Направления совершенствования нормативно-правовой основы деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников

УДК 349.2 

Страницы в журнале: 69-72

А.А. САПФИРОВА,

доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия pol499@yandex.ru

Рассматриваются направления совершенствования законодательства о деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников: усиление участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда, а также в правовом воспитании работников и работодателей в сфере защиты их трудовых прав.

Ключевые слова: федеральная инспекция труда, защита трудовых прав работников, совершенствование законодательства.

Directions of Perfection of Normative-legal Basis of Activity of the Federal labour Inspectorate for the Protection of the Labour Rights of Employees

Sapfirova A.

The article considers the ways of improvement of the legislation on the activities of the Federal labour Inspectorate for protection of workers ' labour rights: strengthening the participation of the Federal labour Inspectorate in developing and adopting normative legal acts in the field of labour, and in the legal education of employees and employers in the sphere of protection of their labour rights.

Keywords: Federal labour inspection, protection of labor rights of workers, improvement of legislation.

В соответствии со ст. 45 Конституции РФ, ст. 2 Трудового кодекса РФ государство гарантирует защиту прав и свобод каждого человека и гражданина, в том числе и защиту трудовых прав и свобод, которая обеспечивается в первую очередь функционированием специализированных органов государства, в частности Федеральной службы по труду и занятости  (далее — Роструд, федеральная инспекция труда), осуществляющей защиту трудовых прав работников. Это значит, что государство в лице федеральной инспекции труда гарантирует работникам защиту их трудовых прав.

Деятельность данного органа регламентируется ограниченным числом нормативных правовых актов, и в настоящее время нормативно-правовая основа этой деятельности нуждается в совершенствовании.

1. Необходимо усилить роль федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда. К сожалению, ТК РФ не предусматривает обязанности участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии этих нормативных правовых актов. Так, ст. 356 ТК РФ в числе полномочий федеральной инспекции труда закрепляются:

— подготовка и публикация ежегодных докладов о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в установленном порядке представление их Президенту РФ и в Правительство РФ;

— обобщение практики применения, анализ причин нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, подготовка соответствующих предложений по их совершенствованию;

— анализ состояния и причин производственного травматизма и разработка предложений по его профилактике; принятие участия в расследовании несчастных случаев на производстве или проведение такого расследования самостоятельно;

— анализ обстоятельств и причин выявленных нарушений, принятие мер по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан.

Анализ этих полномочий позволяет сделать вывод о том, что отчасти федеральная инспекция труда участвует в разработке предложений по совершенствованию трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, хотя бы и посредством обобщения практики его применения и представления ежегодных докладов Президенту РФ и в Правительство РФ.

Положительное разрешение вопроса об участии федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда представляется целесообразным.

В соответствии со ст. 35-1 ТК РФ при отсутствии на соответствующем уровне социального партнерства комиссий по регулированию социально-трудовых отношений обеспечиваются условия для участия профсоюзов и объединений работодателей в разработке и (или) обсуждении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, программ социально-экономического развития, других актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере труда. Это — один из способов взаимодействия Министерства труда и социальной защиты РФ как органа государства, обладающего правом принятия нормативных правовых актов в сфере труда, с профсоюзами и объединениями работодателей.

Роструд не вправе принимать нормативные правовые акты, но он может представлять проекты таких актов в Минтруд России. Это тем более целесообразно, поскольку именно должностные лица Роструда в последующем будут применять данные нормативные правовые акты, защищая трудовые права работников.

Думается, принятию нормативного правового акта в сфере труда должно предшествовать проведение опроса работников, работодателей и их представителей с целью выяснения их мнения о проекте акта. Для этого проект обсуждаемого нормативного правового  за 1—2 месяца до его принятия следует размещать на официальных сайтах федеральной инспекции труда и Минтруда России. Поступившие от заинтересованных лиц предложения по совершенствованию положений проекта акта необходимо проанализировать и принять во внимание при переработке проекта. Такой способ взаимодействия федеральной инспекции труда с профсоюзами и объединениями работодателей можно назвать общественной экспертизой проектов нормативных правовых актов в сфере труда.

Учитывая, что ни один нормативный правовой акт не может быть принят без предварительного социологического исследования его проекта[1], в ТК РФ надо предусмотреть проведение обязательной социологической экспертизы соответствующих актов в сфере труда. При этом при возникновении в последующем спора о применении данного акта результаты социологической экспертизы можно было бы использовать в суде как доказательство обоснованности его (акта) принятия.

