Некоторые аспекты законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

В.Н. ХОРЬКОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Российского государственного университета имени И. Канта

В статье рассмотрены виды административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, обосновано несовершенство законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности комиссий.

В  последние годы резко возрос интерес ученых к проблемам деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Опубликованы статьи, посвященные этим проблемам[1], защищены кандидатские диссертации[2].

Главная причина такой активизации научных исследований — несовершенство законодательного регулирования деятельности комиссий. До настоящего времени формально действует Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967. Федеральный закон об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, к сожалению, так и не принят, что негативно сказывается на деятельности комиссий.

Был принят Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее — Закон № 120-ФЗ). С.Л. Банщикова данный закон назвала декларативным, с чем трудно согласиться по следующим основаниям[3].

Во-первых, значение Закона № 120-ФЗ состоит в том, что он направлен на сохранение комиссий по делам несовершеннолетних как полноценных органов. Обратившись к Федеральному закону от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», где комиссии по делам несовершеннолетних даже не упомянуты, можно сделать вывод, что в 1998 году законодатель еще не определился по поводу того, как именно поступить с полномочиями комиссий.

Во-вторых, комиссии по делам несовершеннолетних Законом №  120-ФЗ переименованы в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В-третьих, указанные комиссии в соответствии с Законом № 120-ФЗ возглавляют систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Анализ действующего законодательства и научной литературы по рассматриваемой проблематике позволяет, на наш взгляд, выделить два вида административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав:

1) общий административно-правовой статус комиссий как органов, возглавляющих систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

2) специальный административно-правовой статус комиссий как органов административной юрисдикции.

В рамках данной статьи рассмотрим лишь некоторые аспекты  административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Подавляющее большинство комиссий функционируют при органах местного самоуправления, что позволяет относить их к негосударственным органам. В этой связи возникает вопрос, какова должна быть нормативная основа наделения их государственными административно-юрисдикционными полномочиями.

По мнению А. Агеева, необходим федеральный закон или законы субъектов Российской Федерации о порядке наделения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав соответствующими государственными административно-юрисдикционными полномочиями[4]. По нашему мнению, такой закон не нужен ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Российской Федерации. В действующем КоАП РФ и в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав уже наделены государственными административно-юрисдикционными полномочиями и поэтому никаких дополнительных законов, на наш взгляд, не требуется.

В КоАП РФ комиссии рассматриваются в качестве главного субъекта административной юрисдикции применительно к несовершеннолетним.

Дела об административных правонарушениях, отнесенные федеральным законодателем к подведомственности этих комиссий, можно разделить на две группы:

— дела об административных правонарушениях, совершенных самими несовершеннолетними;

— дела об административных правонарушениях, совершенных в отношении несовершеннолетних[5].

Компетенция районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по рассмотрению дел об административных правонарушениях может устанавливаться не только КоАП РФ, но и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Законы субъектов Российской Федерации по-разному определяют указанную компетенцию. Однако в некоторых законах содержится норма, согласно которой районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, если они совершены несовершеннолетними[6].

Так, крайне неудачно определена компетенция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав Законом Калининградской области от 12.05.2008 № 244 «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях», предусматривающим, что «комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними» (ст. 89). Такой подход не может не вызывать возражений, поскольку приведенная норма не соответствует ст. 23.2 КоАП РФ, где говорится о конкретных видах комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними. Это районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Именно поэтому в областном законе комиссии вообще не следует указывать. Здесь хотелось бы высказать еще одно соображение. Закон Калининградской области от 09.04.2004 № 382 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» предусматривает два вида комиссий:

— комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при правительстве Калинин-

градской области;

— комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных образованиях.

Буквальное толкование ст. 89 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях позволяет сделать вывод, что названная комиссия при правительстве Калининградской области также правомочна рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, но это противоречит ст. 23.2 КоАП РФ.

С учетом сказанного необходимо внести изменения в ст. 89 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях.

Муниципальные акты, принятые органами местного самоуправления и регулирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях, не способствуют повышению уровня административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Издание любых подзаконных актов, в том числе муниципальных, регулирующих статус данных комиссий, незаконно, так как противоречит Закону № 120-ФЗ, согласно ст. 11  которого порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Однако во многих субъектах Российской Федерации действуют муниципальные акты, определяющие статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и регулирующие некоторые вопросы их административно-юрисдикционной деятельности, что недопустимо. К сожалению, подобного рода муниципальные акты приняты  и в некоторых муниципальных образованиях Калининградской области. Поражает своей юридической безграмотностью Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальном образовании «Гвардейский район», утвержденное решением Совета депутатов Гвардейского района от 21.02.2003 № 12[7].

