Народное представительство в Российской империи (XVIII—XIX вв.)

С.А. ТИМОФЕЕВ,

соискатель Воронежского государственного университета, НИЦ БДД МВД России

Несмотря на то, что власть стремилась не допускать народ к управлению государством, представительные органы существовали на Руси давно: Новгородское или Псковское вече, Земские соборы и другие формы народного представительства. Но период империи можно считать периодом непосредственного зарождения парламентаризма в России.

Петровская эпоха — это, с одной стороны, время достижений в политической и экономической сферах, воинских побед, усиления национального самосознания. С другой стороны, петровские реформы — это развитие тотального государства, время роста бюрократической системы всеобщего контроля. В подобных условиях невозможно было повысить самодеятельность и благосостояние населения.

Петр I официально провозгласил принцип неограниченности царской власти. В одной из статей Устава воинского от 30 марта 1716 г. указано: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благонамерению управлять»[1].

Правительство Петра I ликвидировало Боярскую думу и Земские соборы, не надеясь в своей политике опереться на «мнение земли». «Эта самоуправляющаяся территориальная основа заменяется одной центральной структурой — императорской властью и столичным бюрократическим аппаратом, чуждым всякой идее территориального представительства, которое совершенно исчезает из постоянных структур управления. Его остатки видны только в деятельности различных временных комиссий, создаваемых самодержавием по вопросам законодательства и реформ, которые не оказывали реального воздействия на законодательный и политический процессы»[2].

В деятельности высших государственных учреждений произошли изменения. Частые отъезды Петра I побудили его создать временный высший государственный орган с широкими полномочиями. 22 февраля 1711 г. Петр I утвердил Указ «Об учреждении Правительствующего Сената»[3]. Правительствующий Сенат (далее — Сенат) представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из десяти членов Сената только трое были представителями «титулованной» знати, остальные принадлежали к малознатным родам или никому не известным дворянам. Сенат был высшим (после царя) органом государственного управления и суда, которому подчинялись все остальные государственные органы: «…все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях»[4].

В первые годы деятельности Сената его функции были разнообразны и неопределенны, а компетенция широка. Впоследствии временно созданный Сенат превратился в постоянно действующее учреждение: из высшего органа управления государством превратился в высший орган надзора за управлением в государстве. Несмотря на полномочия, предоставленные Сенату, Петр I вовсе не хотел давать государственным чиновникам право самовластного управления. Наоборот, он стремился создать правовое государство, где администрация работала бы на точном основании изданных и опубликованных законов. Так, учреждая в качестве центральных органов в 1718 году государственные коллегии, Петр I составил для них подробные регламенты, и для контроля над их деятельностью были введены должности прокуроров и фискалов. Каждая коллегия ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату, т. е. коллегии напрямую были поставлены в зависимость от Сената. Но надежды Петра I не оправдались. Уже в первые годы существования Сенат стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреждениями: «бюрократический контроль над бюрократией не мог создать в России подлинного правового государства»[5].

Создавая государственные коллегии, Петр I параллельно с ними учредил главный магистрат. Устройство магистратского управления соединялось с новым классовым делением тяглого посадского населения. Верхние слои этого населения образовывали две гильдии: к первой принадлежали банкиры, знатные купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел, ко второй — торговцы и ремесленники, которые были устроены в цеха. Все рабочие люди, живущие наймом и черной работой, были отнесены к третьему классу — подлых людей, которые в магистратской инструкции хотя и были признаны гражданами, но к «знатным и регулярным» гражданам не причислялись[6]. По инструкции магистраты вели многие дела сообща с гражданами или их представителями. Для этого гильдии выбирали из своей среды старшин, а из них — старост. Этих гильдейских выборных и самих граждан магистрат должен был призывать в важных делах для гражданских советов, принимать от гильдейских старост предложения о городских пользах. Но в данных гражданских советах магистрата о делах, касающихся всего гражданства, участвовали только гильдейские граждане с их старшинами и старостами, при этом они обладали лишь совещательным голосом, а чернорабочие могли через старост и десятских только доносить магистрату, ходатайствовать о своих нуждах.

