Название главы 30 Уголовного кодекса РФ следует привести в соответствие с новым определением должностного лица

УДК 343.359

Страницы в журнале: 92-98

В.Н. Борков,

кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права Омской академии МВД России Россия, Омск borkovv@mail.ru

Анализируется решение законодателя о признании возможными субъектами должностных преступлений руководителей государственных и муниципальных предприятий, а также акционерных обществ. Обосновывается необходимость признания должностными лицами всех, кто осуществляет государственные функции. Для разрешения противоречия между новым определением должностного лица и названием главы 30 Уголовного кодекса РФ последнее предлагается в следующей редакции: «Преступления против осуществления государственных функций».

Ключевые слова: должностные преступления, преступления против осуществления государственных функций, должностное лицо, регистрационно-экспертные полномочия.

Федеральный закон от 13.07.2015 № 265-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменил п. 1 примечаний к ст. 285 Уголовного кодекса РФ, дополнил круг возможных субъектов должностных преступлений лицами, выполняющими организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям. Авторы законопроекта полагали, что правовая природа осуществляемых этими руководителями полномочий (управление государственной или муниципальной собственностью, выполнение ряда государственных задач и функций, оказание государственных и муниципальных услуг и т. п.), порядок назначения на должность позволяют говорить о целесообразности приравнивания их к должностным лицам. Действительно, признание перечисленных выше руководителей не субъектами посягательств на интересы службы в коммерческих и иных организациях (глава 23 УК РФ), а должностными лицами позволяет привлекать их к ответственности, разумеется, в случае совершения соответствующих преступлений, за халатность (ст. 293 УК РФ), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) и служебный подлог (ст. 292 УК РФ).

Но все новое часто воспринимается критически, вызывает вопросы. Так, О.В. Назаров замечает, что сотрудники государственных и муниципальных предприятий, компаний и акционерных обществ не являются государственными и муниципальными служащими, поэтому на объект главы 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» посягнуть не могут [7, с. 67]. На первый формальный взгляд подобное замечание следовало бы поддержать. Но возникает вопрос о том, что является первичным и более значимым для верного представления о границах уголовно-правовой охраны той или иной сферы общественных отношений: название главы или консолидированно  формируемый совокупностью входящих в такую главу норм реальный объект. Безусловно, содержание видового объекта главы уголовного закона образуют непосредственные объекты представленных в ней норм.

Действительно, исходя из названия главы 30 УК РФ, должностные преступления направлены против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Но власть представляют конкретные люди, так как «вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует» [8, с. 8], а «…лица, за которыми признается право распоряжаться в определенном отношении властью, называются органами государственной власти» [4, с. 37], получается, что должностные лица посягают сами на себя. В уголовных кодексах ряда государств разделы и главы о «преступлениях против государственной (публичной) власти» содержат нормы, предусматривающие ответственность за посягательства и насилие в отношении должностных лиц, иное воспрепятствование их законной деятельности и неисполнение требований.

В названиях глав, посвященных должностным преступлениям, ранее действовавших российских уголовных законов отсутствовало указание на объект данных посягательств. Примечательны определения должностного лица, которые содержались в ст. 105 УК РСФСР 1922 года и ст. 109 УК РСФСР 1926 года. Должностными лицами предлагалось признавать лиц, занимающих должности в государственных (советских) учреждениях или предприятиях, а также организациях или объединениях, имеющих по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных или других общегосударственных задач. А учитывая, что под осуществлением функций государства следует понимать деятельность по решению стоящих перед ним исторических задач [21, с. 7], получается, что должностными лицами признавались те, чья деятельность направлена на осуществление государственных функций. В УК РСФСР 1960 года законодатель уже не стал уточнять, что должностные лица выполняют свои полномочия в организациях, осуществляющих «общегосударственные задачи». К тому времени произошло полное огосударствление всех сторон жизни советского общества и все организации в той или иной мере решали государственные задачи.

Сегодня в условиях рыночной экономики и политического плюрализма трудно говорить о единстве интересов разнообразных организаций с интересами всего общества и государства. Возможно, этого и не требуется. Законодатель в примечании к ст. 285 УК РФ определил, что общегосударственные задачи решают должностные лица, осуществляющие свои функции. Полагаем, основным критерием признания лица возможным субъектом должностных преступлений способно выступить его отношение к осуществлению государственных функций. Осуществление государственных функций непосредственно или содействие их осуществлению характеризует должностное лицо в условиях любого политического режима и способа организации экономики.

