Научные подходы к оценке эффективности реализации государственной политики в области информационного противодействия терроризму

УДК 343.4:04

Страницы в журнале: 114-118

Г.Ф. Сидненко,

член экспертно-консультативного совета при Совете Парламентской Ассамблеи Организации Договора о коллективной безопасности Россия, Москва aonak@mail.ru

Рассмотрены научные подходы к оценке эффективности реализации государственной политики в области информационного противодействия терроризму, и предпринята попытка обоснования используемых при этом понятий и критериев с учетом основных направлений реализации данной политики.

Ключевые слова: информационное противодействие терроризму, государственная политика, субъекты и объекты государственной политики, информационная война.

Новейшая история противодействия терроризму как в Российской Федерации, так и за рубежом свидетельствует о появлении новой угрозы в области международной информационной безопасности, суть которой заключается в использовании информационных и коммуникационных технологий в террористических целях, в том числе для оказания деструктивного воздействия на элементы критической информационной инфраструктуры, а также для пропаганды терроризма и привлечения к террористической деятельности новых сторонников [8].

Представляется, что современные отечественные ученые и практики, работающие в области противодействия терроризму, обоснованно делают вывод о наличии особой информационно-коммуникативной стратегии терроризма, которая и отличает его от каких-либо повстанческих или диверсионных действий. Посредством подобной стратегии террористические организации демонстрируют свою способность воздействия на органы государственной власти и общественное сознание, осуществляют набор в свои ряды новых членов, в первую очередь из числа молодежи, подвергая их целенаправленной идеологической обработке [1; 3].

Осознавая всю остроту информационных угроз, исходящих от террористических организаций, Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств —участников Содружества Независимых Государств решением от 24 сентября 2009 г. утвердил Концепцию сотрудничества органов безопасности и специальных служб государств — участников Содружества Независимых Государств в сфере информационного противодействия терроризму и иным насильственным проявлениям экстремизма (далее — Концепция). В качестве основных задач  информационного противодействия терроризму и иным насильственным проявлениям экстремизма в Концепции в том числе определены:

— совершенствование правовых механизмов информационного противодействия терроризму и иным насильственным проявлениям экстремизма;

— разработка и внедрение системы мер по мониторингу, анализу и оценке угроз террористического и экстремистского характера в информационно-телекоммуникационном пространстве государств — участников СНГ;

— выявление и устранение причин, предпосылок и условий, способствующих развитию различных форм информационного и кибертерроризма;

— пресечение действий, направленных на организацию, подготовку, финансирование, проведение актов терроризма и преступлений экстремистской направленности, а также подстрекательство к ним, осуществляемых с использованием глобального информационно-телекоммуникационного пространства и информационных технологий и т. д.

Исследуя проблемы информационного противодействия терроризму, автор предпринимает попытки обосновать тезис о том, что  основным движущим фактором достижения перечисленных выше целей в Российской Федерации является формирование и реализация научно обоснованной государственной политики в области информационного противодействия терроризму.

Наличие проекта или концепции государственной политики с разработанной системой целей и задач, проблем и способов их преодоления предусматривает реализацию государственной управленческой  деятельности. При этом актуальной проблемой продолжает оставаться выбор наиболее эффективной системы диагностики и критериев оценки эффективности указанной реализации.

В силу специфичности содержания государственной политики в области информационного противодействия терроризму традиционные методики диагностики эффективности и результативности ее реализации использованы быть не могут. Неприемлемы традиционные критерии и показатели, которые применяются как индикаторы эффективности работы системы (например, при оценке работы предприятия или оценке эффективности определенных нормативных правовых актов в том или ином регионе).

В теории государственного управления выделяют несколько подходов к пониманию эффективности. Представители классической школы государственного управления (М. Вебер, В. Вильсон, супруги Гилбрет, Г. Форд, Х. Хэтэуэй), сложившейся на рубеже XIX—XX вв., полагали, что эффективность государственного управления определяется возможностями органов государственной власти реагировать на факторы воздействия внешней среды, сохраняя при этом стабильность и устойчивость политической системы. В работах представителей «школы человеческих отношений» (Г. Мюнстерберг, Э. Мэйо, Г. Саймон, А. Райс, Д. Мак-Грегор, А. Маслоу), зародившейся в 20—30-е годы прошлого столетия и явившейся предшественницей бихевиоризма, обращалось особое внимание на психологические факторы управления.

