. 442.

4 Вопленко Н.Н. Теоретические проблемы законности. — М., 1984. С. 21.

5 См.: Ломовский В.Д. Стадии прокурорского надзора: понятие, значение, система // Прокурорский надзор и укрепление социалистической законности в советском государстве. — Свердловск, 1981. С. 61.

6 Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. — М., 1980. С. 71.

7 Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. — М., 1979. С. 40.

8 Берензон А.Д. Правовое регулирование общенадзорной деятельности прокуроров // Совершенствование правового регулирования прокурорского надзора в СССР. — М., 1978. С. 112.

9 Протасов В.Н. Процессуальный механизм в правовом регулировании общественных отношений // Советское государство и право. 1983. № 3. С. 125.

10 См.: Николаева Л.А. Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и суда: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Л., 1973. С. 33.

11 См.: Мелкумов В.Г. Деятельность прокуратуры: функции, задачи, основные направления, стадии // Прокурорский надзор и укрепление социалистической законности в советском государстве. — Свердловск, 1981. С. 55.

12 См.: Берензон А.Д. Указ. соч. С. 112; Мелкумов В.Г. Указ. соч. С. 59—61 и др.

13 См.: Николаева Л.А. Указ. раб. С. 33.

14 См.: Бровин Г.И. Реализация компетенции прокурора в процессе осуществления высшего надзора за соблюдением законности. — М., 1973. С. 18.

15 См.: Михайленко А.Р. Совершенствование процессуальной формы при осуществлении прокурорского надзора // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. — М., 1985. С. 72—75.

16 Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. С. 40.

17 Ломовский В.Д. Стадии прокурорского надзора... С. 67.

18 См.: Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 14.