Некоторые аспекты деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия экстремизму

С.В. БОРИСОВ,
аспирант НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, старший советник юстиции
 
Политический, национальный и религиозный экстремизм в его различных формах проявления — сегодня один из важнейших факторов дестабилизации обстановки в стране[1].
Экстремизм (от лат. extremus — крайний) как термин используется авторами справочной литературы для обозначения приверженности к крайним взглядам и мерам, которые по своему характеру могут быть расистскими, националистическими, религиозными и социальными[2].
Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее — Закон о противодействии экстремистской деятельности) является правовой базой борьбы с проявлениями экстремизма в Российской Федерации. Он позволяет вычленить и классифицировать правонарушения, совершаемые на почве экстремизма. 
 
Особую роль в реализации Закона о противодействии экстремистской деятельности играют органы прокуратуры. Правильное уяснение места и роли прокуратуры в системе государственных органов, осуществляющих противодействие экстремизму, предопределяется точным указанием состава функций, необходимых для выполнения возложенных на нее задач. Надзор над исполнением законов как проявление надзорной функции прокуратуры является достаточно сложным по своей структуре и содержанию видом деятельности. В связи с тем что надзор распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений, в различных из них он приобретает некоторые весьма существенные особенности, в том числе в выборе правовых средств. Наряду с общим предметом каждая из отраслевых функций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений. Это обстоятельство нашло свое закрепление в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в котором в соответствующих главах о надзорных функциях выделяются специальные нормы, определяющие особенности предмета надзора при осуществлении надзорной деятельности (статьи 21, 26, 29, 32)[3].
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 23.01.2007 № 14 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» для пресечения и предупреждения преступлений экстремистской направленности прокурорам предписано в полной мере использовать имеющиеся полномочия, а также предусмотренные статьями 6—11 Закона о противодействии экстремистской деятельности права: объявление предостережения и вынесение предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, обращение в суд с заявлением о ликвидации общественного или религиозного объединения и запрещении его деятельности, о прекращении деятельности средства массовой информации.
В повседневной прокурорской практике конкретные направления деятельности органов прокуратуры на год, полугодие определяются директивными документами Генпрокуратуры РФ, а также данными анализа состояния законности в регионах.
Исходя из законодательного определения понятия «экстремизм», Генеральный прокурор РФ в сфере противодействия экстремистской деятельности требует от подчиненных ему прокуроров принимать обоснованные меры реагирования по каждому факту противоправной деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, редакций СМИ, физических лиц, направленной на:
· насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности Российской Федерации, захват или присвоение властных полномочий;
· создание незаконных вооруженных формирований;
· осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной, религиозной ненависти или вражды;
· воспрепятствование законному функционированию органов государственной власти, избирательных комиссий, а также деятельности должностных лиц указанных органов, комиссий, соединенное с насилием или угрозой его применения;
· нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда здоровью и имуществу граждан в связи с их убеждениями, расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, социальной принадлежностью или социальным происхождением и др.[4]
Любая экстремистская идеология и психология — фашизм, национал-шовинизм или религиозный фанатизм — часто могут выступать в качестве непосредственно действующих субъективных причин и условий иных противоправных действий.
Наиболее типичными нарушениями экстремистской направленности являются разжигание расовой, национальной либо религиозной розни, пропаганда и демонстрация фашистской символики, публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности, финансирование указанной деятельности и ряд других. Перечисленные нарушения имеют «взрывоопасный» характер и могут внести в общественные отношения существенный элемент нестабильности. Поэтому меры прокурорского реагирования на такие правонарушения должны быть упреждающими.
Например, по данным Минрегионразвития России, в 2005 году в периодической печати и электронных СМИ было выпущено более 109 тыс. публикаций по вопросам межнациональных отношений, толерантности, национализма, ксенофобии и экстремизма; в 2006 году эти вопросы затрагивались уже более чем в 127 тыс. публикациях. Более 140 тыс. в 2005 году и 105 тыс. публикаций в 2006 году затрагивали тематику терроризма и экстремизма.
Такие публикации оказывают существенное влияние на формирование межнациональных и межконфессиональных отношений, общественную оценку конфликтов, произошедших на национальной почве. В то же время наряду с материалами, формирующими толерантность в отношениях между людьми различных национальностей, религиозной принадлежности, политических взглядов, в рассматриваемой сфере правоотношений получило распространение издание СМИ печатных либо телевизионных материалов, содержащих пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности. Распространены названные нарушения и в Интернете.