Магистрат не заменял выборных властей города, старшин и старост, а становился над ними с новыми полномочиями, судебными и административными. Выходя в результате выборов из того же гильдейского гражданства, которое выбирало этих старшин и старост, и даже обязанный совещаться с ними, магистрат в то же время распоряжался своими избирателями как власть, становился при своей бессменности начальством городского общества, а не выборным его представительством. Все это привело к отчуждению магистратуры от гражданства, особенно от городской рабочей массы.

В то же время Петр I предоставил торговцам и промышленникам простор для общественного самоуправления. Он издал указ об учреждении в Москве бурмистерской палаты или ратуши с выборными бурмистрами. Торгово-промышленным людям было предоставлено право выбирать из своей среды бурмистров, «добрых и правдивых людей, поскольку человек захотят»[7]. Они должны были ведать не только в казенных сборах, но и в судных гражданских и торговых делах. Городовые земские избы с их выборными земскими бурмистрами были подчинены по сборам бурмистерской палате или ратуше, в которой заседали выборные из крупного московского купечества бурмистры. Как высшее центральное место по управлению торгово-промышленным классом московская ратуша стала чем-то вроде министерства городов и городских сборов. Но данная палата была скорее вспомогательным органом государственной администрации, чем представительным органом московского населения. Та же судьба постигла и учрежденные в других городах «земские избы».

Вскоре после смерти Петра Великого главный и торговые магистраты были упразднены и городское население было снова подчинено власти городовых воевод и губернаторов.

Таким образом, сословные реформы Петра I имели далеко идущие последствия для всей структуры российской государственности. Территориальное представительство социальных групп, на котором строилась система Земских соборов, было ликвидировано и заменено исключительно сословным представительством, которое действовало лишь на местном уровне. К тому же ввиду неравенства сословий в местных органах самоуправления фактическая и юридическая власть принадлежала лишь одному сословию — дворянству. С введением городских магистратур громадные социальные группы были лишены самоуправления. Период царствования Петра I был неблагоприятным для развития общественной свободы.

После смерти Петра I политическое господство отдельных сменявших друг друга группировок выразилось в создании различных советов и кабинетов.

8 февраля 1726 г. как для внешних, так и для внутренних государственных дел был учрежден Верховный тайный совет. Он состоял из шести членов: пятеро из них принадлежали к новой знати, а шестым был видный представитель родовитого боярства. Верховному тайному совету были подведомственны вопросы внешней и внутренней политики государства: назначение высших чинов, финансовое управление, отчетность Реквизиционной коллегии, а также те дела, которые правящие круги изымали из ведения Сената. Сенат сохранял распорядительную власть в пределах действующего закона, лишаясь власти законодательной. Верховный тайный совет действовал под председательством самой императрицы и нераздельно с верховной властью. Законы вступали в действие только после того, как они в Верховном тайном совете были «запротоколированы» и «для апробации» императрице прочтены. Никакое важное дело не могло быть доложено императрице помимо Верховного тайного совета, никакой закон не мог быть обнародован без предварительного обсуждения и решения в совете. Менялась сущность правления, характер верховной власти: сохраняя свои титулы, она из личной воли превращалась в государственное учреждение.

Значение Верховного тайного совета росло: «завещание Екатерины I вводило его в состав регентства при ее малолетнем преемнике и усвояло ему полную власть самодержавного государя»[8]. Однако со всей этой властью Верховный тайный совет оказался совершенно бессилен. «Сказавшаяся при Екатерине I потребность урегулировать верховную власть должна была усилиться в порядочных людях из родовой знати, так много ждавших от Петра II и так обидно обманувшихся»[9].

Екатерина II, вступив на российский престол, хотела «осчастливить» свое новое Отечество кодексом законов, основанным на принципах разума и гуманности. Она объявила, что самодержавная власть, не основанная на добрых человеколюбивых началах, есть зло. Торжественно были обещаны законы, которые указывали бы всем государственным учреждениям пределы их деятельности.