Представляется целесообразным проведение общественной и социологической экспертизы не только проектов актов Минтруда России в сфере труда, но и уже принятых актов. Проведение опроса на сайте Роструда, на наш взгляд, будет иметь практическое значение через год или три года после принятия такого акта, поскольку это оптимальные периоды внедрения правоприменителями положений акта для получения достоверных данных опроса. В этом случае необходимо проанализировать и учесть мнения работников, работодателей и их представителей, а также государственных инспекторов труда о тех проблемах, которые связаны с применением акта. Мониторинг акта позволит не только предупредить нарушения трудовых прав работников, но и обеспечить впоследствии их качественную защиту федеральной инспекцией труда.

При оформлении данного предложения следует внести соответствующие дополнения в ТК РФ, четко установив субъектов проведения таких экспертиз. И если к числу субъектов социологической экспертизы можно отнести учреждения, наделенные соответствующими полномочиями, то субъектами общественной экспертизы следует считать, например, профсоюзы, объединения работодателей.

В этой связи предлагаем в гл. 5 «Органы со-циального партнерства» ТК РФ ввести ст. 35-2, изложив ее в следующей редакции:

«Статья 35-2. Социологическая экспертиза нормативных правовых актов в сфере тру-да и их проектов.

Социологическая экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться специализированными учреждениями каждые 3 года после принятия данных актов. Социологическая экспертиза проектов нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться специализированными учреждениями в течение 1 месяца после их размещения на официальном сайте органа государства, полномочного на их принятие.

Заключение социологической экспертизы нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для внесения в них изменений и дополнений».

Необходимо также ввести в данную главу ТК РФ ст. 35-3, изложив ее в следующей редакции:

«Статья 35-3. Общественная экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда и их проектов.

Федеральная инспекция труда, профсоюзы и объединения работодателей участвуют в проведении общественной экспертизы нормативных правовых актов в сфере труда и их проектов.

Общественная экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда проводится каждый год после их принятия. Общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться в течение 1 месяца после их размещения на официальном сайте органа государства, полномочного на их принятие.

Заключение общественной экспертизы нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для внесения в них изменений и дополнений.

Отрицательное заключение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для снятия данного акта с рассмотрения».

Одним из способов совершенствования нормативно-правовой базы участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда может стать введение обязательного участия государственных инспекторов труда в рабочих группах по разработке и принятию этой категории нормативных правовых актов. Данные рабочие группы создаются в каждом государственном органе, полномочном принимать нормативные правовые акты, в частности, они есть  в законодательных органах субъектов Российской Федерации. В их состав нам представляется целесообразным обязательно включать представителей федеральной инспекции труда.

В качестве нормативно-правовой основы взаимодействия федеральной инспекции труда с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти, полагаем, следует ввести в гл. 5 ТК РФ ст. 35-4, обозначив в ней обязательное участие федеральной инспекции труда и ее представителей в работе этих органов при подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере труда.

2. Важно совершенствовать нормативно-правовую базу по правовому воспитанию федеральной инспекцией труда работников и работодателей в сфере защиты их трудовых прав.

К сожалению, ТК РФ четко не предусматривает обязанности федеральной инспекции труда по правовому воспитанию работников и работодателей по вопросам защиты их трудовых прав, но ст. 356 ТК РФ закрепляет в числе полномочий федеральной инспекции труда:

— осуществление информирования и консультирования работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

— информирование общественности о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведение разъяснительной работы о трудовых правах граждан.

Анализ указанных полномочий позволяет утверждать, что они в своей совокупности образуют одно полномочие федеральной инспекции труда по правовому воспитанию работников и работодателей по вопросам защиты их трудовых прав. Формы осуществления данного полномочия: информирование и консультирование работников и работодателей; ведение разъяснительной работы о трудовых правах работников и работодателей.

Отчасти реализация таких форм правового воспитания работников и работодателей, как информирование и консультирование, детально урегулирована соответствующим Административным регламентом предоставления федеральной службой по труду и занятости государственной услуги по информированию и консультированию работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права[2] (далее — Административный регламент), которым предусматривается, что информирование — это последовательность действий (административных процедур), направленных на формирование, предоставление и получение неограниченным кругом работодателей и работников информации и рекомендаций по вопросам применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе сведений о применении положений действующего трудового законодательства; консультирование — это последовательность действий, направленных на предоставление по личному устному, письменному или иному обращению конкретных работодателей и работников рекомендаций и разъяснений по вопросам надлежащего соблюдения отдельных положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе касающиеся, например, порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров; оплаты и нормирования труда; установления, исчисления и выплаты заработной платы и т. д.