Опасной тенденцией является поддержка со стороны политических партий незарегистрированных объединений граждан экстремистской направленности. В целях привлечения новых членов некоторые политические партии предоставляют таким объединениям возможность участия в организуемых ими публичных мероприятиях.
Следует отметить, что данная деятельность не всегда получает принципиальную оценку со стороны контролирующих и надзорных органов. В нарушение действующего законодательства проведение указанных публичных мероприятий не приостанавливается в связи с участием в них не заявленных ранее организаций или изменением представленной ранее тематики. Политические партии — организаторы мероприятий не привлекаются к установленной законом ответственности за допущенные нарушения. Например, 4 ноября 2006 г. в Москве было запрещено проведение так называемого русского марша, организованного незарегистрированным «Движением против нелегальной иммиграции». Данное движение придерживается националистических взглядов и выступает за депортацию всех мигрантов на историческую родину, вне зависимости от их правового положения в России. Однако после запрета на проведение мероприятия партия «Народная воля» предложила активистам этого движения принять участие в своем ранее заявленном и разрешенном митинге. На митинге в числе прочих выступающих трибуна была предоставлена лидеру «Движения против нелегальной иммиграции» гражданину Б.[5]
Законодательством установлена административная и уголовная ответственность за экстремистскую деятельность, поэтому прокурор, реализуя полномочия по осуществлению надзора над исполнением законодательства о противодействии экстремизму, в предусмотренных законом случаях решает вопрос о возбуждении производства об административном правонарушении[6], а следователь следственного комитета органов прокуратуры — о возбуждении уголовного дела, в том числе по материалам, представленным прокурором.
Выполнение стоящих перед органами прокуратуры задач по контролю исполнения законов о противодействии экстремистской деятельности предполагает наличие полной и объективной информации, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений экстремистского характера.
Вопрос о разграничении компетенции органов прокуратуры и других государственных органов в рассматриваемой сфере относится к числу наиболее сложных. При этом, как представляется, необходимо исходить из следующего.
Во-первых, контролирующие органы обладают необходимыми правами и возможностями по выявлению, пресечению и устранению нарушений в сфере противоэкстремистского законодательства и ведомственных актов, привлечению к ответственности виновных лиц.
Во-вторых, прокуроры не вправе подменять другие государственные органы, дублировать их деятельность, выполнять функции контроля, что прямо запрещено ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
В-третьих, прокурорский надзор, обладая признаками всеобщности и надведомственности, распространяется и на контрольную деятельность, осуществляемую государственными органами. А это означает, что прокуроры вправе требовать от названных органов совершения определенных действий: проведения проверок, выделения специалистов, направления заявлений в суды о ликвидации либо запрете деятельности общественных и других организаций экстремистской направленности, представления в прокуратуру соответствующих материалов и сведений[7].
Результаты проверок исполнения законодательства о противодействии экстремизму, проведенных уполномоченным органом, в последующем должны получить соответствующую правовую оценку и повлечь исчерпывающие меры прокурорского реагирования.
В целом анализ материалов, характеризующих состояние законности в этой сфере общественных отношений, свидетельствует о том, что работа правоохранительных органов Российской Федерации по выявлению и пресечению фактов экстремизма приобрела «наступательный» характер и стала приносить более ощутимые результаты. Прокуроры стали значительно активнее использовать предоставленные им полномочия по обеспечению законности.
В частности, в 2006 году в период проверки Генпрокуратурой Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультуры) были выявлены нарушения требований Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» и Закона о противодействии экстремистской деятельности. Так, Росохранкультурой ненадлежащим образом организована профилактическая работа, проведение проверок деятельности юридических и физических лиц по выполнению требований законодательства Российской Федерации об экстремизме и иных нарушениях национального, расового и религиозного равноправия граждан. Своевременный и систематический мониторинг СМИ на предмет выявления и пресечения экстремистской деятельности службой также не проводился. За 9 месяцев 2006 года центральным аппаратом Росохранкультуры вынесено всего 11 письменных предупреждений по результатам проверок. В то же время отдельные предупреждения выносились службой с превышением полномочий. В итоге ее руководителю по результатам проверки органами прокуратуры внесено представление.