Ведущие государствоведы справедливо включают в содержание экономической функции «…управление предприятиями и организациями, составляющими государственную собственность» [6, с. 122]. Обращает на себя внимание такое основание создания государственных и муниципальных предприятий, как «необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач», указанное в п. 4 ст. 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». «Роль государства в рыночной экономике проявляется через систему структурных элементов экономической функции» [20, с. 13]. В их перечень, по мнению З.Ф. Хусаинова, входит «социально-ориентированное распределение ресурсов — государство организует производство товаров и услуг, которым не занимается частный сектор, создает условия для развития сельского хозяйства, связи, транспорта, определяет расходы на оборону,  науку, формирует программы развития образования, здравоохранения и т. д.» [20, с. 13]. Экономистами развивается концепция «…экономических функций государства и усиления их социальной направленности в условиях глобализации…» [8, с. 5].

Серьезную угрозу безопасности России представляет коррупционная деятельность руководителей государственных предприятий и компаний. Вице-премьер Д. Рогозин отметил, что реальная производительность предприятий ОПК составляет от 5 до 8%. «Между тем, несмотря на низкую рентабельность головных предприятий, рентабельность смежников превышает 30%...». Он также заявил, что «необходимо установить цепочку истинных владельцев частных предприятий ОПК» [18]. Высокий объем ресурсов, направляемых до 2020 года (более 20 трлн руб.), требует повышенного контроля за расходованием «колоссальных бюджетных средств, которые Родина отрывает от груди», — резюмировал Д. Рогозин.

Проблема контроля над расходованием, по существу, общенародных средств усугублялась тем, что законодатель не признавал руководителей государственных предприятий должностными лицами. Менеджеры энергетического, оборонно-промышленного комплексов не могли быть субъектами незаконного участия в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), превышения должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), а также нецелевого расходования бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ). Специальная ответственность за заведомо неэффективное расходование государственных материальных ресурсов вообще отсутствует.

Заметим, что в пп. «в» п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы предлагалось распространить антикоррупционные стандарты, установленные для государственных и муниципальных служащих, на лиц, «…замещающих должности в Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, в иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, на лиц, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, на супруг (супругов) этих лиц и их несовершеннолетних детей» [10]. Данные предложения реализованы. С 2013 года лица, претендующие на замещение должностей и занимающие должности в государственных корпорациях и иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, обязаны подавать декларации о доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера и расходах.

В ряде уголовных законов стран ближнего зарубежья руководители государственных предприятий и иных организаций, в которых участвует государственный капитал, также признаны должностными лицами. В соответствии с УК Азербайджана должностные лица осуществляют свои полномочия не только в органах власти, но и в «…государственных и муниципальных учреждениях, предприятиях или организациях» (п. 1 примечаний к ст. 308 УК Азербайджана). Субъектами посягательств, предусмотренных в главе 15 УК Республики Казахстан «Коррупционные и иные уголовные правонарушения против интересов государственной службы и государственного управления», являются лица, уполномоченные на выполнение государственных функций. В соответствии с п. 28 ст. 3 УК РК к ним приравнивается «…лицо, исполняющее управленческие функции в государственной организации или организации, в уставном капитале которой доля государства составляет более пятидесяти процентов, в том числе в национальном управляющем холдинге, национальном холдинге, национальной компании, национальном институте развития, акционером которых является государство, их дочерней организации, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которой принадлежат им, а также юридическом лице, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которого принадлежит указанной дочерней организации». Исследуя порядок привлечения к уголовной ответственности управленцев коммерческих организаций, Б.В. Волженкин отмечал, что в случае причинения вреда акционерному обществу, часть акций которого принадлежат государству, можно говорить о причинении вреда интересам государства [2, с. 294]. Существуют объективные предпосылки признания самостоятельной разновидностью то публичное имущество, которое в числе прочего обеспечивает объекты общезначимой экономической деятельности: энергетическую, транспортную, информационную, финансовую; объекты оборонной промышленности; ядерный энергопромышленный комплекс, нефтегазовый комплекс и др. [1, с. 20].

Об осуществлении государственными коммерческими организациями экономической функции свидетельствуют порядок назначения руководителей и организация их деятельности. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом «…осуществляет… полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации…» [12]. Изложенное позволяет в качестве сущностного признака должностного лица как субъекта преступлений против осуществления государственных функций рассматривать его обязанность действовать в интересах всего общества, т. е. решать государственные задачи. Поэтому нет оснований ограничивать расширение круга субъектов должностных преступлений только за счет лиц, осуществляющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные полномочия в государственных предприятиях и акционерных обществах, а также в организациях, более пятидесяти процентов голосующих акций которых принадлежат государству. Должностными лицами следовало бы признать представителей государства во всех организациях с государственным участием.