Информирование как форма правового воспитания, как правило, носит публичный храктер, поскольку осуществляется по отношению к неограниченному кругу лиц. Информирование возможно посредством электронного носителя либо через средства массовой информации на бумажном носителе. Консультирование, наоборот, — частная форма реализации полномочий, так как обращено к конкретным работодателям и работникам, поэтому осуществляется на личном приеме либо посредством письменного обращения, включая электронное.

С учетом этого, а также анализируя способы доступа к информации о деятельности государственных органов[3], можно назвать следующие способы реализации информирования работников и работодателей:

— публичное размещение информации в средствах массовой информации;

— размещение государственными инспекциями труда в субъектах Федерации информации о своей деятельности в сети Интернет;

— размещение информации на стендах в помещениях, занимаемых государственными органами, в справочных материалах и рекомендациях;

— ознакомление с информацией через библиотечные и архивные фонды;

— публичное размещение информации в ежегодных докладах о соблюдении трудового законодательства и т. д.

К способам реализации консультирования следует отнести личное (устное) и письменное обращение работников и работодателей, включая обращение в электронной форме.

Второй формой реализации полномочий федеральной инспекции труда по правовому воспитанию работников и работодателей по вопросам защиты их трудовых прав является ведение разъяснительной работы о трудовых правах граждан. Можно предложить несколько способов выражения этой формы, и прежде всего интервью. Полагаем, заслуживают внимания интервью, размещаемые на официальном сайте Роструда в виде онлайнконференций, например с заместителем руководителя Роструда И. Шкловецом[4]. Это позволяет оперативно предупреждать нарушения трудовых прав работников.

Перспективна такая форма взаимодействия федеральной инспекции труда с работниками, как опрос работников.  На наш взгляд, она не в полной мере отражается в действующем законодательстве. Как правило, в настоящее время эта форма выражается в проводимых  на сайте Роструда опросах работников по тем или иным проблемам нарушений их трудовых прав.

И, наконец, нельзя не назвать телевизионные встречи должностных лиц Роструда с работниками и работодателями. О времени  таких встреч необходимо заранее оповещать работников с помощью электронных либо печатных средств массовой информации. Отметим, что законодатель четко не закрепил, как часто руководитель государственной инспекции труда субъекта Федерации лично выступает по телевидению и участвует в иных публичных мероприятиях. В Административном регламенте предусматривается предоставление руководителю государственной инспекции труда в субъекте Федерации информационных материалов для принятия решения о целесообразности их размещения в средствах массовой информации или путем электронного информирования. При положительном решении в течение 5 дней данные материалы размещаются в средствах массовой информации, после чего передаются руководителю для предоставления государственной услуги посредством личного участия с выступлениями по телевидению, радио, на совещаниях, семинарах и иных мероприятиях, носящих публичный характер.

Очевидно, такие встречи необходимо проводить периодически, например, ежемесячно или еженедельно (в Административном регламенте указывается, что периодичность устанавливается в зависимости от внесения в установленном порядке изменений в трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, но не реже одного раза в полугодие), поскольку они не только носят профилактический характер, но и реализуют положения ст. 355 ТК РФ об обеспечении работодателей информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. То, что данные мероприятия носят предупредительный характер, несомненно, положительно отразится на соблюдении работодателями действующего законодательства, а также на восстановлении нарушенных трудовых прав работников. В целях реализации данного предложения важно разработать план проведения таких мероприятий, контроль за выполнением которого следует возложить на соответствующий отдел федеральной инспекции труда.

Итак, в целях совершенствования нормативно-правовой базы по правовому воспитанию федеральной инспекцией труда работников и работодателей по защите их трудовых прав полагаем необходимым ввести в гл. 57 ТК РФ ст. 355.1,  закрепляющую формы реализации данного полномочия (информирование; консультирование, ведение разъяснительной работы о трудовых правах работников и работодателей), а также их способы.

В заключение отметим, что в связи с признанием человека, его прав и свобод высшей ценностью, а также обязанности государства по их защите основой деятельности федеральной инспекции труда как специализированного органа государства должна выступать защита трудовых прав работников, определяющая смысл, содержание и применение законов государственными инспекторами труда. Для повышения эффективности защиты трудовых прав работников федеральной инспекцией труда необходимо совершенствовать нормативно-правовую основу деятельности данного органа государства в направлении усиления не только участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда, но и в правовом воспитании работников и работодателей в сфере защиты их трудовых прав.

Библиография

1 См.: постановление Правительства РФ от 13.09.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

2 Утв. приказом Минздравсоцразвития России от от 18.05.2012 № 581н  // Рос. газета. 2012. № 5870. 29 авг.

3 См.: Федеральный закон от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» //СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

4 См.: URL: http://www.rostrud.ru/press-centre/48/xPages/entry.14378.html