Для этого она решила созвать широкое собрание народных представителей. В декабре 1766 года был издан манифест «Об учреждении в Москве комиссии для сочинения проекта нового Уложения по выборе в оную депутатов»,а в 1767 году — «Наказ комиссии о составлении проекта нового Уложения»[10]. Комиссия была торжественно открыта императрицей и приступила к работе в 1767 году.

При расширенном представительстве комиссия далеко не всегда охватывала своим составом все слои населения империи того времени, не говоря уже о крепостных крестьянах, не было в составе комиссии и членов от приходского духовенства. Кроме того, количественное распределение депутатских мест не соответствовало ни численности, ни представленным группам населения, ни их значению в государстве.

Депутатам было назначено жалование, звание их возведено на небывалую вышину и стало самым привилегированным в России. Депутаты должны были привести с собой наказы от избирателей с изложением их нужд и пожеланий. Избиратели охотно отзывались на это требование, почуяв в нем если не право, то позволение, открывавшее их мирским челобитным прямой путь к престолу. Вместе с тем депутатский наказ сообщал и самому депутату привычное, всем понятное значение ходока о нуждах своего мира: дальше этого не шло понимание народного представительства в то время. Всего комиссия получила более 1,5 тыс. наказов, из них более 1 тыс. от крестьян. В 1768 году заседания комиссии прекратились из-за начавшейся войны с Турцией. Однако некоторые материалы, заключавшиеся в наказах депутатам, обсуждались правительством и были использованы при издании законодательных актов 1775—1785 годов. Екатерина II писала, что «Комиссия дала ей свет и сведения о том, с кем дело имеем и ком пещись надлежит»[11].

Новые губернские учреждения, введенные Екатериной, и были первым практическим приложением этих попечений. Так, в 1775 году были изданы Учреждения для управления губерний Всероссийской империи (далее — Учреждения)[12]. На основании Учреждений была проведена губернская реформа. Одним из главных принципов данной реформы стал принцип децентрализации. Россия была разделена на 50 губерний, каждая губерния — на уезды.

В губернских и уездных городах были созданы три категории учреждений: административные, судебные и финансовые.

В целом Учреждения положили начало сословному самоуправлению в России. Дальнейшее развитие нормы данного документа получили в жалованных грамотах дворянству и городам. 21 апреля 1785 г. были приняты Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства (далее — Жалованная грамота дворянству) и Грамота на права и выгоды городам Российской империи (далее — Жалованная грамота городам). Жалованная грамота дворянству подтвердила и расширила дворянские права и привилегии. Для выражения своих сословных интересов дворяне получили право в каждой губернии собираться на собрания дворянства и избирать губернских и уездных предводителей дворянства, а также уездного исправника. Дворянские собрания имели право обращаться к правительству с представлением о своих нуждах и пожеланиях.

В Жалованной грамоте городам были установлены основы для деления городского общества на «настоящих городских обывателей», купцов трех гильдий, ремесленников, иногородних, иностранных гостей, именитых граждан, посадских людей. Городовым обывателям дозволялось составлять шестигласую Городскую думу — по одному гласному от каждой категории городского общества. Попечению Городской думы подлежали забота о пропитании жителей города, поддержание мира и порядка между жителями и с другими городами, построение магазинов, пристаней и других зданий, распространение заведений Приказа общественного призрения.

Таким образом, благодаря преобладанию дворянства в местном и центральном управлении, дворянин господствовал в местном управлении и как выборный представитель своего сословия, и как назначенный верховной властью коронный чиновник.

Но за фасадом идей Просвещения в противовес расширению прав дворянства положение крепостных крестьян в период царствования Екатерины II продолжало ухудшаться. Установившаяся в последнюю четверть XVIII века и доведенная до крайности в конце века военно-полицейская диктатура не вызывала «успокоения» страны. Самодержавно-бюрократическая и крепостническая монархия, созданная Петром I и Екатериной II, возбуждала недовольство среди крестьян, среди народившейся в конце XVIII века интеллигенции, а порой и в кругах правительства.