Л.А. Морозова отмечает, что «выполнение функций государства возлагается на государственные органы, их должностных лиц, государственные учреждения и организации. Они главные субъекты реализации функций государства. Однако в осуществлении этих функций участвуют и негосударственные объединения и организации…» [6, с. 111]. В последнее десятилетие, особенно в контексте происходящих реформ самих основ модели публичного управления, происходят прогрессивные изменения в требованиях к предоставляемым публичным услугам, их содержанию и формам, эффективности и надежности системы предоставления публичных услуг [17, с. 137]. Деятельность, направленную на реализацию государственных функций, осуществляют юридические и физические лица, привлекаемые и уполномоченные государственными органами на осуществление государственного контроля (надзора) в самых различных сферах жизни общества [13]. Например, в соответствии с положениями статей 2 и 7 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы при исполнении государственной функции могут привлекать экспертов и экспертные организации, аккредитованные в установленном Правительством РФ порядке [16], к проведению мероприятий по надзору для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), выполняемых работ (предоставляемых услуг) обязательным требованиям и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного надзора, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.

В 2013 году Федеральной службой по аккредитации рассмотрено заявлений от физических и юридических лиц, желающих получить аккредитацию, на 59% больше, чем за 2012 год [3]. Государственную аккредитацию физических и юридических лиц правомочным на то органом следует рассматривать в качестве основания для исполнения отдельных государственных функций в области аккредитации. К таким областям в настоящее время можно, например, отнести «деятельность по проведению технического осмотра определенной категории транспортных средств или городского наземного электрического транспорта», «специальную оценку условий труда», «защиту жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров», «обеспечение государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования» и другие сферы. Аккредитованные организации фактически дают разрешения на эксплуатацию транспортных средств, наем работников, удостоверяют соответствие объектов требованиям противопожарной безопасности, выдают дипломы об образовании государственного образца. Услуги, которые на возмездной основе оказывают аккредитованные лица, направлены на обеспечение общественной безопасности и создание условий для реализации гражданами своих прав.

Так, в соответствии с ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 01.07.2011 № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» «после проведения технического осмотра оператором технического осмотра выдается диагностическая карта, содержащая сведения о соответствии или несоответствии транспортного средства обязательным требованиям безопасности транспортных средств». Статья 19 названого закона уточняет, что диагностическая карта содержит заключение о возможности эксплуатации транспортного средства и заверяется подписью технического эксперта, проводившего проверку его технического состояния. Получается, что деятельность технического эксперта направлена на осуществление государственной функции по обеспечению транспортной безопасности. Технический эксперт принимает решение, предоставляющее гражданину право эксплуатировать транспортное средство.

Возможность осуществления государственных функций негосударственными организациями закреплена в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В качестве предмета регулирования данного нормативного акта выступают основы организации осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, «иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия».

С учетом заявленного подхода, в соответствии с которым должностными лицами должны признаваться те, кто осуществляет государственные функции, название главы 30 УК РФ можно изложить в следующей редакции: «Преступления против осуществления государственных функций». Кроме уже упомянутых выше противоречий, такое название снимает проблему ответственности еще одной категории лиц, которые не являются государственными и муниципальными служащими. Речь идет о медицинских, педагогических, а также других работниках и руководителях государственных и муниципальных учреждений. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» предназначение государственной службы состоит в обеспечении исполнения полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов. Статья 7 указанного закона допускает прохождение в учреждениях только правоохранительной службы. В одном из обращений в Конституционный Суд РФ заявитель пытался обратить внимание на несоответствие норм уголовного закона Конституции РФ, «…поскольку они вследствие неопределенности признаков субъекта получения взятки позволяют привлекать к ответственности за такое преступление лиц, которые не являются государственными служащими и осуществляют преподавательскую деятельность в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования» [15]. По логике заявителя, если врачи и педагоги не являются государственными служащими, то и на интересы службы они посягнуть не могут. Другое дело функции государства. Например, главное назначение социальной функции состоит в обеспечении общественного благополучия и нормальных условий жизни людей.

