Направления совершенствования и повышения эффективности деятельности конвенционных органов в сфере защиты прав человека

УДК 341.231.14

Страницы в журнале: 122-128 

И.В. ШИРЁВА,

ассистент кафедры международного права Российского университета дружбы народов irinashiryova@gmail.com

Рассматриваются актуальные вопросы, связанные с совершенствованием и повышением эффективности работы конвенционных органов в сфере защиты прав человека.  Автор отмечает дискуссионный характер проблематики международного контроля, его методов и форм в указанной сфере, анализируя мнения ряда отечественных и зарубежных юристов-международников.

Ключевые слова: международное право, принципы, нормы, права человека, конвенционные органы, международный контроль и мониторинг.

Areas for Improvement and Effectiveness of the Treaty Bodies in the Field of Human Rights Protection

Shiryova I.

This article is devoted to topical issues related to improving the efficiency of the treaty bodies in the field of human rights protection. The author notes debatable issues of international control of its methods and forms in this field, analyzing the views of a number of domestic and foreign international lawyers.

Keywords: international law, principles, standards, human rights treaty bodies, international control and monitoring.

После принятия Всеобщей декларации прав человека (1948 год) в рамках Организации Объединенных Наций была разработана стратегия, направленная на достижение закрепленных в Уставе ООН целей в сфере прав человека. Стратегия включала разработку и принятие международных норм и стандартов в области прав человека, на основании которых была создана широкая сеть правозащитных механизмов, призванных содействовать не только развитию соответствующих международных стандартов, но и контролю за их осуществлением. Создание и функционирование системы контрольных органов являются важными достижениями в международном регулировании прав человека, и очень часто проблему международного контроля называют ключевой[1].

Внимание исследователей привлекают полномочия и возможности конвенционных органов, призванных осуществлять контроль и давать общие рекомендации по состоянию прав человека в соответствующих государствах.

Однако отечественные и зарубежные ученые не пришли к единому мнению при определении понятия международного контроля, его методов и форм. Многие исследователи рассматривают международный контроль как проверку выполнения государствами принятых по международному договору обязательств[2].

Так, И.И. Котляров считает, что международный контроль — это деятельность субъектов международного права, осуществляемая на основе международных договоров и заключающаяся в проверке соблюдения государствами принятых обязательств в целях обеспечения их выполнения.

К формам международного контроля

И.И. Котляров относит:

— создание контрольных органов в рамках международных организаций;

— учреждение государствами специальных контрольных органов;

— контроль национальными органами и средствами;

— сочетание международных процедур и национальных органов проверки соблюдения государствами принятых обязательств.

В качестве методов контроля он рассматривает представление отчетов, докладов, обмен информацией, наблюдение, посещение объектов, проведение консультаций, рассмотрение жалоб[3].

В свое время известный отечественный юрист-международник И.И. Лукашук отмечал, что контроль представляет собой «процесс обработки информации, призванный определить соответствие поведению субъектов нормам международного права»[4]. При этом он выделял национальный и международный виды контроля. Международный контроль он подразделял на международный специальный контроль (конвенционный), осуществляемый в отношении определенных международных договоров специально созданным для этого механизмом, и международный общий контроль, реализуемый международными органами и организациями, призванными регулировать сотрудничество государств в определенных областях.

Р.М. Валеев справедливо обращает внимание на то, что контрольные функции должны осуществляться в строго предусмотренных договором условиях, с соблюдением основных принципов международного права. Он определяет международный контроль как основанную на общепризнанных принципах и нормах международного права «деятельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающуюся в проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и в принятии мер по их выполнению»[5].

По мнению Г.Е. Лукьянцева, «международный контроль — это основывающаяся на общепризнанных принципах и нормах международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими конвенционных или экстраконвенционных органов, в ходе которой осуществляются наблюдение и проверка выполнения государствами международно-правовых обязательств, а в отдельных отраслях международного права — также и соответствующих отраслевых стандартов, и принимаются меры по их соблюдению в целях надлежащего развития международно-правовых отношений. Результатами международно-правового контроля могут являться либо констатация добросовестного выполнения государствами взятых обязательств, либо необходимое корректирование участниками договоров и международных отношений в целом своих действий, с тем чтобы привести их в соответствие с целями договора, или же применение против нарушителя обязательств правомерных мер принуждения»[6].