Работающие над данной проблемой современные российские ученые предлагают различные варианты ее решения. Рассматриваются возможности использования для оценки эффективности мероприятий по информационному противодействию терроризму метода аналитического моделирования, предусматривающего в том числе построение функции-модели мероприятий по обеспечению защиты информации от угроз террористического характера [2]. Другой метод основан на построении дискретных моделей системы государственного управления, террористических угроз и системы оценки эффективного информационного противодействия терроризму [4].

Профессор А.И. Поздняков рекомендует использовать для оценки результатов деятельности системный подход, применительно к рассматриваемой проблематике опирающийся на утверждение о том, что результат деятельности в широком смысле — это конечная ситуация, финальное состояние всех элементов деятельности. В более узком смысле это воплощенная цель, т. е. желаемое состояние, свойства объекта, для получения которых деятельность, собственно, и предпринималась [10].

Указанные обстоятельства позволяют предположить, что на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствует единый научный подход к оценке эффективности реализации государственной политики в области информационного противодействия [5]. Необходимо также выработать критерии оценки, специфические для государственной политики именно данной модальности, с ориентацией на социально-психологическую составляющую того результата, для получения которого государство и общество сформировало и реализует политику в области информационного противодействия терроризму.

Представляется, что первым шагом в данном направлении должно стать использование научно обоснованных дефиниций терминов, используемых при исследовании проблем разработки критериев оценки эффективности реализации государственной политики в области информационного противодействия терроризму. Прежде всего, под реализацией предлагается понимать осуществление государственной политики в режиме функциональных исполнений, т. е. принятие решений и  совершение действий, направленных на достижение целей государственной политики, контроль над исполнением этих мер, оценку полученного эффекта и корректировку государственной политики в режиме обратной связи. Иными словами, реализация государственной политики в области информационного противодействия терроризму — это пространство деятельности государства от определения целей до достижения результата по публично объявленным целям.

Что касается оценивания государственной политики, то в целом это трудоемкая, но крайне важная задача, решаемая по неявным, слабоформализуемым или неформализуемым показателям  уполномоченным на это органом (Национальный антитеррористический комитет и его аппарат) [11] или политическим лидером (Президент РФ) [7] с привлечением  экспертных сил.

Оценка государственной политики понимается, с одной стороны, как измерение эффективности качества, результативности государственной политики и с другой – как оценка, которую осуществляют, в первую очередь, институты гражданского общества. В качестве технологии оценки эффективности деятельности отдельных элементов (субъектов) реализации государственной политики и всей политики в целом предлагается использовать мониторинг, представляющий собой замер текущего состояния объекта управления или оценку текущего результата деятельности через отнесение его значения с заранее запланированным на конкретном этапе показателем. Мониторинг включает в себя комплекс диагностических процедур, который  должен не просто выявить, в какой степени каждая структура государственной политики в области информационного противодействия терроризму  реализует задачи, которые на нее возложены государством, но и выделить наиболее уязвимые элементы в ее функционировании.

В зависимости от природы показателей мониторинг государственной политики в области информационного противодействия терроризму может быть прямым (для формализуемых показателей), непрямым или косвенным, в процессе которого искомые показатели вычисляются при помощи математического инструментария, а также оценочным, применяемым в отношении неформализуемых или слабоформализуемых показателей.

В процессе использования прямого статистического мониторинга самая главная проблема состоит в точности и полноте представляемой информации. Источниками такой информации, поступающей в Национальный антитеррористический комитет и его аппарат, могут выступать федеральные органы исполнительной власти, руководители которых входят в состав Комитета, антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации, органы местного самоуправления и их антитеррористическое комиссии, образовательные организации, институты гражданского общества.