Недоволен был сложившимся положением дел и новый император Александр I. В манифесте «О восшествии на престол» 1861 года молодой царь пообещал установить законность в управлении и справедливость суда. Александр I приблизил к себе М.М. Сперанского, который разработал целую программу модернизации и модификации государства. М.М. Сперанский предполагал создать государственную думу, т. е. представительный орган, который обладал бы законодательными и законосовещательными функциями и избирался бы собственниками недвижимости. Также предполагалось создание государственного совета — законосовещательного и административного органа.

Идея с государственной думой императором была отвергнута как радикальная. Что же касается государственного совета, то в своем становлении он прошел два этапа. Впервые государственный совет был учрежден 30 марта 1801 г. под названием Непременный совет и действовал он на основании Наказа от 9 апреля 1801 г., утвержденного императором. Одной из задач этого государственного органа было обсуждение законопроектов, которые затем представлялись императору. Никакой законодательной инициативы Непременный совет не имел. Но тем не менее это был орган, который хоть в какой-то степени сдерживал самодержавную власть. М.М. Сперанский, представляя ряд проектов по реорганизации органов государственного управления, предлагал провести реформу Непременного совета: «невозможно остаться такому безгласому, произвольному, неопределенному учреждению, каковым является Непременный совет»[13].

1 января 1810 г. был учрежден преобразованный Государственный Совет (далее — Совет). Значение его в системе управления выражено в Манифесте 1 января определением, что в нем «все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти»[14].

Это означало, что Совет должен был обсуждать все подробности государственного устройства и свои соображения представлять на усмотрение верховной власти. «Совет учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия»[15]. Но надежды, возложенные на Совет, не оправдались: он остался законосовещательным органом, зависящим от воли императора.

Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов: законодательного; дел военных; дел гражданских и духовных; государственной экономии. Члены Совета назначались императором. При этом никакого ценза к занятию этих должностей не предусматривалось.

После Отечественной войны 1812 года в Россию проникли идеи конституционализма,

ограничения самодержавия, создания представительного органа, принятия конституции. События военных лет вызвали необычайное политическое и нравственное возбуждение общества. Печатались статьи о политической свободе, о свободе печати, статьи под названием «О конституции», в которых старались доказать «доброту представительного учреждения».

Кроме того, Александр I не вполне отказался от либеральных идей. В 1815 году, когда к России присоединились польские земли, образовавшие Царство Польское в составе 10 губерний, Александр I даровал Польше либеральную Конституцию и выражал намерение распространить систему представительных учреждений на все подвластные ему земли. Но, к сожалению, его идеи в силу исторических событий не получили своего развития.

В 1855 году новым императором России стал Александр II. Его правление — это период великих реформ, наиболее значимой из которых стало введение местного самоуправления.

1 января 1861 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое вводило начала всесословного выборного представительства в масштабах уезда или губернии. По закону все классы местного общества призывались совокупно содействовать правительству в ведении местных хозяйственных дел. Эта задача была возложена на земские учреждения, которые состояли из двух слоев — уездных и губернских. Уездные земские учреждения — это уездное земское собрание и уездная земская управа. Уездное земское собрание составлялось из гласных обывателей уезда. Эти обыватели разделялись на три разряда: уездные землевладельцы, городские обыватели уезда, сельские крестьянские общины.

Как видно, впервые место во всесословных учреждениях получило крестьянство. Земские учреждения были выборными органами. Обыватели каждого из этих разрядов выбирали гласных в уездные собрания на своих съездах. Избирателем на съезде уездных землевладельцев мог быть любой человек, владеющий в уезде землей. Размер земельного ценза определялся для каждой губернии (низший размер — 200 десятин). Точно такое же право имело лицо, владеющее в уезде не землей, а недвижимым имуществом, стоимость которого должна была быть не менее 15 тыс. руб.

Право голоса на съезде городских избирателей принадлежало всем купцам, владеющим в городе недвижимой собственностью или промышленным заведением с оборотом не менее 6 тыс. руб. На съезды уездных крестьян являлись представители сельских общин — члены сельского схода.

На этих трех съездах избирались гласные уездного земского собрания. Число гласных было определено особо для каждого уезда соразмерно с количеством землевладельцев, капиталистов и т. д. Уездное земское собрание имело распорядительную власть по хозяйственным делам уезда.