С точки зрения Г.Е. Лукьянцева, анализ деятельности так называемых договорных органов по правам человека (контрольных институтов, созданных для проведения мониторинга за выполнением государствами своих обязательств по основным международным договорам в сфере прав человека) позволяет сделать вывод, что, по сути, ни один из названных договоров не является подлинно универсальным по количеству участвующих в нем государств. Следовательно, не универсальны и созданные в соответствии с такими договорами контрольные механизмы. Более того, согласно большинству указанных договоров отдельные контрольные функции соответствующих механизмов факультативны. В частности, согласно Международному пакту о гражданских и политических правах (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года) полномочия Комитета по правам человека получать и рассматривать индивидуальные петиции регулируются положениями Факультативного протокола к данному Пакту. В соответствии с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1984 года, факультативной является также функция Комитета против пыток проводить расследование на территории государства — участника Конвенции[7].

«Таким образом, — делает обобщающий вывод Г.Е. Лукьянцев, — международная система в области поощрения и защиты прав человека носит во многом “мягкий” характер. Многие наблюдатели, в частности представители неправительственных правозащитных организаций (НПО), аналогичную мягкость ассоциируют с неэффективностью этой системы. Даже, скорее, говорят о «мягкости» в качестве синонима неэффективности. Но такая характеристика… является преувеличенной и в значительной степени эмоциональной. Ведь в условиях, когда тема прав и свобод человека активно используется в политических целях, в том числе в качестве рычага давления в международных отношениях, иная ситуация просто невозможна»[8].

Представляется весьма интересной дефиниция международного контроля в области прав человека, предложенная А.О. Гольтяевым: «Международный контроль в области прав человека — это проводимая в соответствии с нормами и общепризнанными принципами международного права и в рамках мандата, установленного уполномоченной международной организацией или международным договором, деятельность, которая подразумевает сбор и анализ информации об осуществлении государствами применимых международно-правовых принципов и норм в области прав человека, оценку уровня их имплементации, вынесение рекомендаций, направленных на устранение нарушений, обеспечение более полного уважения к правам человека и основным свободам и предотвращение возможных нарушений в будущем, а также, во многих случаях, дальнейшее наблюдение за исполнением ранее вынесенных рекомендаций»[9].

Однако далее, раскрывая сущность предмета международного контроля в области прав человека (далее — МКПЧ), под которым А.О. Гольтяев понимает «применимые договорные нормы, нормы международного обычного права и внедоговорные нормы в области прав человека, а также добровольные обязательства государств»[10], он неправомерно, на наш взгляд, отождествляет предмет МКПЧ и критерии деятельности органов и процедур МКПЧ. В качестве доказательства данного тезиса следует привести его утверждение о том, что «названные выше правовые нормы и обязательства составляют основные критерии деятельности органов и процедур МКПЧ»[11].

Весьма оригинальную точку зрения на природу и характер резолюций Генеральной Ассамблеи ООН нормативного плана и соответствующих резолюций специализированных учреждений ООН высказал В.В. Гаврилов. Он считает, что указанные международно-правовые документы «не следует рассматривать в качестве документов, принимаемых исключительно в целях воспроизведения, подтверждения наличия или толкования действующих принципов и норм международного права»[12]. По его мнению, такие документы «обладают собственным регулятивным потенциалом и накладывают на государства обязательства политического (выделено нами — И.Ш.) характера. Их нормы, наряду с нормами международно-правых соглашений о правах человека, образуют единую международную нормативную систему, регулирующую межгосударственные отношения в данной области»[13].

Говоря о соблюдении государствами обязательств в области прав человека, В.В. Гаврилов делает вывод о том, что «cовокупность методов и средств юридического, организационно-исполнительного и контрольного характера, осуществляемых государствами на коллективной основе в целях своевременной, всесторонней и полной реализации норм», содержащихся в актах по правам человека, представляет собой международный механизм имплементации соглашений о правах человека[14].

Анализируя природу мер содействия осуществлению соглашений о правах человека, В.А. Карташкин приходит к выводу, что недопустимо считать это имплементацией, и характеризует такие меры как международный механизм с функциями контроля над претворением в жизнь соответствующих договоров[15].