Существенно снижает эффективность профилактики экстремистской деятельности отсутствие целостной системы контроля и надзора. При таких обстоятельствах деятельность в пределах компетенции различных органов исполнительной власти на этом направлении фактически не координируется и зачастую страдает ведомственной ограниченностью видения проблем.
Сложности также возникают в процессе правовой оценки публикуемых в СМИ материалов и действий лиц на предмет содержания в них признаков преступлений, предусмотренных статьями 280, 282, 282.1, 282.2 УК РФ.
Работники правоохранительных органов России, особенно в отдаленных регионах, испытывают постоянные трудности с подбором квалифицированных специалистов в области социально-психологического, лингвистического и других исследований материалов, в которых усматриваются признаки экстремизма, национальной, расовой и религиозной вражды; следователи зачастую вынуждены обращаться к специалистам, не имеющим достаточных знаний и опыта работы в данной сфере, что отражается на сроках следствия, а также на объективности принятого процессуального решения.
Понятно, что полноценная и результативная деятельность по противодействию экстремизму возможна лишь при соответствующем взаимодействии между всеми федеральными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а прокуратура должна стать координатором работы субъектов против экстремистской деятельности.
В этих целях необходимо в значительной степени пересмотреть организацию данной работы, в том числе с учетом требований приказов Генерального прокурора РФ от 23.01.2007 № 14 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» и от 24.11.2006 № 106 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии терроризму».
Необходимо также принять меры к тому, чтобы в Минюсте России либо другом государственном органе было создано подразделение для проведения судебной этнологической, религиоведческой, психолого-лингвистической и других видов экспертиз для оперативного и своевременного принятия правового решения по правонарушениям экстремистской направленности.
В настоящее время эта проблема решается без привлечения бюджетных средств различными научными центрами и институтами. Назрела необходимость создания соответствующего федерального центра, который осуществлял бы организацию экспертных исследований и координировал в интересах государства проведение судебных экспертиз по вопросам, связанным с экстремистскими проявлениями[8].
В процессе анализа состояния законности и правопорядка прокурорам неизбежно приходится изучать, в каких правовых сферах нарушения законов выливаются в реальные угрозы национальным интересам страны. По мнению специалистов, важной функцией прокуратуры становится организация правового мониторинга опасностей и угроз национальным интересам России в ключевых сферах[9]. Составной частью такого мониторинга, на наш взгляд, должны быть все реально существующие виды политического, национального, социального и религиозного экстремизма. Результаты данного мониторинга необходимо использовать для организации взаимодействия субъектов противодействия экстремистской деятельности, а также в целях подготовки предложений по совершенствованию системы мер обеспечения законности.
 
Библиография
1 См.: Козлов В.Б. Теоретико-методологические проблемы противодействия современному экстремизму в Российской Федерации: Мат-лы Всерос. науч.-практ. конф. в Академии управления МВД России. 16.06.2006. — М., 2006. С. 9.
2 См.: Залужный А.Г. Правовые проблемы государственно-конфессиональных отношений в современной России. — М., 2004. С. 196; Кочои С.М. Терроризм и экстремизм: уголовно-правовая характеристика. — М., 2005. С. 36—43.
3 См.: Российский прокурорский надзор. — М., 2001. С. 63.
4 См. приказ Генерального прокурора РФ от 23.01.2007 № 14 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности».
5 См.: Борисов С.В. «Экстремизм» и противодействие его проявлениям. Проблемы совершенствования прокурорского надзора: Сб. ст. Вып. 3 / Под общ. ред. В.Н. Андриянова. — Иркутск, 2007 С. 282—283.
6 См.: Залужный А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов о свободе совести, религиозных объединениях и противодействии экстремизму: Науч.-метод. пособие. — М., 2004. С. 126.
7 См.: Борисов С.В. Особенности реализации надзорных полномочий прокуроров в сфере противодействия экстремистской деятельности: Мат-лы Всерос. науч.-практ. конф. … С. 228—230.
8 См.: Залужный А.Г. Состояние законности и работа органов прокуратуры в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений: Мат-лы Всерос. науч.-практ. конф. … С. 198.
9 См.: Ашурбеков Т. Правовой мониторинг угроз национальным интересам // Законность. 2007. № 5. С. 48.