Некоторые аспекты законодательного обеспечения правоохранительных органов в России: исторический опыт

УДК 347.9:351.74 

Страницы в журнале: 147-151

С.Ю. ЧАПЧИКОВ,

кандидат юридических наук

Исследуется история возникновения полицейских органов в России; анализируются изменения в структуре правоохранительных органов, происходившие в России в ХVIII—ХХ вв.

Ключевые слова: полиция, милиция, система органов внутренних дел, правопорядок, борьба с преступностью.

Some aspects of the legislative provision of the law enforcement bodies in Russia: historical experience

Chapchikov S.

We study the history of the police in Russia analyzes the changes in the structure of law enforcement agencies that have taken place in Russia in the eighteenth and twentieth centuries.

Keywords: police, militia, the system of internal affairs, law and order, combating crime.

Изначально словом «полиция» называлось учение о том, как устраивать городские дела, как управлять городом. То, что греки обозначали словом polis (городское дело), римляне называли respublica (дело общественное), — по своему происхождению «полиция» и «республика» — просто разные названия для одного и того же предмета. Однако в настоящее время термином «полиция» определяются особые органы по охране общественного порядка, расследованию некоторых видов правонарушений и т. д.

Возникновение в России самостоятельных специализированных полицейских институтов в современном значении было связано со становлением абсолютизма, реформаторской деятельностью Петра I. Идея регулярной полиции была разработана 23 мая 1718 г. полицейской инструкцией[1], а практически начала реализовываться с принятием Указа от 7 июня 1718 г. «Пункты, данные С.-Петербургскому генерал-полицмейстеру, о смотрении, чтобы строение домов производилось по указу; о содержании улиц в чистоте; о допущении торговых шалашей в указанных местах; о съестных припасах, о подозрительных домах, о гулящих людях, о приезжих и отъезжающих; об определении с дворов караульщиков, в каждой слободе или улице старост и при каждых десяти дворах десятского и о распространении повинности постоя на людей всякого чина и звания»[2].

Ключевыми задачами созданной Петром I полиции планировались борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной и пожарной безопасности[3]. Однако проведенные реформы государственного механизма не способствовали специализации полицейских функций в руках исключительно одного госаппарата, и их осуществление на фоне вроде бы разрастающегося полицейского аппарата все еще являлось полномочием гражданских чинов и учреждений. Не сломила коренным образом такие тенденции и проведенная Екатериной II губернская реформа. Постепенное упрочение полицейского аппарата начинается с 1780 года, когда идет его перестройка и налаживается эффективная борьба с преступностью. Полицейские функции, сосредоточенные в руках Министерства внутренних дел, образованного в 1802 году, «размывались» различными задачами хозяйственно-экономического блока; полиция превращалась в хозяйственную службу государства, поэтому создание Министерства полиции было необходимой и одной из наиболее значимых частей процесса формирования системы министерского управления в России.

 С середины XVIII века по середину XIX века система и структура органов внутренних дел изменялись не раз. Немаловажное значение в этом сыграл Манифест от 25 июня 1811 г. «Учреждение и наказ министру полиции», изданный Александром I на основании Общего министерского учреждения и с учетом мнения Государственного совета. Этим манифестом было завершено, по сути, окончательное устройство полицейской системы управления путем выделения из состава МВД в самостоятельное ведомство Министерства полиции. Добавим, что почти одновременно с этими реформами было утверждено и Положение для внутренней стражи 1811 года, которым на базе губернских батальонов и губернской внутренней стражи была образована военная внутренняя стража, ставшая предшественницей нынешних внутренних войск МВД России.

За Министерством полиции в сфере обеспечения внутренней безопасности закреплялись три основные функции: хозяйственно-полицейская, полицейско-исполнительская и полицейско-медицинская. Под стать им именовались и департаменты, которые делились на отделения, объединявшие в себе так называемые столы, т. е. коллегии министерских чинов. За Министерством полиции закреплялся и ряд квазисудебных полномочий, в частности, по административному прекращению запрещенных игр и неправомерного имущественного роста, по принуждению к выплате различных долгов. Министерством полиции рассматривались дела не только о раскольниках — лицах, возбуждающих социальную смуту, но и по жалобам на бездействие местного полицейского начальства. В фискальном плане Министерство полиции рассматривало дела о банкротствах и о взыскании казенных недоимок.

В организации и функционировании полицейских органов Российской империи в начале XX века имелись серьезные недостатки. Представляется, что 145 тыс. полицейских для Российской империи с населением около 190 млн человек было явно недостаточно.

Эффективной работе, наряду с малой численностью полицейских относительно обслуживаемой территории и населения, мешало бюрократическое делопроизводство. Так, согласно официальным данным, в 1910 году через каждого пристава в год проходило в среднем следующее количество входящих и исходящих официальных бумаг: в Харькове — 86 200, в Харьковском уезде — 38 100, в Саратове — 79 250, в Саратовском уезде — 21 280, в Пскове — 21260, в Псковском уезде — 15 900.