Непрямой мониторинг вычисляемых показателей методологически связан с показателями вычислимыми, то есть для определения непрямых характеристик используются эмпирические данные с последующей статистической обработкой. Например, в количественных показателях оцениваются террористические проявления за определенный отрезок времени, и происходит их сравнение в ретроспективе. Национальный антитеррористический комитет активно использует для решения этих задач межведомственные экспертно-консультативные группы. Для проведения экспертной оценки показателей реализации государственной политики в области информационного противодействия терроризму может привлекаться экспертно-консультативная группа по противодействию идеологии терроризма под руководством заместителя Председателя Совета Федерации.

Оценка государственной политики в области информационного противодействия терроризму может и должна проводиться в процессе мониторинга как акт соотнесения полученных данных с исходными целевыми установками. При этом шаг оценивания, его частность могут быть практически любыми, но, как правило, они должны соотноситься с запрограммированными этапами реализации политики. В случае введения в Российской Федерации повышенных уровней террористической опасности [6], когда ситуация может меняться очень быстро, необходимо держать руку на пульсе происходящих события и производить оценку гораздо чаще. Таким образом, оценка может осуществляться в двух режимах: простом, политическом, относящемся к конечному итоговому результату, и  комплексном, техническом, который предусматривает всеобъемлющую оценку эффективности политики, учет как достижения общей цели такой политики, так и решения множества задач и операционных целей, которые в своей совокупности составляют проблемно-управленческое древо.

В этой связи встает вопрос о критериях оценки государственной политики в области информационного противодействия терроризму, которая может характеризоваться целым ансамблем терминов: эффективность, качество, успешность, результативность. Зачастую эти термины носят конвенционный, т. е. договорной характер.

В процессе реализации государственной политики в области информационного противодействия терроризму используются политические, социально-экономические, информационно-пропагандистские, образовательные методы, а также методы физической, технической защиты и правовой превенции, имеющие приоритетное значение для снижения уровня и масштаба не только непосредственно террористических, но прежде всего  информационных угроз по отношению к гражданам, различным группам населения и государству в целом. Они призваны оказывать целенаправленное воздействие на экономические, политические, социальные, национальные и конфессиональные процессы, предупреждая масштабные общественные конфликты и, как следствие, террористические проявления; ограждать от террористических устремлений граждан; предупреждать формирование террористических намерений; затруднять действия тех, кто направленно транслирует информацию, связанную с героизацией террористической деятельности (через СМИ, Интернет).

Каждый элемент государственной политики  имеет свои особенности, но главными в отношении информационного противодействия  терроризму являются функции, которые системообразующие структуры делегируют адресно —  каждому элементу такой политики. Функции в данном контексте рассматриваются как «обязанность, круг деятельности» [13] элемента государственной политики по реализации поставленной задачи, «работа, производимая органом для достижения определенной цели или реализации определенных ценностей». Каждая функция имеет определенные показатели — «данные, по которым можно судить о развитии, ходе, свойствах и качествах чего-то, данные о специфике реализации чего-либо» [13], которые свидетельствуют о том, что она реализуется. Показатели традиционно рассматриваются как высокие или низкие.

Различные элементы государственной политики информационного противодействия терроризму имеют разные функции и, следовательно, разные показатели эффективности своей деятельности. Это затрудняет возможность сравнения их между собой. Для реализации сравнительных процедур необходимо дополнительно ввести унифицированные критерии, которые позволят сравнивать эффективность работы одного элемента с другим. Критерий мы понимаем при этом как признак, основание, мерило оценки чего-либо [12]. Наличие критерия предполагает стандартизированную систему его подсчета. При оценке эффективности целесообразно использовать следующие критерии:

— количественные (количество реализованных показателей);

— качественные (качество реализации показателя);

— критерии эффективности (соотношение количественных и качественных показателей в реализации определенной функции).