Председательствовал в уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Собрание избирало на трехлетний срок свой исполнительный орган — уездную земскую управу, а также гласного в вышестоящее губернское земское собрание. В это собрание депутаты, или гласные, избирались пропорционально составу уездного собрания. Постоянным учреждением, которое приводило в исполнение постановления губернского земского собрания, являлась губернская земская управа, председатель которой утверждался губернатором.

«Земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно»[16]. Однако губернатор имел право приостановить исполнение любого постановления земских учреждений, если они противоречили действующим законам или «общим государственным пользам». В этом случае земские учреждения имели право обжаловать распоряжение губернатора в Сенате, которому и принадлежало окончательное решение.

В земских собраниях встретились за одним столом вчерашние господа и вчерашние рабы, и встреча носила на удивление спокойный деловой характер, лишенный «противоречий классовых интересов». Славянофил А.И. Кошелев так писал об открытии первого земского собрания в Рязанской губернии: «Это первое собрание поразило меня во многих отношениях: гласные из крестьян, наши вчерашние крепостные люди, сели между нами так просто и бесцеремонно, как будто век так сидели; они слушали нас с большим вниманием, спрашивали объяснение насчет того, что не понимали, и соглашались с нами со смыслом…»[17].

Компетенцию земских учреждений составляли вопросы начального образования, здравоохранения, местного хозяйства, снабжения, отчасти благотворительности. С появлением земства стало меняться соотношение сил в русской провинции. Прежде все дела в уездах вершили правительствующие чиновники вместе с помещиками. Но когда развернулась сеть школ, больниц, появился «третий элемент» — так стали называть земских врачей, учителей, агрономов, статистов. Многие из них показали высокие образцы служения народу. Им доверяли крестьяне, к ним уважительно относились многие земские деятели, к их советам прислушивались управы. Вообще, смысл создания земских учреждений заключался в привлечении новых слоев населения к местному самоуправлению.

«В такой форме была осуществлена мысль, которая развивалась в продолжении XVII и первой половине XIX столетия, мысль о восстановлении разрушенной известными государственными потребностями совместной деятельности классов русского общества»[18].

Земская реформа повлекла за собой городскую реформу. В соответствии с Городовым положением от 16 июня 1870 г. в 509 городах России вводились новые всесословные органы городского самоуправления — городские думы, избираемые на 4 года, и городские управы как исполнительные органы. Избирательным правом в органы городского самоуправления пользовались мужчины с 25-летнего возраста, обладавшие имущественным цензом, плательщики городских налогов: владельцы торгово-промышленных заведений, банков и городской недвижимости. Наряду с частными лицами избирательное право получили и ведомства — различные учреждения и общества, городские церкви и монастыри. Рабочие, служащие, интеллигенция, являвшиеся основным по численности населением, но не имевшие собственности, устранялись от участия в самоуправлении. Согласно закону «городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно»[19]. Городская дума имела право издавать для населения обязательные постановления по вопросам, касающимся городского благоустройства. Для наблюдения за действиями органов городского самоуправления учреждалось губернское по городским делам присутствие из высших губернских чиновников и представителей органов самоуправления. Губернатор имел право приостанавливать исполнение противозаконных определений думы и передавал их на рассмотрение губернского присутствия, которое могло отменить постановление думы. Городское управление могло такую отмену обжаловать в Сенате, которому и принадлежало окончательное решение.

Реформа городского самоуправления, несмотря на ее ограниченность, явилась крупным шагом вперед, поскольку заменила прежние сословно-бюрократические органы самоуправления.

С воцарением Александра II после освобождения крепостных крестьян в 1861 году и учреждения органов местного самоуправления в лице губернских и уездных земских собраний и управ в либеральных кругах возникал вопрос об «увенчании здания», т. е. об учреждении над губернскими земскими собраниями общегосударственного органа народного представительства[20].