Несмотря на имеющиеся трудности, в целом полиция выполняла правоохранительную функцию, однако в условиях кризиса во всех основных сферах общественной жизни — политической, экономической и духовной, при массовом недовольстве людей своим положением полицейские структуры оказались бессильны предотвратить разрушение государственно-правовой системы. Правовые акты, регламентирующие деятельность полиции, были разрозненны, отставали от уровня развития общества. Пороки в законодательстве отрицательно отражались на эффективности правоохранительной деятельности. Как многие признавали, нигде нельзя так легко потерять место и остаться без куска хлеба, как в полиции, и в то же время ни на какой другой должности не приходится испытывать столько тревог, волнений и отступлений от правильного образа жизни, отражающихся на состоянии здоровья человека и делающих его неспособным к труду нередко после 10—15 лет службы. Отсюда вытекало следствие — взяточничество, чрезвычайно широко распространенное среди полицейских чиновников. Плохое материальное обеспечение полицейских приводило к тому, что многие чины полиции весьма охотно меняли при первой же возможности свою деятельность на другую, менее трудную и ответственную, но лучше оплачиваемую.

После Февральской революции 1917 года ненависть народа к абсолютистскому государству привела к ликвидации полиции и образованию новых органов по борьбе с преступностью. Временным правительством принимаются постановления от 6 марта 1917 г. «О ликвидации корпуса жандармов», от 10 марта 1917 г. «Об упразднении Департамента полиции». Провозглашается замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненной органам местного самоуправления. Правовые основы организации и деятельности создававшейся народной милиции были определены в постановлении «Об учреждении милиции» и во Временном положении о милиции, изданных 17 апреля 1917 г. В соответствии с этими документами вместо наружной полиции учреждалась милиция как исполнительный орган государственной власти. Временным положением о милиции она определялась как «исполнительный орган государственной власти на местах» и, что самое важное, предпринималась попытка ее децентрализации путем подчинения земским и городским общественным самоуправлениям (временная муниципализация милиции).

Замена термина «полиция» «народной милицией» создавала видимость принципиального отличия вновь образованной структуры от прежней полиции.

28 октября (10 ноября) 1917 г. по уполномочию советского правительства Народный комиссариат внутренних дел РСФСР издал постановление «О рабочей милиции». В нем не предусматривались какие-либо конкретные организационные формы милицейского аппарата, это должно было стать прерогативой местных советов. В декабре 1917 года Совет народных комиссаров РСФСР принял решение о создании Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК) при СНК по борьбе с контрреволюцией и саботажем.

Весной 1918 года НКВД РСФСР обязал исполкомы местных советов, используя первый опыт строительства органов охраны общественного порядка, установить единообразную структуру отделов управления. В них предусматривались и подотделы милиции, на которые возлагались задачи организации порядка в губернии. В мае 1918 года НКВД РСФСР направил всем губернским исполкомам телеграфное распоряжение об организации штатной рабоче-крестьянской милиции. 13 октября 1918 г. НКВД РСФСР и Наркомат юстиции РСФСР утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции (РКМ), в которой закреплялись правовые основы функционирования советской милиции как штатного государственного органа для охраны общественного порядка. Инструкцией устанавливались единые организационно-правовые формы для всей милиции на территории РСФСР.

Центральным органом РКМ первоначально являлось Управление милиции, созданное на правах подотдела в составе отдела местного управления НКВД РСФСР. В октябре 1918 года оно было реорганизовано в Главное управление милиции (ГУМ) НКВД РСФСР — самостоятельное звено Наркомата внутренних дел. Первым заведующим стал А.М. Дижбит. В последующем этот пост занимали М.И. Васильев-Южин (1918—1921 гг.), Т.С. Хвесин (1922—1923 гг.). Местными звеньями аппарата милиции стали губернские и уездные управления милиции. Крупные города (с особого разрешения) могли иметь городскую милицию. Низовым звеном аппарата милиции был милицейский участок во главе с участковым начальником.

В этот же период создается единая система уголовно-разыскных органов. В октябре 1918 года в составе Главного управления милиции НКВД РСФСР на правах отдела было образовано Центральное управление уголовного розыска (Центророзыск) с целью централизовать руководство деятельностью органов уголовного розыска в масштабах всей страны. Правовой основой создания советского уголовного розыска стало постановление НКВД РСФСР от 5 октября 1918 г., утвердившее Положение об организации отделов уголовного розыска, в соответствии с которым органы уголовного розыска учреждались в городах с населением не менее 40—45 тыс. человек «для охраны революционного порядка путем негласного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бандитизмом». Общее руководство системой органов уголовного розыска осуществлял НКВД РСФСР.

Во второй половине 1920-х годов наметилось два подхода к изменению государственно-правового статуса милиции. Первый подход был связан с кадровыми проблемами, имевшими место в органах милиции. На IX Всероссийском съезде Советов (23—28 декабря 1921 г.) прозвучало предложение о ликвидации милиции, так как она занимается исключительно пьянством и взяточничеством. В связи с этой и другими проблемами предлагалось функции милиционной службы возложить на само население.