В работах зарубежных авторов также нет единого мнения относительно юридического наполнения термина «международный контроль». Например, Я. Симонидес определяет международный контроль за соблюдением международных договоров по правам человека как систему норм международного права, обязательных для соблюдения и осуществления субъектами контроля, что должно проверяться контролирующим органом[16].

Современные зарубежные авторы в своих исследованиях термин «контроль» используют редко, чаще употребляя термины «мониторинг»[17] и «надзор»[18].

Мониторинг рассматривается ими как составная часть надзора — процесса наблюдения и сбора информации. Надзор предусматривает в качестве составляющей и принуждение к правоосуществлению[19].

Сравнивая значение терминов «мониторинг» и «контроль», А.О. Гольтяев приходит к следующему заключению: «Понятие «мониторинг» применительно к международному праву в области прав человека не отличается ни по объему, ни по содержанию от понятия «контроль» в российской трактовке, за исключением одного важного элемента — легитимности… Замена «контроля» «мониторингом» исключает легитимность контролера как необходимое условие осуществления контроля. Благодаря этому появляется возможность если не ставить на один уровень, то упоминать в едином контексте с уполномоченными межправительственными организациями других субъектов: государства и их органы, занимающиеся отслеживанием правозащитной ситуации за рубежом по собственной инициативе, неправительственные правозащитные организации и т. д.».[20]

«Примечательно, — пишет А.О. Гольтяев, — что в последнее время термин “мониторинг” стал применяться расширительно. Так, Э. Батлер, П. Вилле, М. Кьерум, М. О’Флаерти и другие в отношении сугубо контрольных учреждений — договорных органов по правам человеа — используют термин treaty monitoring bodies вместо устоявшегося treaty bodies. Аналогичная интерпретация присутствует и в документах УВКПЧ»[21].

С учетом разницы в содержании понятий А.О. Гольтяев допускает перевод на русский язык терминов monitoring и supervision как «контроль»[22].

Анализ деятельности контрольных органов в сфере защиты прав человека однозначно указывает на ряд существенных ее  недостатков. В данной связи весьма интересным представляется тезис, выдвинутый Г.Е. Лукьянцевым о том, что «современная система контроля в области прав человека находится в значительной степени в кризисном состоянии. Ее более или менее сносное функционирование связано (хотя это и звучит парадоксально) с тем, что государства-участники основных международных правозащитных договоров не соблюдают свои обязательства по своевременному представлению периодических докладов о выполнении положений указанных договоров. Такую ситуацию следует признать однозначно неприемлемой, поскольку система должна функционировать не вопреки, а в силу заложенных в нее принципов»[23].

Несмотря на серьезные недостатки в работе контрольных органов, некоторые ученые утверждают, что контроль оказывает самое серьезное влияние на эффективность согласованных норм и принципов международного права, на их реальное соблюдение каждым государством — участником международных соглашений[24].

Полагаем, что, несмотря на существующие проблемы, международный контроль представляет собой беспрецедентный механизм взаимодействия национальных правовых систем и международных конвенционных органов. Значение международного контроля для обеспечения прав человека в глобализирующемся мире все более возрастает. Конвенционные органы призваны не только обеспечить проверку соответствия деятельности государств принятым обязательствам, но и оказать им помощь и содействие в разработке соответствующего законодательства, рекомендаций, заключений, в проведении консультаций по проблемам прав человека.

С учетом того, что нормативную базу прав человека в международном праве можно считать в основном сформировавшейся, акцент в межгосударственном сотрудничестве со временем будет все больше смещаться в сферу обеспечения выполнения государствами своих обязательств в правозащитной области (этот процесс можно считать уже начавшимся). Следует ожидать повышения важности контрольного аспекта в функционировании основных международных систем и договоров в сфере прав человека. В частности, нельзя исключать активизации разработки новых договоров, основной целью которых будет не дополнение нормативного содержания уже закрепленных прав и свобод человека, а создание дополнительных органов контроля либо расширение функций уже имеющихся контрольных механизмов. В последнем случае речь идет, в частности, о так называемых договорных органах по правам человека, созданных в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах, Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 21 декабря 1965 года), Конвенцией о правах ребенка (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989  года) и др.[25]

Однако необходимо отметить серьезную проблему в рассматриваемой сфере, которая состоит в том, что контрольные органы зачастую дублируют друг друга. Так, по мнению П.С. Криволапова, в наибольшей степени это относится к процедуре представления и рассмотрения докладов. Большое число докладов в некоторых случаях осложняет задачу государств вовремя подготовить качественные доклады и снижает эффективность всей системы в целом. Например, многие права, закрепленные в Международном пакте о гражданских и политических правах, более подробно изложены в других международных документах[26].