Так, п. 9.1 названного Положения гласит: «Постановление комиссии может быть обжаловано в суде в течение десяти дней с момента вручения постановления». Указанная норма противоречит КоАП РФ. Во-первых, постановление, вынесенное коллегиальным органом, может быть обжаловано не в любой, а только в районный суд по месту нахождения коллегиального органа (ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ). Во-вторых, в соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в  течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления, но не самого постановления.

Еще один пример из того же Положения. Пункт 7.3.3 содержит следующую норму: «При неявке на заседание комиссии без уважительных причин свидетели, представители органов и учреждений, в которых воспитывается или обучается несовершеннолетний, работодатели, другие лица, чье присутствие признано обязательным, несут ответственность, предусмотренную КоАП РФ». Абсурдность данного пункта очевидна, если учесть, что в КоАП РФ такого состава административного правонарушения, как неявка на заседание комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, нет и никогда не было.

Несовершенство законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав не может быть поводом для неуважительного отношения научных и практических работников к действующему законодательству. В этой связи хотелось бы привести цитату из упоминавшейся уже статьи С.Л. Банщиковой: «В соответствии с действующим законодательством комиссии обладают властными полномочиями   рассматривать дела об административных правонарушениях, выносить определения и постановления, обязательные для исполнения участниками административного процесса»[8]. Ссылаясь на законодательство, автор говорит об обязательности определений и постановлений, выносимых комиссиями, для исполнения участниками административного процесса. Однако использованное в данном случае понятие «участники административного процесса» отсутствует в действующем законодательстве. В КоАП РФ — другая терминология, а именно: «участники производства по делам об административных правонарушениях». Попутно отметим, что легальная терминология «участники административного процесса» используется в Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20.12.2006  № 194-З3. В России же термин «участники административного процесса» законодательно не закреплен, и его можно встретить только в научной литературе[10].

Далее С.Л. Банщикова пишет: «Административный процесс сегодня является не менее серьезным юридическим актом, чем уголовный процесс».

Понимание административного процесса как юридического акта ошибочно. В научной литературе нет единого мнения по этому поводу. Некоторые административисты одним из видов административного процесса называют порядок подготовки и принятия правовых актов управления[11]. Однако и в этом случае административный процесс не отождествляется с актами управления.

В  статье С.Л. Банщиковой содержится утверждение о том, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают «персональные дела» в отношении родителей или лиц, их заменяющих[12]. Вряд ли оправданно использование юридического определения персональные дела, которое, кстати, не известно российскому законодателю. В КоАП РФ предусмотрено единое определение — дела об административных правонарушениях.

В связи с административно-юрисдикционной деятельностью комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в научной литературе достаточно активно обсуждается вопрос о создании в Российской Федерации ювенальной юстиции, т. е. специализированных судов по делам несовершеннолетних[13]. Мы являемся убежденными сторонниками учреждения в России различных специализированных судов, в том числе судов по делам несовершеннолетних[14]. Однако, будучи реалистами, полагаем, что процесс создания ювенальных судов весьма длительный.

Трудно согласиться с выводом С.Л. Банщиковой о том, что ювенальные суды и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав — это «органы единой ювенальной системы»[15]. Такой вывод сделан без учета действующего российского законодательства. На сегодняшний день в России отсутствует законодательство, регулирующее деятельность ювенальных судов. Справедливости ради следует отметить, что есть несколько законопроектов, касающихся ювенальной юстиции. В одном из проектов федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции» предпринята попытка включить комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в данную систему[16]. Отношение к подобной новации далеко не однозначно[17]. По нашему мнению, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в систему ювенальной юстиции включать не следует. Приведем в этой связи следующие аргументы.

Во-первых, не стоит ломать привычное представление об ювенальной юстиции как о специализированных судах по делам несовершеннолетних.

Во-вторых, утрата самостоятельности, зависимость комиссий от ювенальных судов неприемлема.