Второй подход заключался в организационном объединении милиции с одним из правоохранительных органов — Наркоматом юстиции или ОГПУ. Именно этот путь и был реализован в начале 1930-х годов посредством передачи милиции в ведение ОГПУ.

В конце 1920-х — начале 1930-х годов сложилась и получила закрепление система двойного, а фактически тройного законодательства. Формально деятельность органов НКВД РСФСР определялась, с одной стороны, нормативными актами — постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР, распоряжениями и приказами соответствующих управлений Наркомата внутренних дел; с другой — нормативными актами местных органов власти; с третьей — директивными указаниями партийных структур, чьи решения могли носить антиправовой характер. Следование указаниям партийных органов означало, что органы, наделенные функциями охраны установленных законом общественных отношений, становились на путь их нарушения.

К началу 1930-х годов в соответствии со взятым руководством страны курсом на мобилизационное развитие экономики и борьбу с классово чуждыми элементами политика в области права получила дальнейшее ужесточение. Звучали призывы отбросить мягкотелость, гуманность и открыть истребляющий огонь по обнаглевшему классовому врагу, по-большевистски творить расправу над социально враждебными элементами.

Вторая сессия ВЦИК 12-го созыва приняла Уголовный кодекс РСФСР 1922 года, который оказался самым жестким за всю историю законодательства. В документе значилось 46 расстрельных статей, ст. 58 содержала 14 пунктов, 10 из которых в качестве наказания предусматривали высшую меру — смертную казнь.

Логическим завершением реформы административно-политической системы стало создание в июле 1934 года единой общесоюзной системы органов внутренних дел — Народного комиссариата внутренних дел СССР. Возрастание роли органов НКВД в жизни общества было обусловлено задачами дальнейшего государственного строительства, стоящими перед властными структурами, и методами, которыми предполагалось их реализовать. В результате свертывания новой экономической политики и поворота к форсированной индустриализации и насильственной коллективизации страны гражданско-правовые методы руководства подменялись административно-командными, усилилась бюрократизация аппарата. Реальная власть концентрировалась в руках узкой группы людей.

Глубокое реформирование фундаментальных экономических, политических и духовных основ общества началось в конце 1980-х годов. И сразу же обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции, сформировавшихся в основном в конце 1960-х — начале 1970-х годов, новым политико-правовым реалиям. На одном полюсе этих реалий — крепнущее осознание людьми своих неотъемлемых прав человека и гражданина, сфера которых оказалась куда более широкой, чем было принято считать. На другом — обострение социальной напряженности и как крайнее ее проявление — быстрый рост преступности при весьма негативном изменении ее качественных характеристик.

Становилось очевидным, что даже при условии серьезного улучшения технической оснащенности милиции, увеличения ее штатной численности, повышения материальной обеспеченности и заинтересованности личного состава, что само по себе, конечно, важно, действующая модель милиции, встроенная в государственно-правовую систему советского политического режима, не в состоянии гарантировать защиту фундаментальных ценностей нарождающейся правовой государственности и наращивание усилий по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.

Правовая основа организации и деятельности российской милиции, сложившаяся к концу 1980-х годов, с точки зрения и содержания, и формы во многом несла на себе печать тоталитарного режима и не отвечала потребностям формирования правовой, демократической российской государственности. Закон как акт высшей юридической силы занимал в ее структуре крайне незначительный удельный вес. Иерархию нормативных правовых актов о милиции возглавлял Указ Президиума ВС СССР от 08.06.1973 «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью».

Напротив, роль подзаконных и в особенности ведомственных актов была чрезмерно преувеличена. К началу 1990-х годов насчитывалось более 4 тыс. нормативных актов МВД СССР, регулировавших разные стороны организации и деятельности милиции, в том числе и непосредственно затрагивающих права граждан. Многие из этих документов были недоступны для всеобщего ознакомления. Так, наиболее развернутый в то время подзаконный акт общего характера — Положение о советской милиции (утв. постановлением Совета Министров СССР от 08.06.1973 № 385) — был опубликован лишь в 1985 году — через 12 лет после его принятия.

Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции», несмотря на некоторые свои недостатки, выявленные практикой, сконструировал в общих чертах новую организационно-правовую модель милиции российского государства и создал фундамент для последующего интенсивного правового регулирования вопросов, непосредственно относящихся к сфере деятельности милиции.

За прошедшие после этого годы в общей сложности принято более 100 законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, которые создали основы новой системы милицейского (полицейского) законодательства.

Библиография

1 См.: Максимова Н.А. Первый опыт централизации и специализации полицейской службы внутренней безопасности в Российской империи // История государства и права. 2009. № 7.

2 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 5. № 3203. См.: Палибин М.К. Повторительный курс полицейского права // Российское полицейское (административное) право: конец XIX — начало XX века: Хрестоматия / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. — Воронеж, 1999. С. 271; Сизиков М.И. Становление центрального и столичного аппарата регулярной полиции России в первой четверти XVIII века // Государственный аппарат (историко-правовые исследования): Науч. тр. Вып. 44. — Свердловск, 1975. С. 7—8.

3 См.: История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы: Учеб. пособие. — М., 1998. С. 6.