В эти годы был либерально настроен и министр внутренних дел граф П.А. Валуев, составивший планы введения общегосударственного народного представительства. Суть проекта сводилась к образованию при Совете съезда государственных гласных, состоявших из выборных от всех частей империи (кроме Польши и Финляндии): три человека от губернских земских собраний, по три — от Петербурга и Москвы и по одному — от 12 крупных городов. Кроме выборных, в состав съезда должны были войти и лица, назначаемые правительством, а также представители высшего духовенства. Общая численность назначаемых членов съезда должна была составить пятую часть от всех выборных. Предполагалось, что этот съезд будет рассматривать бюджеты, сметы, а также вопросы, решение которых связано с изучением новых законов, уставов или изменением действующих актов. После съезда все эти вопросы должны направляться в общее собрание Совета, состоявшего из назначенных царем членов, но с участием избранных съездом 16 гласных. Хотя в проекте Валуева и предусматривалось создание своеобразной двухпалатной представительной системы, однако сам Совет был лишь законосовещательным органом, и его решения носили характер рекомендаций и нисколько не ограничивали самодержавной власти императора. Однако Александр II отверг идею этой опасной, по его мнению, реформы.

Вопрос о конституционных реформах возникал еще во второй половине 1850-х годов в связи с революционной ситуацией в стране. Уже тогда в правительственных кругах обсуждалась проблема объединения деятельности всех отраслей государственного управления. Революционная ситуация конца 50-х — начала 60-х годов XIX века сузила социальную базу царизма. Недовольство проявляли не только крестьяне, разночинная интеллигенция, но и господствующий класс. Оппозиционные настроения охватили довольно широкие слои буржуазии и либерального дворянства. Население требовало дальнейших реформ государственного аппарата, суда, отмены цензуры, выдвигалось требование привлечения к управлению государственными делами — созданию представительных органов.

Вступивший на престол император Александр III Манифестом в апреле 1881 года признал самодержавную власть неприкосновенной и неизменной.

Следствием этого стали контрреформы — ряд мероприятий, проведенных в 1889—1894 годах с целью укрепления самодержавия. Итогом контрреформ стало свертывание конституционных идей, ликвидация значительной части уступок, вырванных у царизма в 1860—70-х годах демократическим движением. Так, изданное 14 августа 1881 г. Положение об усиленной охране предоставило генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам широкие полномочия в деле контроля над деятельностью органов местного самоуправления.

12 июня 1890 г. было издано новое Положение о земских учреждениях, согласно которому губернатору предоставлялось право приостанавливать исполнение постановлений выборных земских собраний не только если они нарушали закон, но и когда они явно нарушали интересы местного населения. В случае разногласий между земством и губернатором вопрос решал не Сенат, а новоучрежденные «губернские по земельным делам присутствия», в которых хотя и было два представителя от земства, но большинство состояло из высших губернских чиновников.

В уездных земских собраниях преобладали представители землевладельческого дворянства. 11 июля 1892 г. было издано и новое Городовое положение. Оно уменьшило число лиц, имеющих право участия в избрании гласных Городской думы, путем повышения имущественного ценза и усилило административный контроль губернатора и губернского по земским и городским делам присутствия. В результате управление делами малых городов находилось преимущественно в руках зажиточного купечества под непосредственным надзором Министерства внутренних дел. Однако в думах крупных городов была представлена и имела значительный вес интеллигенция. «Сотрудничество буржуазии с интеллигенцией и высокий профессиональный уровень постоянных городских служащих, носивших, в отличие от государственных служащих и выборных членов городской думы, название “третьего элемента”, ослабляли неблагоприятные последствия ограниченного избирательного права и в известной степени компенсировали отсутствие подлинного народного представительства. Сотрудничество деловых кругов с представителями образованных и прогрессивных элементов стало отличительной чертой многих учреждений городского самоуправления»[21].

Но даже и после этого среди высшей бюрократии оставались сторонники народного представительства, хотя бы в совещательной форме. Новый министр внутренних дел граф Н.П. Игнатьев, славянофил по убеждениям, был противником западного парламентаризма, но ценил обычай Московской Руси, когда царь для решения важных и трудных вопросов созывал на совет представителей «всей земли» в лице Земских соборов. Он составил и предложил план созыва земского собора. Узнав об этом, К.П. Победоносцев указал царю на возможность гибели династии и государства, если такой собор будет созван. Н.П. Игнатьев был немедленно уволен с поста. И вновь идея народного представительства осталась только в планах и проектах, не находя реализации на практике.