В-третьих, включение комиссий в систему ювенальной юстиции может отрицательно отразиться на функционировании системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которую возглавляют комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Представляется, что в случае учреждения ювенальных судов им в полном объеме должна быть передана административно-юрисдикционная функция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Некоторые ученые предлагают уже сейчас частично передать эту функцию мировым судьям[18]. Подобное предложение более чем спорно, если учесть, что мировые судьи и так перегружены. Надо ли еще увеличивать их нагрузку? В подтверждение своих слов обратимся к статистике. Только в 2008 году мировыми судьями рассмотрено 5 млн 145 тыс. дел об административных правонарушениях[19].

В заключение отметим, что не следует торопиться с передачей административно-юрисдикционных полномочий комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав судьям, во всяком случае до создания ювенальных судов. Нельзя не учитывать многолетний опыт работы комиссий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также их законными представителями.

Библиография

1  См., например: Новиков В., Хорьков В. Комиссии по делам несовершеннолетних //Законность. 2003. № 5. С. 41—43; Черемухина Ю.А. Основы организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав //Современное право. 2005. № 8. С. 56—60; Тетянников Ю.А. Создание ювенальной юстиции и комиссия по делам несовершеннолетних в Российской Федерации: перспективы развития // Ювенальная юстиция в Российской Федерации: правовые основы и перспективы: Материалы науч.-практ. конф. и круглого стола. — Омск: Изд-во ОмГПУ, 2005. С. 51—57; Хорьков В.Н. Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: пробел в законодательстве // Черные дыры в российском законодательстве. 2005. № 4. С. 108—110; Чернобровкин В.С. Место комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в системе ювенальной юстиции // Вопросы ювенальной юстиции. 2005. № 1 (4). С. 9—13; Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правовые основы создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. 2006. № 3. С. 19—23; Они же. Организационные основы обеспечения социальной эффективности работы комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав // Там же.  № 4. С. 19—27; Дерюга А.Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. 2008. № 3 (17). С. 25—28.

2   См.: Корчагина Е.Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: Дис. ... канд. юрид. наук. — Омск, 2002; Закопырин В.Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006.

3  Банщикова С.Л. Административно-юрисдикционные полномочия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав // Современное право. 2009. № 5. С. 31—35.

4 См.: Агеев А. Районная комиссия по делам несовершеннолетних как орган административной юрисдикции // Законность. 2006. № 6. С. 7.

5 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. В.В.Черникова и Ю.П. Соловья. — М., 2002. С. 562.

6  См., например: Кодекс Волгоградской области от 17.07.2002 № 727-ОД «Об административной ответственности». Ст. 7 // КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

7  КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

8  Банщикова С.Л. Указ. соч. С. 32.

9  См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 2/1291.

10  См., например: Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. — Воронеж, 1999. С. 148—161; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учеб. — СПб., 2004. С. 236—315.

11  См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России / Под ред. проф. Э.Н. Ренова. — М., 2003. С. 51—52.

12  См.: Банщикова С.Л. Указ. соч. С. 32.

13  См., например: Николаев М. В Россию надо вернуть суды для несовершеннолетних // Российская юстиция. 1996. № 4. С. 56—57; Мельникова Э.Б. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовного права, уголовного процесса и криминологии: Учеб. пособие. — М., 2000. С. 112—116; Жилкина Т.В. Будет ли ювенальная юстиция в России //  Вопросы ювенальной юстиции. 2005. № 1(4). С. 14—20; Кольцов М.И. К вопросу о необходимости введения ювенальной юстиции в России // Там же. 2008. № 1(15). С. 27—30; Черчага С.В. Становление ювенальной юстиции: вопросы гражданско-процессуального законодательства РФ (опыт Ростовской области) // Там же. № 2 (16). С. 11—13.

14  См.: Хорьков В.Н., Волчецкая Т.С., Лонская С.В., Казакова Г.В. Защита прав и ответственность несовершеннолетних: современные проблемы: Моногр. — Калининград, 2004. С. 65—66.

15  См.: Банщикова С.Л. Указ. соч. С. 34.

16  Проект Федерального закона  «Об основах системы ювенальной юстиции». Ст. 6 // Вопросы ювенальной юстиции. 2005. № 1(4). С. 45.

17  См.: Чернобровкин В.С. Указ. соч.; Хорьков В.Н. К вопросу о реформе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Современное право. 2006. № 11. С. 75.

18  См.: Чумарова Е.Ю. Предложения по внесению изменений в законодательство об административной ответственности несовершеннолетних // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сб. мат. междунар. науч.-практ. конф. Ч. 2. — Красноярск, 2003. С. 34.

19  Статистическая справка о работе судов общей юрисдикции за 2008 год // Российская юстиция. 2009. № 3. С. 65.