В этой связи П.С. Криволапов полагает целесообразным в случаях, когда государства являются участниками нескольких международных договоров, закрепляющих одно и то же право, более детально освещать вопрос, относящийся к такому праву, в докладе, представляемом на основании специального договора, и лишь в общей форме излагать его в докладе, представляемом на основании международного договора общего характера[27].

На наш взгляд, это предложение несостоятельно: предлагаемый вариант подготовки докладов не окажет существенного влияния на их качество. Кроме того, думается, что конвенционным органам системы ООН стоит разработать и опубликовать специальные методические материалы и изложить в них все нюансы, а также технические тонкости подготовки указанных докладов. На наш взгляд, подготовка только перечня вопросов (без соответствующих материалов методического плана, выполненных на высоком профессиональном уровне) не решает в полной мере задачу подготовки качественного доклада государства — участника того или иного международного универсального договора.

Многие отечественные юристы-международники сходятся во мнении, что эффективность работы конвенционных органов в значительной степени снижается вследствие длительных перерывов в рассмотрении докладов государств-участников[28].

Дефицит времени и финансовые трудности не позволяют конвенционным органам рассматривать доклады государств (участников различных международных соглашений) через более короткие периоды[29]. Но главная причина снижения эффективности деятельности конвенционных органов, с точки зрения В.А. Карташкина, заключается в том, что десятки государств мира до сих пор не ратифицировали основополагающие соглашения по правам человека, многие члены ООН не присоединились к Пактам о правах человека. Поэтому они не несут никаких обязательств по представлению докладов в конвенционные органы[30].

Для коренного исправления такой ситуации В.А. Карташкин предлагает новому Совету ООН по правам человека и его Консультативному комитету провести всеобъемлющее исследование причин, по которым те или иные страны не ратифицируют основные международные соглашения, наладить диалог с ними, оказать им консультативную помощь и содействие. Те же страны, которые к рекомендованному сроку не ратифицируют Пакты о правах человека и другие международные договоры в этой области, должны стать объектами разбирательства и обсуждения на Генеральной Ассамблее ООН, а возможно, и в Совете Безопасности ООН[31].

Кроме того, в данный момент приобретает особую актуальность постановка вопроса о целесообразности избрания в Совет ООН по правам человека представителей государств, не ратифицировавших Пакты о правах человека, а также большинство международных соглашений в сфере прав человека.

Полагаем, необходимо повышение уровня взаимодействия и координации договорных органов и мандатариев специальных процедур. Это может быть сделано путем участия соответствующих мандатариев в сессиях договорных органов в процессе рассмотрения докладов государств-участников, где обладатели мандатов специальных процедур могли бы предоставлять конкретную экспертную информацию, особенно в отношении тех случаев, когда рассмотрение происходит в условиях отсутствия доклада.

Следует особо отметить, что масштаб деятельности конвенционных органов постоянно расширяется, растет число обсуждаемых ими докладов и их объем, неуклонно возрастает количество получаемой информации. Однако при этом многие конвенционные органы дублируют работу друг друга. Например, Комитет по правам человека рассматривает такие вопросы, как запрещение дискриминации и равенство перед законом, которые практически обсуждаются и всеми другими конвенционными органами. Следовательно, налицо параллелизм в деятельности конвенционных органов и различных органов ООН[32].

В заключение нужно особо подчеркнуть, что работа договорных органов, специальных процедур Совета по правам человека и процесс универсального периодического обзора Совета по правам человека должны носить взаимоусиливающий и взаимодополняющий характер. Кроме того, необходимо обратить повышенное внимание на то обстоятельство, что в данный момент в большинстве ключевых соглашений по правам человека процедура рассмотрения индивидуальных жалоб предусматривается в факультативных протоколах. Учитывая, что эта процедура сейчас признана подавляющим большинством государств, целесообразно в новых международных договорах сделать ее обязательной.

Библиография

1 См.: Колосов Ю.М. Международная безопасность и право // Международная жизнь. 1989. № 3. С. 119.