Оценка эффективности государственной политики в области информационного противодействия терроризму в целом может производиться исходя из основных направлений ее реализации, поскольку выделить частные критерии и показатели каждого компонента в качестве общих невозможно в силу различных функций, задач видов деятельности. Можно выделить следующие основные направления реализации государственной политики: 

— политические — нормализация общественно-политической ситуации, разрешение социальных конфликтов, снижение уровня социально-политической напряженности, осуществление международного сотрудничества в области противодействия терроризму;

— социальные и экономические — оздоровление социально-экономической ситуации в отдельных регионах и выравнивание уровня развития регионов, уменьшение уровня маргинализации населения, имущественной дифференциации, обеспечение социальной защиты населения;

— правовые – наличие законов, способствующих противодействию терроризму и экстремизму, поправок к ним, подзаконных актов, соответствующих указов Президента, постановлений Правительства;

— информационно-пропагандистские – разъяснение сущности и опасности терроризма, оказание воздействия на граждан (групп граждан) с целью воспитания у них неприятия идеологии насилия и привлечения их к участию в противодействии терроризму, формирование антитеррористического сознания;

— культурно-образовательные – формирование социально значимых ценностей в обществе и воспитание толерантности;

— организационные – совершенствование государственной политики  путем вовлечения новых субъектов с усилением деятельности существующих.

Исходя из  указанных направлений  критерии эффективности должны формироваться таким образом, чтобы отражать основные, существенные характеристики реализации государственной политики, непосредственно связанные с целью информационного противодействия терроризму. В связи с этим  предлагается в качестве универсальных критериев эффективности информационного противодействия терроризму использовать предотвращенные (сниженные) ущерб и риск, отнесенные к затратам на реализацию государственной политики в области информационного противодействия терроризму. При подготовке и принятии решений, при планировании, т. е. априорно, можно использовать один объединенный критерий — отношение предполагаемой величины ущерба, умноженной на вероятность (риск) его получения, к планируемым затратам на функционирование сил и средств информационного противодействия терроризму [9].

Итак, применительно к информационному противодействию терроризму критерием эффективности реализации государственной политики в случае оценки постфактум предлагается считать отношение величины предотвращенного ущерба к затратам.

При прогнозных оценках эффективности в качестве критерия можно использовать объединенный показатель — прогнозируемую величину предотвращенного ущерба, умноженную на расчетную величину снижения риска получения ущерба и поделенную на прогнозируемые затраты.

Список литературы

1.            Бочарников И.В. Информационное противодействие терроризму в современных условиях // Проблемы безопасности. 2013. № 3 (21).

2.            Зарубин С.В. К вопросу об оценке эффективности мероприятий по противодействию информационному терроризму // Вестник Воронежского института МВД России. 2008. № 4.

3.            Ильин Е.П. Выступление Первого заместителя руководителя аппарата НАК на конференции «Безопасность образовательной среды: противодействие идеологии терроризма и экстремизма» в МИРО, 8—9 сентября 2014 года. URL: http://nac.gov.ru/content/4717.html (дата обращения: 07.05.2015).

4.            Котенко В.В. Стратегия оценки эффективности информационного противодействия угрозам терроризма // Информационное противодействие угрозам терроризма. 2010. № 14.

5.            Методология оценки уровня национальной безопасности и ее видов // Общая теория национальной безопасности. М., 2002.

6.            О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства: указ Президента РФ от 14.06.2012 № 851//Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7.            О противодействии терроризму: федер. закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ // Российская газета. 2006. № 4014. 10 марта.

8.            Основы государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности на период до 2020 года: утв. Президентом РФ 24.07.2013, № Пр-1753. URL: www.scrf.gov.ru/documents/6/114.html (дата обращения: 07.05.2015).

9.            Поздняков А.И. Критерии оценки эффективности обеспечения национальной безопасности // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2010. № 17 (403).

10.          Поздняков А.И. Системно-деятельностный подход как методология исследования социальных процессов в пограничной сфере.  М., 2014.

11.          Положение о Национальном антитеррористическом комитете: утв. Указом Президента РФ от 15.02.2006 № 116 // Российская газета. 2006. № 4000. 17 февр.

12.          Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д.Н. Ушакова. М., 2000.

13.          Философская энциклопедия: в 5 т. М., 1960–1970.

14.          Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона: в 86 т. с иллюстрациями и дополнительными материалами. URL: http://www.vehi.net/brokgauz/ (дата обращения:  07.05.2015).