Обращение к субъектам должностных преступлений с точки зрения осуществляемых ими государственных функций позволяет прояснить еще один вопрос. Так, в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» разъясняется, что организационно-распорядительные функции выполняют должностные лица, имеющие в своем служебном подчинении других сотрудников и осуществляющие руководство коллективом. Также к организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

Получается, что под осуществлением субъектами должностных преступлений организационно-распорядительных функций в настоящее время понимаются два разных вида деятельности: первый — это руководство подчиненными, второй — принятие решений, влекущих юридические последствия для лиц, которые обратились за государственными услугами. Последние полномочия фактически являются регистрационно-экспертными. Регистрационно-экспертные полномочия осуществляются в целях обеспечения баланса интересов лиц, которые обратились за государственной услугой, с интересами других граждан, общества и государства. Важно подчеркнуть, что регистрационно-экспертные полномочия осуществляют не только должностные лица органов власти, государственных и муниципальных учреждений, но и аккредитованные эксперты, нотариусы и сотрудники других организаций, осуществляющих в соответствии с законом отдельные публичные функции.

Изложенное позволяет утверждать, что наряду с субъектами, уже перечисленными в п. 1 примечаний к ст. 285 УК РФ, должностными лицами должны быть признаны:

— нотариусы, занимающиеся частной практикой путем совершения предусмотренных законодательными актами нотариальных действий, осуществляющие функцию защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц;

— преподаватели негосударственных образовательных организаций, имеющих государственную аккредитацию, уполномоченных выдавать документ об образовании и осуществляющих образовательную функцию государства;

— эксперты, аккредитованные на осуществление отдельных государственных функций (выдача заключений о соответствии закону деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области защиты прав потребителей, охраны труда, соблюдения санитарных требований; технический осмотр транспортных средств; проведение исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, антикоррупционной экспертизы и т. д.). Государственная аккредитация физических и юридических лиц правомочным на то органом является официальным правовым основанием для исполнения государственных функций в области аккредитации.

Таким образом, должностными лицами в изменяющихся политических и экономических условиях должны быть признаны лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие регистрационно-экспертные, организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных организациях, а также лица, аккредитованные на осуществление отдельных государственных функций.

Таким образом, для преодоления противоречия между фактически охраняемыми общественными отношениями и действующей редакцией названия главы 30 УК РФ предлагаем изложить его в следующей редакции: «Преступления против осуществления государственных функций».

Список литературы

1. Винницкий А.В. Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. С. 20.

2. Волженкин Б.В. Служебные преступления. М., 2000. С. 294.

3. Годовой отчет о деятельности Росаккредитации за 2013 год. URL: http://fsa.gov.ru/index/staticview/id/203/ (дата обращения: 29.02.2016).

4. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. Введение и общая часть. Спб., 1914. С. 37.

5. Лукаш С.А. Эволюция экономических функций государства в условиях глобализации: автореф. дис. … д-ра экон. наук. М., 2009.

6. Морозова Л.А. Теория государства и права: учеб. М., 2010. С. 111, 122.

7. Назаров О.В. О новых субъектах халатности, получения взятки и других преступлений главы 30 УК РФ // Законодательство и экономика. 2015. № 9. С. 67.

8. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. № 12. С. 5, 8.

9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 13.07.2015 № 265-ФЗ // Российская газета. 2015. 16 июля.

10. О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции: указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.03.2015).

11. О специальной оценке условий труда: федер. закон от 28.12.2013 № 426-ФЗ // Российская газета. 2013. 30 дек.

12. О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. Об аккредитации в национальной системе аккредитации: федер. закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ // Российская газета. 2013. 31 дек.

14. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 25.11.2013) // Российская газета. 2012. 31 дек.

15. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Садыкова Рауфа Гайсиновича на нарушение его конституционных прав пунктами 1 и 4 примечаний к статье 285 и частью первой статьи 290 Уголовного кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 21.11.2013 № 1816-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

16. Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю:  постановление Правительства РФ от 20.08.2009 № 689 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 35. Ст. 4241

17. Понкин И.В. Понятие публичных услуг // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 1 (38). С. 137.

18. Рогозин подготовит поручение, обязывающее руководителей предприятий ОПК декларировать доходы. URL: http://rus.ruvr.ru/2012/01/17/63991659.html (дата обращения: 01.03.2016).

19. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности: федер. закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // Российская газета. 2008. 1 авг.

20. Хусаинов З.Ф. Экономическая функция российской государственности: вопросы теории, истории и политико-правовой практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 13.

21. Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 7.