Некоторые аспекты правового регулирования муниципальной службы в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации»

В.Б. МУРАВЧЕНКО,

кандидат юридических наук, доцент кафедры БЖД и ГО Омского государственного университета

Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон о муниципальной службе) установлены основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан России на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих, закреплены основные принципы муниципальной службы в России, полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы.

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателя) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

В Законе о муниципальной службе унифицированы требования к муниципальным служащим посредством:

· единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

· единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

· единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

· учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

· соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

· соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Существенное значение имеет уточнение определения муниципальной службы, одного из важных в науке муниципального права понятий, отражающих характерные черты муниципальной практики. Муниципальная служба представляет особый правовой институт, нормы которого регулируют определенную разновидность общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Главная функция этого правового института состоит «в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида»[1].

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (п. 1 ст. 2 Закона о муниципальной службе).

Среди ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятий «муниципальная служба» и «муниципальный служащий». Так, Е.С. Шугрина под муниципальной службой в объективном смысле понимает «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т. д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт. В субъективном смысле муниципальная служба — это профессиональная деятельность лиц, занимающих оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализующих принадлежащие муниципальному образованию обязанности и права»[2].

В.И. Фадеев так определяет специфические признаки муниципальной службы: «Во-первых, она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер, во-вторых, имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления, и наконец, имеет определенную преемственность с государственной службой. Так, стаж работы на муниципальных должностях зачисляется в стаж работы на государственных должностях и наоборот»[3].

Ю.Н. Старилов рассматривает муниципальную службу как профессиональную деятельность служащих на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий[4].

На практике трудно различать, какие служащие муниципальные, а какие просто служащие. В теории административного права сложилось понимание должности как организационного звена, связывающего определенную структуру с физическим лицом — служащим, который замещает должность и затем исполняет отведенные по должности полномочия[5].

Публичная должность устанавливает границы деятельности служащего и зависит от сферы применения его компетенции. Права и обязанности муниципального служащего непосредственно связаны с удовлетворением публично-правовых интересов местного сообщества. Именно этот факт должен быть определяющим при понимании такой категории, как «муниципальная должность»[6].

В.М. Манохин дает следующее определение понятию «должность»: «Это первичный элемент, единица управленческой структуры, наделенная определенным кругом обязанностей и комплексом полномочий»[7]. Основной признак должности — она включает в себя часть установленной правовыми актами компетенции соответствующего органа. Лицо, замещающее должность, действует от имени этого органа или представляемой им территории в пределах должностной компетенции[8].

В Законе о муниципальной службе по-новому разграничены муниципальные должности и должности муниципальной службы: лица, занимающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. К числу таких должностей относятся должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и членов муниципальных органов.

Определение должности муниципальной службы, данное в Законе о муниципальной службе, содержит указание на то, что это может быть должность в органе местного самоуправления, а также в ином муниципальном органе, образуемом в соответствии с уставом муниципального образования. Должность муниципальной службы характеризуется следующими признаками:

· образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность;

· устанавливается муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Федерации, утверждаемым законом субъекта Федерации;

· предполагает ответственность за исполнение связанных с ней обязанностей;

· замещается на постоянной основе в установленном законом порядке;

· содержит комплекс обязанностей и соответствующих им прав, необходимых для обеспечения осуществления задач и функций местного самоуправления.

Поскольку под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), к категории муниципальных служащих Закон о муниципальной службе не относит депутатов и членов выборных органов местного самоуправления. Замещение должностей муниципальных служащих осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих.

В то же время определение должности муниципальной службы, данное Законом о муниципальной службе, не может не содержать соответствующие права и обязанности, однако взаимосвязи между правами и обязанностями не прослеживается. В Законе устанавливается лишь круг обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), поэтому Закон о муниципальной службе не дублирует нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Согласно ст. 11 ТК РФ нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, однако учитываются и особенности, предусмотренные законодательством о муниципальной службе.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 10 Закона о муниципальной службе). Не являются муниципальными служащими лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований.

Можно выделить следующие основные признаки, свойственные муниципальному служащему:

· должен быть гражданином России или гражданином иностранного государства—участника международного договора России;

· должен исполнять в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, обязанности по замещаемой должности муниципальной службы;

· должен получать денежное вознаграждение за выполнение возложенных обязанностей; выплата денежного вознаграждения производится за счет средств местного бюджета.