2 См.: Тузмухамедов Б.Р. Всеобщая международная безопасность. — М., 1990. С. 108; Международное право: учеб. / под ред. Г.В. Игнатенко. — М., 1995. С. 139; Марочкин С.Ю., Суворова В.Я. Реализация норм международного права // Международное право / под ред. Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунова. — М.: Норма, 2002. С. 159.

3 См.: Котляров И.И. Международный контроль с использованием космических средств (Международно-правовые вопросы). — М., 1981. С. 28.

4 Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учеб. — М., 1996. С. 175—177.

5 Валеев Р.М. Контроль в современном международном праве. —  Казань, 2001. С. 30, 32.

6 Лукьянцев Г.Е. Международный контроль в области прав человека. — М., 2005. С. 33—34.

7 См.: Лукьянцев Г.Е. О некоторых тенденциях развития международного сотрудничества и международного контроля в области прав человека (теоретические и практические аспекты) // Юрист-международник — International Lawyer. 2004. № 3. С. 11.

8 Там же.

9 Гольтяев А.О. Международный контроль в области прав человека и универсальный периодический обзор: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2011. С. 33.

10 Там же. С. 25.

11 Там же.

12 Гаврилов В.В. Принятие ООН актов о правах человека и международный механизм их имплементации: дис. … канд. юрид. наук. — Казань, 1994. С. 8.

13 Там же.

14 Гаврилов В.В. ООН и права человека: механизмы создания и осуществления нормативных актов. Владивосток, 1998. С. 107.

15 См.: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. — М., 1995. С. 58.

16 См.: Symonides J. International Сontrol of the Observance of Treaties Devoted to Human Rights. W., 1973. P. 31—32.

17 См., например: Human Rights Monitoring Mechanisms of the Council of Europe / Edited by Gauthier de Beco. Routledge, 2011. — 248 р.; Jernow Allison L. Ad Hoc and Extra-Conventional Means for Human Rights Monitoring // Administrative and Expert Monitoring of International Treaties / ed. by Paul C. Szacz, 1999. P. 21—22; Dmitrijevic  V. The Monitoring of Human Rights and the Prevention of Human Rights Violations through Reporting Procedures // Monitoring Human Rights in Europe: Comparing International Procedures and Mechanisms / ed. by Arie Bloed et al., 1993. P. 1,2.

18 См.: Landy E.A. The Effectiveness of International Supervision: Thirty Years of ILO Experience, 1966. P. 1; Chowdhury Tareq M.R. Legal Framework of International Supervision. Edsbruk, Sweden: Akademitryck, 1986. P. 6.

19 См.: Гольтяев А.О. Указ. соч. С. 22.

20 Там же.

21 Там же. С. 23. (УВКПЧ — Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. — Примеч. ред.)

22 Там же. С. 24.

23 Лукьянцев Г.Е. Указ. соч. С. 16.

24 См.: Карташкин В.А. Международное сотрудничество государств в области прав человека и стратегия устойчивого развития // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. — М., 2000. С. 269.

25 Лукьянцев Г.Е. Указ. соч. С. 15.

26 См.: Криволапов П.С. Новые тенденции международного сотрудничества в области прав человека: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 29—30.

27 См. там же. С. 30.

28 См., например: Карташкин В.А. Права человека: международная защита в условиях глобализации. — М.: Норма, 2009. С. 118. В.А. Карташкин отмечает, что, согласно Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации доклады государств-участников рассматриваются каждые два года (ст. 9) (в 1988 г. Комитет по ликвидации расовой дискриминации принял решение рассматривать доклады государств-участников один раз в четыре года), а в соответствии с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания  — один раз в четыре года (ст. 19). В Пакте о гражданских и политических правах установление сроков рассмотрения докладов было оставлено на усмотрение Комитета по правам человека (ст. 40). Комитет решил обсуждать их каждые пять лет. Аналогичная периодичность обсуждения докладов установлена и в Конвенции о правах ребенка (ст. 44).

29 См. там же.

30 См. там же. С. 118—119.

31 См. там же. С. 119.

32  Карташкин В.А. Указ. соч. — М.: Норма, 2009. С. 125. В.А. Карташкин отмечает, что, например, вопросы о пытках, практикуемых во многих странах мира, рассматриваются Комитетом по правам человека, Комитетом против пыток, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства или произвольных казнях, а также рабочей группой по произвольным задержаниям Комиссии ООН по правам человека.