Некоторые аспекты административного надзора (контроля) в сфере сохранения и воспроизводства плодородия земель в России

УДК 342.951

Страницы в журнале: 26-29 

К.В. Черкасов,

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета,  зав. кафедрой административного, финансового и информационного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Нижегородский институт управления) Россия, Нижний Новгород CherkasovKV1978@yandex.ru

В.В. Елкина,

аспирант 2 курса заочной формы обучения кафедры государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета Россия, Нижний Новгород veronika06061988@mail.ru

Анализируются проблемы осуществления административного надзора (контроля) за соблюдением выполнения мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия почв в Российской Федерации. Контроль (надзор) за состоянием плодородия земель сельскохозяйственного назначения является одним из основных направлений государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности России, что обусловливает актуальность исследования. Изучаются нормативно-правовая основа указанной области, а также комплекс вопросов повышения почвенного плодородия. Формулируются конкретные предложения и рекомендации, направленные на повышение эффективности административного надзора (контроля) в исследуемой области.

Ключевые слова: надзор, контроль, плодородие почв, земли сельскохозяйственного назначения, агрохимическое обследование, учет показателей плодородия.

Проблема обеспечения национальной безопасности остается актуальной на протяжении всей истории Российского государства. Одной из важнейших ее составляющих, особенно в современных условиях, является продовольственная безопасность страны вообще и достаточное производство сельскохозяйственной продукции на ее территории в частности. В этой связи особое значение приобретает действенность административного надзора (контроля) за состоянием земель сельскохозяйственного назначения.

Земли указанной категории выступают основным средством производства в сельском хозяйстве, имеют специфический правовой режим регулирования и охраны, направленный на предотвращение развития негативных почвенных процессов и постепенное повышение плодородия почв. Функции по надзору (контролю) за соблюдением выполнения мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сегодня возложены на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее — Россельхознадзор) и ее территориальные органы (далее — территориальные управления Россельхознадзора) [6; 9] и обеспечиваются реализацией норм целого ряда правовых актов федерального уровня [2; 4; 5; 8; 10].

В рамках принятой Схемы взаимодействия центров и станций агрохимической службы, центров химизации и сельскохозяйственной радиологии, подведомственных Министерству сельского хозяйства РФ, с территориальными управлениями Россельхознадзора от 02.12.2011 в целях выявления динамики состояния почвенного плодородия (в ракурсе его повышения или снижения) на сельскохозяйственных товаропроизводителей возложена обязанность по проведению агрохимического обследования принадлежащих им земельных участков с последующим представлением сведений в территориальные управления Россельхознадзора. Однако практическая реализация данного мероприятия существенно затруднена, оно нередко игнорируется. В качестве иллюстрации можно привести некоторые факты, непосредственно свидетельствующие об этом. Так, в 2012 году по 7114 запросам территориальных управлений Россельхознадзора относительно показателей плодородия земель реально были представлены материалы лишь по 5825 [1].

Причина видится в несогласованности нормативно-правовой основы осуществления надзора (контроля) в области сохранения и воспроизводства плодородия земель и неоднозначности правоприменения, усугубленных отсутствием должной и четкой административной регламентации данного мероприятия. С одной стороны, федеральное законодательство закрепляет обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Так, в частности, зафиксирована обязанность собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, в том числе арендаторов земельных участков соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий, а равно содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследования земель сельскохозяйственного назначения.

С другой стороны, указанные требования имеют либо общий, не конкретизированный, либо отсылочный характер. Фактически ничто жестко не обязывает собственников, землепользователей и землевладельцев проводить агрохимическое обследование земель сельскохозяйственного назначения. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что упомянутые субъекты должны, во-первых, соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения, в том числе агрохимических мероприятий, под которыми понимается совокупность научно обоснованных приемов применения агрохимикатов и пестицидов в целях воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при обеспечении мер по безопасному обращению с ними в целях охраны окружающей среды; во-вторых, содействовать проведению агрохимического обследования земель сельскохозяйственного назначения, что на практике означает помощь, способствование.

К сожалению, действующее законодательство не содержит определения понятия «агрохимическое обследование земель сельскохозяйственного назначения». Регламентация планирования, организации и прочих аспектов агрохимического обследования земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с Методическими указаниями по проведению комплексного мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения [3]. Последние имеют лишь рекомендательный характер и используются только в работе соответствующих государственных центров (станций) агрохимической службы, центрами химизации и сельскохозяйственной радиологии.

Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 04.05.2010 № 150 «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [7] определен перечень показателей плодородия, подлежащих учету при проведении обследования земель сельскохозяйственного назначения. Дополнительно указано, что данный учет проводится федеральными государственными бюджетными учреждениями, подведомственными Министерству сельского хозяйства РФ на основе учетных данных, полученных при проведении обследований. В то время как возможность предоставления информации о результатах агрохимического обследования самими субъектами проверки исключает необходимость обращения к третьим лицам, проводящим такое обследование — учреждениям, подведомственным Министерству сельского хозяйства РФ.

Вместе с тем обязательство содействовать проведению агрохимического обследования следует воспринимать как запрет воспрепятствовать исполнению полномочий по агрохимическому обследованию земель сельскохозяйственного назначения работниками указанных учреждений на принадлежащих сельскохозяйственным товаропроизводителям территориях, что, однако, на практике не является редкостью. Учитывая такое положение дел, в целях осуществления функций по надзору (контролю) за состоянием плодородия земель сельскохозяйственного назначения территориальные управления Россельхознадзора зачастую требуют от сельскохозяйственных товаропроизводителей подавать заявки на включение в план проведения агрохимического обследования или заключать гражданско-правовые договоры с государственными учреждениями на выполнение работ по агрохимическому обследованию земель сельскохозяйственного назначения. Несмотря на угрозу назначения административного наказания в виде административного штрафа, в действительности такие заявки либо не выполняются, либо нарушается установленная периодичность. Впрочем, стоимость агрохимического обследования для сельскохозяйственного товаропроизводителя также весьма внушительна, ощутимо сказывается на его финансовом состоянии. Так, в Кировской области стоимость агрохимического обследования на сегодняшний день составляет около 100 руб. за 1 га.

Вызывает сомнение и требование относительно периодичности проведения сельскохозяйственными товаропроизводителями агрохимического обследования. В отношении разных показателей состояния плодородия земель правовыми нормами установлен следующий альтернативный срок: 1 раз в 5 лет или 1 раз в 15 лет. Периодичность агрохимического обследования почв дифференцируется в различных природно-сельскохозяйственных зонах России в зависимости от мелиоративного состояния сельскохозяйственных угодий, специализации сельскохозяйственного производства и уровня применения удобрений: для хозяйств, применяющих ежегодно более 60 кг/га д.в. по каждому виду минеральных удобрений (азотные, фосфорные, калийные) — 5 лет; менее 60 кг — 6—7 лет; для орошаемых и осушенных сельскохозяйственных угодий, а также для госсортоучастков, опытных и экспериментальных хозяйств научно-исследовательских институтов и сельскохозяйственных учебных заведений (независимо от объемов применяемых удобрений) — 3 года. Вместе с тем данные нормы прямо адресованы исключительно исполнителям — федеральным государственным бюджетным учреждениям, подведомственным Министерству сельского хозяйства РФ. В этой связи соблюдение требования к периодичности проведения агрохимического обследования сельскохозяйственными товаропроизводителями не является для них обязательным.

В заключение нельзя не обратить внимания на ситуацию, складывающуюся в связи с реализацией функций по надзору (контролю) за состоянием почвенного плодородия в отношении земель, переданных в аренду. В целях предотвращения снижения их почвенного плодородия представляется целесообразным зафиксировать на законодательном уровне, а также в обязательном порядке отражать в соответствующих гражданско-правовых договорах состояние плодородия земель на момент их заключения и контролировать его в период окончания срока действия договоров, предусмотрев ответственность за снижение почвенного плодородия. Повышению плодородия почв будет также способствовать материальное стимулирование арендаторов земель в форме, например, снижения налоговой ставки, возмещения части затрат.

Список литературы

1.            Доклад Министерства сельского хозяйства Российской Федерации о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М., 2013, ФГБНУ «Росинформагротех».

2.            Земельный кодекс РФ, ФЗ от  25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

3.            Методические указания  по проведению комплексного мониторинга  почв земель сельскохозяйственного назначения (утв. Министерством сельского хозяйства РФ от 24.09.2003, Россельхозакадемией 17.09.2003). URL: http://rupest.ru/files/metodicheskie_ukazaniya.pdf

4.            О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения: федер. закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

5.            Об утверждении методики расчета показателя почвенного плодородия: приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 11.01.2013 № 5 // Российская газета. 2013. 6 мар.

6.            Об утверждении Положения о Федеральной службе по санитарному и фитосанитарнаму надзору: постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 // Российская газета. 2004. 15 июл.

7.            Об утверждении порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения : приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 04.05.2010 № 150 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 32.

8.            Об утверждении правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным производителям в области растениеводства: постановление правительства РФ от  27.12.2012 № 1431 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 1. Ст. 28.

9.            Об утверждении типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору: приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 04.10.2012 № 527 // Российская газета. 2013. 22 февр., 20 мар.

10.          О санитарно – эпидемиологическом благополучии населения : федер. закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.