В.В. Пылин справедливо отмечает, что «лица, осуществляющие службу на муниципальных должностях в органах местного самоуправления, замещаемых путем заключения трудового договора, являются муниципальными служащими»[9]. Лица, осуществляющие службу на должностях в муниципальных предприятиях, учреждениях и организациях, являются служащими муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

Законом о муниципальной службе установлены следующие запреты для муниципальных служащих:

· состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

· замещать должность муниципальной службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы; б) избрания или назначения на муниципальную должность; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;

· заниматься предпринимательской деятельностью;

· быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;

· получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждение от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и пр.). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ;

· выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

· использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;

· разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

· допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;

· принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций;

· использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

· использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к этим объединениям в качестве муниципального служащего;

· создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию этих структур;

· прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;

· входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством;

· заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством.

Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством.

Закон о муниципальной службе установил предельный возраст, до которого можно занимать должность муниципальной службы. После 65 лет гражданин подлежит увольнению (такая же планка определена и на государственной гражданской службе, но руководство может принять решение о необходимости заключения временного трудового договора с лицами, достигшими 60 лет).

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Закон о муниципальной службе разрешает устанавливать общий стандарт на региональном уровне, допускает его гибкость с учетом кадрового дефицита на местах.

Федеральное законодательство о муниципальной службе не дает определения понятия аттестации. По мнению Ю.Н. Старилова, аттестация государственных служащих решает следующие задачи:

· соблюдение принципа государственной службы;

· обеспечение функционирования государственной службы;

· формирование профессионального кадрового персонала государственных органов;

· выявление потенциальных возможностей государственного служащего с целью повышения его по службе;

· применение к государственному служащему мер стимулирования труда, повышения дисциплины и ответственности;

· обеспечение реального функционирования механизма продвижения служащих по служебной лестнице;

· поддержание стабильности государственной службы;

· стимулирование повышения квалификации, профессионализма служащих;

· предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе государственной службы[10].

Аналогичные задачи ставятся при проведении аттестации муниципальных служащих. Так, аттестация проводится в целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия аттестуемого занимаемой должности либо должности, на которую он претендует, а также включения муниципального служащего в резерв для замещения вышестоящей должности муниципальной службы. Аттестационная комиссия может давать рекомендации о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышении их в должности, а в случае необходимости — рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Результаты аттестации сообщаются аттестованным муниципальным служащим непосредственно после подведения итогов голосования. Материалы аттестации передаются представителю нанимателя (работодателю).

Закон о муниципальной службе позволяет четко разграничивать полномочия субъектов Федерации и органов самоуправления по правовому регулированию муниципальной службы. Так, Закон ограничивает полномочия властных структур субъектов Федерации только теми вопросами, которые прямо в нем прописаны.

Размер государственной пенсии муниципального служащего определяется в соответствии с установленным законом субъекта Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы в регионе. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимального размера государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Федерации.

В стаж муниципальной службы включается работа на должностях, не упоминавшихся в прежних законах. Новое положение Закона о муниципальной службе позволит привлекать на муниципальную службу многих опытных специалистов и руководителей из других отраслей.

Муниципальному служащему гарантируются должные условия труда, медицинское обслуживание, обязательное государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение, защита от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Одна из новелл Закона о муниципальной службе — право муниципального служащего не исполнять неправомерное поручение, данное руководителем.

Закон о муниципальной службе направлен на дальнейшее развитие местного самоуправления, более четко определяет прохождение муниципальной службы чиновниками, является актом прямого действия. Закон стал важным шагом в решении кадровых вопросов муниципалитетов. Так, муниципальные образования в соответствии с муниципальными правовыми актами могут создавать кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы (ст. 33).

В Законе о муниципальной службе удалось установить пределы полномочий федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам регулирования муниципальной службы в целях обеспечения как единого статуса муниципальных служащих, так и возможности учета национальных, культурных, исторических и местных традиций различных субъектов Федерации.

Библиография

1 Якушев В.С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 66.

2 Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. — М., 1999. С. 197.

3 Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. — М., 1998. С. 106—107.

4 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба (служебное право) как учебный курс: Формирование концепции // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. — Воронеж, 1995. Вып. 1. С. 8—45.

5 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. — М., 1997. С. 32.

6 См.: Комкова Г.Н., Шудра О.В., Южаков В.Н. Российская муниципальная служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий // Правоведение. 2000. № 5. С. 32.

7 Манохин В.М. Указ. соч. С. 138.

8 См. там же.

9 Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. 2-е изд. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. — М., 2000. С. 368.

10 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право: Учеб. — М., 1996. С. 399.