В 90-х годах XIX века вся полнота власти продолжала оставаться у императора, однако понимание того, что император не всемогущ и его физические возможности ограниченны, привело к тому, что властные полномочия императора были рассредоточены в других органах власти, т. е. произошла деконцентрация власти. Все большую роль играла бюрократия. Дальнейшее развитие получила идея создания органа, который находился бы между народом и императором. С одной стороны, этот орган помогал бы императору в управлении, а с другой — брал бы на себя гнев народа, ссылаясь на бюрократов.

Россия вступила в ХХ век самодержавной и неограниченной монархией. В то время как в Европе государственная власть развивалась в направлении парламентаризма и выборных структур, Российская империя оставалась оплотом абсолютизма, а власть государя не ограничивалась никакими органами. В Своде законов Российской империи 1892 года торжественно провозглашалась обязанность полного послушания царю. Его власть определялась как самодержавная и неограниченная. Абсолютные прерогативы царя ограничивались всего лишь двумя условиями: ему вменялось в обязанность неукоснительное соблюдение закона о престолонаследии и исповедание православной веры.

После смерти Александра III в октябре 1894 года на престол взошел Николай II. Общественность ожидала перемен в сторону либерализма, а земцы надеялись на освобождение от стеснительной административной опеки. Однако новый царь разочаровал либеральные круги своей известной речью перед делегацией земских и городских деятелей в январе 1895 года. В данной речи он отверг «бессмысленные мечтания участия представителей земства в делах внутреннего управления»[22]. Николай II заявил о верности внутриполитическому курсу своего «незабвенного родителя», т. е. осуществлялась политика контрреформ, целью которой было восстановление неограниченной власти монарха. В управлении страной царь опирался на централизованный и строго иерархизированный бюрократический аппарат: министров и советников, назначаемых им самим. Государственный Совет был законосовещательным органом, а его члены, чиновники высшего ранга, назначались пожизненно. Мнения, высказываемые членами Совета при рассмотрении законов, никоим образом не ограничивали свободы решений государя[23]. Правление Победоносцева сохранилось еще на 10 лет.

Однако народ не мог долго вынести «власть Победоносцева». Все классы русского народа и все нерусские народы Российской империи были недовольны «победоносцевским» правительством и требовали конституционных реформ и политической свободы. Экономические подъемы и спады, революции и войны — все это вынудило пойти правительство Николая II на определенные реформы, которые отразились в истории свободы в России.

Библиография

1 Воинские артикулы Петра I. — М., 1950. С. 25.

2 Ключевский В.О. Русская история. — М., 2005. С. 512.

3 См.: Законодательство Петра I. — М., 2001.

4 Ключевский В.О. Указ. соч. С. 514.

5 Пушкарев С. Самоуправление и свобода в России. — М., 1985. С. 27.

6 Подлые люди в описываемый период означали низшие классы и не имели неприятного нравственного значения, приданного этому выражению позднее.

7 Ключевский В.О. Указ. соч. С. 510.

8 Ключевский В.О. Указ. соч. С. 556.

9 Там же.

10 См.: Законодательство Екатерины II. Т. 1. — М., 2000.

11 Ключевский В.О. Указ. соч. С. 628.

12 См.: Законодательство Екатерины II. Т. 1. — М., 2000.

13 Щеглов В.Г. Государственный Совет в России в первый век его образования и деятельности. — Ярославль, 1903. С. 6.

14 Полное собрание законов. 1-е изд. Т. 31. № 24356.

15 Там же.

16 Пушкарев С. Указ. соч. С. 63.

17 Кошелев А.И. Записки. — Берлин. 1884. С. 167.

18 Ключевский В.О. Указ. соч. С. 701.

19 Пушкарев С. Указ. соч. С. 71.

20 См. там же. С. 37.

21 Astrov N.I. Municipal Government and the All-Russian Union of Towns. — New Haven, 1929. P. 138—139.

22 Пушкарев С. Указ. соч. С. 65.

23 См.: Краснов Ю.К. История государства и права России. — М., 1997. С. 237.