Некоторые аспекты правовых основ взаимодействия прокуратуры и органов власти субъектов Российской Федерации

А.Н. МЕЖЕЦКИЙ,

аспирант Тюменского государственного университета

Конституционное право — это фундамент, определяющий принципы построения, функционирования и ориентиры развития российского общества. В свою очередь конституция как основной источник конституционного права занимает центральное место в иерархии нормативных правовых актов государства и поэтому должна быть правовым и моральным эталоном.

Конституция Российской Федерации играет системообразующую роль в определении основ организации государственной власти, статуса государственных органов, в том числе органов прокуратуры. Устанавливая основы организации и деятельности прокуратуры, Конституция РФ (ч. 5 ст. 129) предусматривает также необходимость конкретизации правового регулирования деятельности специальным федеральным законом.

Особую роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры имеют конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. В данном случае речь идет, во-первых, о представленных в основных законах субъектов Федерации нормах, основанных на положениях федерального законодательства, во-вторых, о правоустанавливающих нормах, принятие которых не исключается федеральным законодательством.

В первом случае в конституциях (уставах) решается важный вопрос о процедуре согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации кандидатуры прокурора субъекта Федерации. Так, в соответствии с уставами Сахалинской (ст. 20) и Тюменской (ст. 28) областей полномочиями по согласованию кандидатуры на должность прокурора области обладает только областная Дума. В Свердловской, Костромской и Оренбургской областях уставами закреплено, что кандидатуру на должность прокурора области согласовывает глава администрации (губернатор) и областной законодательный орган. В уставах некоторых регионов указаний на полномочный орган нет (Красноярский край, Пермская область).

Необходимо также отметить, что в субъектах Федерации положения, закрепляющие полномочия тех или иных органов по согласованию кандидатур на должность прокурора субъекта Федерации, неодинаковы. Так, в Уставе Костромской области (ст. 23) определено, что Костромская областная дума дает согласие на назначение на должность прокурора области, судей судов общей юрисдикции и арбитражного суда Костромской области. Такая формулировка представляется недопустимой, поскольку исключает возможность утверждения в должности прокурора лицо, не нашедшее поддержки в областной Думе. В данной ситуации более приемлемыми следует считать положения ст. 53 Устава Ульяновской области, где к ведению Законодательного Собрания отнесено определение отношения Законодательного Собрания к кандидатуре прокурора области, представленной ему на согласование Генеральным прокурором Российской Федерации. Именно такая формулировка в наибольшей степени соответствует нормам Конституции РФ и Федерального закона от 17.01.1992 №  2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре).

Во втором случае конституциями (уставами) субъектов Федерации прокурору субъекта предоставляется право законодательной инициативы, а также право обращения в органы конституционной юстиции. Закрепление такого рода полномочий за прокурорами субъектов Федерации, с одной стороны, ликвидирует пробелы в федеральном законодательстве, с другой — расширяет возможности органов прокуратуры по укреплению законности в стране. Тем не менее вопрос о возможности установления региональным законодательством норм, не предусмотренных законодательством федеральным, представляется дискуссионным.

Нельзя не учитывать специфику конституционного статуса прокуратуры, законодательное регулирование деятельности которой относится в соответствии с подп. «о» ст. 71 Конституции РФ к предмету исключительного ведения Российской Федерации. Допуская возможность расширения полномочий органов прокуратуры региональным законодательством, можно прийти к выводу о необходимости совместного регулирования статуса прокуратуры Российской Федерацией и ее субъектами. Но уже при первой оценке подобной ситуации становится очевидной целесообразность регулирования статуса органов прокуратуры исключительно федеральным законодательством, так как основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры (единство и независимость) становятся труднореализуемыми. При совместном же регулировании статуса прокуратуры необходимость ее функционирования вообще становится сомнительной.

В исследовании взаимодействия прокуратуры и государственных органов субъектов Федерации следует подчеркнуть значимую роль постановлений Конституционного суда РФ в вопросах, которые существенно влияют на положение прокуратуры в системе государственных органов.

Так, Постановлением КС РФ от 18.07.2003 № 13-П (далее — Постановление) решен важный вопрос о возможности обращения Генерального прокурора РФ в Конституционный суд РФ с запросом о соответствии конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ. До принятия Постановления существовало множество мнений о праве обращения Генпрокурора России в Конституционный суд РФ[1], а порядок признания конституций (уставов) субъектов Федерации не соответствующими Конституции РФ был неопределенным.

В Постановлении Конституционный суд РФ выразил свою правовую позицию о данном полномочии Генпрокурора России: закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры по исполнению Конституции РФ, проверке соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Федерации, по обращению в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Федерации, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного суда РФ в области судебного конституционного контроля,  с другой стороны, предопределяют для Генпрокурора России возможность обращаться в Конституционный суд РФ с запросом о соответствии конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле.

Тем не менее не все правовые позиции Конституционного суда РФ вызывают однозначную реакцию правоведов.

Главная задача органов прокуратуры основана в первую очередь на нормах, закрепленных в пунктах 1 и 2 ст. 15 и в п. 5 ст. 76 Конституции РФ, где установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ей.

Кроме того, установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Как правило, положения Конституции РФ конкретизируются в федеральных законах. В данном случае возникает вопрос о возможности лишения юридической силы положений конституций (уставов) субъектов Федерации по причине их противоречия положениям федерального закона (в частности, если федеральный закон принят по предметам ведения Российской Федерации). В Постановлении Конституционный суд РФ выразил свою правовую позицию о невозможности такой постановки вопроса: выявление соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта Федерации утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.

Таким образом, рассмотрение положений конституций (уставов) субъектов Федерации на предмет их соответствия федеральным законам перестало быть предметом правоприменительной практики, что, очевидно, не соответствует интересам обеспечения соблюдения Конституции РФ.

Подводя итог, необходимо внести некоторые предложения. Поскольку состояние федерального законодательства о прокуратуре вынуждает субъекты Федерации в своих конституциях (уставах) компенсировать неполноту правового регулирования, следует внести изменения в федеральное законодательство о прокуратуре, чтобы исключить необходимость дополнительного регулирования. Достигнуть этой цели можно, дополнив Закон о прокуратуре положениями о праве прокурора субъекта Федерации обращаться с законодательной инициативой в региональный законодательный орган, а также в региональный орган конституционной юстиции.

Библиография

1 См., например: Скуратов Ю.И. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой // Российская юстиция. 1999. № 3. С. 15.